加强沿海地区治安管理堵塞海上非法跨境通道——以船舶管理为核心

吴立霞，刘建昌

（广西警察学院，广西 南宁 530029）

沿海边境地区海岸线漫长，水域宽广，类似陆路的“人防+物防+技防”立体化治安防控模式难以直接运用于海上防控。一方面，船舶驶离港口后，其行驶无须固定线路，大海的自然环境特点决定了防范海上偷渡难度很大。另一方面，海域防控在人防、物防、技防方面存在诸多难点。在人防方面，船舶离岸后船只及渔民在海上相遇的情况较少，获取治安信息较难；在物防、技防方面，海域防控都无法像陆路防控一样形成立体化布局，海域防控仍有很多漏洞。海域是非法跨越国边境的重要通道，船舶是海上偷渡的重要工具。因此，加强船舶治安管理成为防控海上偷渡最有力的手段。党的十九大报告对新时代发展海洋强国战略提出了新要求，明确了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的方针。随着国家“放管服”改革的进一步深入，我国沿海地区船舶治安管理工作面临的新问题、新挑战持续增加，需要深入查找原因，理清思路，为更好地履行沿海地区船舶治安管理职责、防范海上偷渡违法犯罪行为、构筑强大海防打下坚实基础。

一、国内外利用船舶实施海上非法跨境活动的现状

（一）国际利用船舶实施海上偷渡的现状与特点

近年来，国际上偷渡问题相当突出。在世界范围的偷渡潮中，海上偷渡相当猖獗，而且经常酿成重大死亡事件。因为燃料不足、超载情况严重、船员操作不当及船舶简陋等原因，偷渡船只事故屡屡发生，2013 年以后，从利比亚海岸偷渡至欧洲的船舶沉没的报道不断增加，由于战乱，偷渡在2020 年达到了高峰。2020 年10 月25 日，有140 人在偷渡过程中因船舶沉没溺亡。［1］除了搭乘渔船、快艇等小型船舶偷渡外，利用国际航行船舶偷渡也较为常见，偷渡者冒充港口装卸工人或是攀爬、潜水登船后藏匿于空集装箱、登轮通道、货舱、舵柱等较易隐匿处，随船偷渡到目的地港口。在国际航行船舶偷渡中，以蛇头组织为主，个人偷渡为辅。

（二）国内利用船舶实施海上偷渡的现状与特点

1.当前我国面临的海上偷渡活动形势严峻。长期以来，我国采取积极措施，遏制各种偷渡活动。特别是近年来，我国实施更为严密的管控措施，加大打击力度，预防与制止偷渡活动，取得明显效果。但由于种种原因，偷渡活动屡禁不止、屡打不绝，海上偷渡形势更为严峻，重特大海上偷渡案件频发。自公安部部署集中打击妨害国（边）境管理犯罪专项斗争以来，国家移民管理局会同公安海防、海警等部门严打海上偷渡犯罪活动，先后侦破了浙江“5·11”案件、海南“7·19”案件、广东“8·29”案件等一大批重特大海上偷渡案件。截至2021 年11月，全国侦破海上偷渡案件154 起，抓获犯罪嫌疑人560 人，查获偷渡人员727 人，打掉犯罪团伙19 个，查扣涉案船只45 艘，其中千吨级以上的船只就有18 艘。［2］据国家移民管理局披露的数据，仅2020年，共查获毗邻国家人员偷渡来华的案件700 余起，查处非法入境的外籍人员5000 多人。［3］

2.利用船舶实施海上偷渡活动的基本特点。近年来，国内利用船舶实施海上非法跨境违法犯罪出现了新情况、新特点，加大了对其防范和打击的难度。（1）因陆路封控严密，海上偷渡数量增幅明显。自新冠肺炎疫情暴发以来，妨害国（边）境管理的各类违法犯罪活动日益频繁。在各地党委和政府的领导下，边境一线不断压实边境封控责任。2020 年12 月5 日，公安部部署开展集中打击妨害国（边）境管理犯罪专项斗争后，随着专案打击力度的持续加大，陆地边境管控措施的不断加强，偷渡犯罪团伙为逃避打击，转向开辟海上通道，将偷渡人员转运至沿海地区，再通过海上实施偷渡。从近期国家移民管理局查获的案件来看，因广西、云南边境管控严格，一些电信诈骗团伙企图经广东湛江海域从海上偷渡出境，并计划在船只抵达境外后，接运部分在境外从事电诈活动的中国公民偷渡回国。（2）双向偷渡明显。以往我国海上偷渡犯罪活动以中国籍不法人员偷渡出境为主，近年来外籍人员偷渡入境我国内地情况增多。例如，2020 年5 月8 日，广西壮族自治区防城港市公安局边境管理支队破获一个特大组织偷渡团伙，利用渔船组织跨海入境，最终49 人被抓获。经查，该有组织偷渡团伙长期盘踞在边境线上，与我国境内的团伙成员相勾结，境外蛇头潘某、阮某江以短视频平台在境外招揽外籍偷渡人员，以每人2500 -8000 元人民币的价格，在广西东兴附近的海域，用渔船、竹排将外籍人员偷渡入境，然后再送往湖南、广东、福建等地非法务工，此案警方共抓获49 人，其中偷渡人员18 人。尤其值得注意的是，近年来，外籍人员先偷渡入境中国内地，再偷渡出境到中国香港或其他国家的情况也有所抬头。偷渡线路为：东南亚——越南芒街——广西东兴——广东——香港或澳门；偷渡的交通工具为：大巴或小汽车——三无船舶（跨越界河）——面包车或摩托车（绕关避卡）——大巴或小汽车——船舶。如，2016 年6 月1 日，深圳警方与香港警方联合查获一个偷渡团伙，该团伙准备从深圳运送一批东南亚籍人员，从粤港边界一线偷渡到香港。该团伙以香港“阿蒋”和深圳陈某坚为首，横跨粤港两地，首要成员“阿蒋”通过电话招募、唆使东南亚籍人员偷渡前往香港，同时遥控指挥东南亚籍人员从越南芒街坐船偷渡至广西东兴入境后，安排乘大巴到达深圳，由陈某坚等在深圳接应、安排短暂食宿。随后，“阿蒋”等人在港电话遥控指挥陈某坚、黄某艮、庄某松等人寻找海上偷渡通道并安排偷渡工具，待安排事宜准备就绪，便指挥在深圳的庄某全等人将偷渡人员接送到指定下海点偷渡至香港。［4］2019 年，广东海警局联合公安部门开展海陆联动收网行动，成功侦破系列偷渡案件，在广东多地抓获涉案人员64 名，其中涉嫌组织运送者18 名，涉嫌偷渡者44 名，查扣涉案车辆2 台、“三无”小型木船4 艘，全链条打掉了3 条活跃于大陆境内组织他人偷越国（边）境团伙，切断了3 条组织运送南亚籍人员至香港的海上偷渡通道。［5］（3）犯罪组织化、专业化程度较高。偷渡犯罪团伙分工明确、联络方式诡秘多元，使用多种交通工具，切换多条偷渡线路。例如，2020 年9 月29 日，在广东省公安厅的大力支持下，广东海警局联合深圳等地公安机关，指挥中山、惠州、汕尾等沿海市海警局，在广东中山、惠州、汕尾多地开展集中收网行动，成功侦破一起组织他人偷越国（边）境案件，共抓获涉案人员12 名，其中涉嫌组织运送者5 名、偷渡人员7 名，查扣涉案车辆1 台、涉案快艇2 艘。据了解，该组织偷渡团伙长期活跃于粤港等地，采取“蚂蚁搬家”的方式，利用快艇在粤东沿海地区组织人员偷渡境外；团伙呈现组织严密、分工明确、活动频繁等特点。［6］从目前查获的各类海路偷渡案件来看，偷渡犯罪团伙呈现集团化，集团内部层级分明、组织构架清晰、职责分工明确、反侦查能力强，形成了招募、接送、引带、偷渡、安排工作等一条龙的偷渡模式。（4）境内外犯罪团伙相勾结。偷渡团伙通常有境内、境外多股人员组成，境内外人员相互勾结，按照各自分工，共同完成偷渡。如前述的2016 年6 月1 日深圳警方与香港警方联合查获的偷渡团伙案，偷渡团伙由东南亚、南亚等国家蛇头、内地蛇头和香港蛇头三方共同组成。［7］其中，境外蛇头负责在其国内招募人员、收受定金，内地蛇头在境内用大巴或是利用网约车平台约车接人并运送至的偷渡上船地点，香港蛇头则是在香港负责接应、安排工作或者再次组织运送从海上偷渡出境。

二、沿海地区船舶管理存在的问题及原因

在国内外的偷渡活动中，船舶是海上偷渡的常用运输工作，海域是偷渡等人口非法跨境流动的重要通道。加强沿海地区船舶的治安管理，是防范和控制偷渡等人口非法跨境流动的重要工作。而海域的控制，主要又是对船舶的管控。因为在绝大多数情况下，海上偷渡尤其是跨度大的国家或地区间的偷渡，几乎都用船舶作为运输工具。因此，防范与控制偷渡的海上通道，基础的、核心的措施是加强对船舶的管控。

（一）船舶管理法律体系不够完善

我国历来重视沿海边境地区的船舶与海上治安管理。国家层面出台了《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海警法》《中华人民共和国船舶吨税法》《中华人民共和国船舶登记条例》《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》《关于加强沿海船舶、港口治安管理若干问题的规定》《沿海船舶边防治安管理规定》《关于加强沿海船舶治安管理的规定》等法律法规，一些沿海省份也制定了地方性法规，如《福建省海防管理办法》《山东省沿海船舶边防治安管理条例》《浙江省沿海船舶边防治安管理条例》等，但就船舶治安管理而言，目前在船舶管理立法方面，存在立法层级较低，法律、法规、规章及规范性文件之间缺乏统一和衔接，缺乏针对船舶单一主体的专项立法等问题。

沿海船舶治安管理是围绕船舶、船员登记展开的。按照《沿海船舶边防治安管理规定》的有关规定，出海船舶除依照规定向主管部门领取有关证件外，应当向船籍港或者船舶所在地公安边防部门申请办理船舶户籍注册，领取《出海船舶户口簿》；对于渔政渔港、海事等行政主管部门依照国家有关规定不发给有关证书的其他小型沿海船舶，则要求其向公安边防部门申领《出海船舶边防登记簿》；内地经营江海运输的个体所有的船舶，按协议到沿海地区从事运输的，则要求其由所在地县级以上公安机关出具证明，持有关船舶、船员等有效证件，到其协议从事运输的沿海县（市）级以上公安边防部门办理《出海船舶户口簿》《出海船民证》。另外，年满16 周岁的未持有《中华人民共和国海员证》或者《船员服务簿》的人员、渔民出海，应当向船籍港或者船舶所在地公安边防部门申领《出海船民证》。临时出海作业的人员，则要求其持常住户口所在地公安机关出具的有效证明和《中华人民共和国居民身份证》，向其服务船舶所在地的公安边防部门申领《出海船民证》。

2019 年3 月6 日，国务院发布《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》《沿海船舶边防治安管理规定》，多项涉船涉港行政许可事项被取消和下放，其中《出海船舶户口簿》《出海船民证》的核发由行政审批改为备案。长期以来，涉船行政许可作为行政管理手段发挥着不可替代的作用，当然，取消行政许可，将管理中心转移到事后监管，是深化我国行政管理体制改革，推进“放管服”改革的重要举措。但船舶、船员管理由许可改备案后并没有针对备案工作制定相应法律法规，原有的法律法规也未及时修订，导致当前船舶治安管理工作处于无法可依的状态。船舶、船员不进行备案无需承担任何法律责任，导致了当前船舶、船员登记备案工作停滞不前。

（二）船舶管理主体多元，管理职责存在交叉

我国在海域治理方面一直存在着管理主体多元的问题，海军、海警、海关、公安边防、海事、海救、渔政、海监、搜救等多个部门在各自职能范围内对海域进行管理，一度出现“九龙治海”的局面。因各个船舶管理部门之间任务职能存在交叉重叠，出现了“有了利益大家上、出了问题大家推”的现象。

2019 年以前，沿海地区船舶治安管理工作由原公安部边防管理局负责。国务院机构改革后，广西北海市公安局、钦州市公安局成立海防管理支队，接替原公安边防部门履行渔船民管理职责。福建省公安厅于2021 年6 月成立了海防总队，担负组织、指导海（岛屿）岸线以内和沿海港岙口、码头、滩涂、台轮停泊点等区域的治安防控，沿海船舶、渔船民治安管理等主要职责任务。［8］随着公安边防部队转隶，现有法律条文规定的管理主体已发生变化。在上述船舶治安管理法律法规中，对于沿海船舶边防治安管理的主管部门表述均为“公安边防部门”。公安现役部队转隶后，原有法律所授权的船舶治安管理部门已不存在，新成立的公安机关海防管理支队在船舶治安管理上缺乏法律授权。同时，由于公安体制改革，部分省级公安机关未设立海防管理总队，海防管理支队缺乏上级部门的业务指导。海警队伍转隶武警部队时，公安边防部队负责海防侦查工作、海关总署缉私警察划归海警。2021 年2 月1日，《中华人民共和国海警法》施行，规定了海警统一履行海上维权执法职责，海上维权执法工作的基本任务是开展海上安全保卫，维护海上治安秩序，打击海上走私、偷渡，预防、制止和惩治海上违法犯罪活动。《中华人民共和国海警法》明确了海警机构的职责和任务，但在转隶后这一特殊的过渡时期，海警、公安等部门在职责分工（管辖区域划分）、案件管辖协调机制、信息共享、办案协作机制等方面仍需进一步理顺。

（三）船舶管理手段滞后，缺乏数据融合与共享机制

在“九龙治海”的情况下，涉海各部门对辖区海域船舶底数基本掌握，但各管理主体之间信息共享不足，如原公安边防、海事、渔政都建立了船舶管理相关的数据平台和应用管理系统，由于缺乏信息化建设的顶层设计和资源整合，采集的管理数据无法实现有效交互和共享，不仅平台重复建设造成资源浪费，而且被登记者（渔船民）要应对多方登记，存在抵触情绪，大大降低了数据的时效性。

公安边防转隶之后，其原来所使用的公安边防船舶动态管理系统已处于停用状态，导致目前公安机关海防管理部门无信息系统可以使用，手工登记备案效率十分低下。2019 年3 月，国务院取消多项涉船行政许可事项，仅通过报备船舶、船员和船舶进出港信息来对船舶进行管理。由于船舶从业人员法律意识淡薄，主动报备的积极性不高，对不按要求报备的船舶，缺乏有效的法律支撑，处理处罚措施缺乏必要的强制性，处罚力度不足，当事人的违法成本很低，管理和治理效果大打折扣，边境沿海船舶管理工作低效、被动，远不能适应当前形势发展的需要。

（四）小微型船舶管理难度大

小微型船舶包括小型渔业船舶和“三无”船舶。①小型渔业船舶是指船长在12 米以下的渔船，以钦州市公安局海防管理支队辖区为例，钦州海防管理区908.37km2，海岸线562.64km，4 个大码头，船舶1960 余艘（其中大部分为小型的渔业船舶），“三无”船舶约3000 余艘（占辖区全部船舶数量超60%）。小型渔业船舶和“三无”船舶对停靠地点要求很低，港岙口、滩涂等均能形成停靠点。一方面，钦州海岸线蜿蜒曲折，形成了各类临时停靠点“点散、量多、距远”的特点，造成了对上述两类船舶底数难以摸清的情况。另一方面，钦州海岸线建设的视频监控设备较为老旧，布点少，无法形成海岸线视频监控全覆盖，对利用各类小微型船舶实施海上偷渡等违法犯罪的案件侦破难。

小微型船舶治安管理难的原因，一是如前所述因船舶登记方式滞后，船舶完成制造后，并不需要完成船舶登记后才能出厂，船舶检验机关与登记机关之间也未形成信息互通机制。加之小微型船舶制造工艺要求低，不少私人作坊和个人可以自行制造，致使大量小微型船舶在无监管情况下完成制造。二是在现有船舶登记法律制度中，对于需要登记的船舶有船长的规定，如《中华人民共和国渔业船舶登记办法》中对于渔业船舶需要统一登记的标准为长于12 米，小于此标准的渔业船舶的登记由各地自行规定；对于更小规模的船舶，在《中华人民共和国船舶登记条例》及《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》中规定了船长小于5 米的船舶，无须登记和检验。三是“三无”船舶的鉴定于法无据，各地鉴定标准不统一，鉴定主体、程序不明确，存在强制处置执法风险大的问题。上述原因导致了小微型船舶监管难。

（五）群众法制意识不强，部分渔船民参与海上偷渡获利

在广西查获的参与海上组织运送非法跨境人员的案件中，偷渡活动组织运送者中广西籍人员占大多数，且大部分人员来自边境、沿海地区，沿海地区运送者一般利用自有小微型船舶运送偷渡者进出海。部分沿海地区群众法治意识淡薄，易受不法利益驱动，对协助、运送“三非”外国人的现象持默许、纵容、包庇的态度，对相关职能部门打击偷渡、走私等违法犯罪行为、开展调查取证、清理“三无”船舶等活动不支持、不配合。究其原因，一是文化水平较低，大多为中、小学文化程度，法律意识普遍薄弱，靠海吃海思想严重；二是小微型船舶制造工艺要求低、成本低廉，特别是“三无”船舶被查扣、销毁后，再造成本低；三是运送偷渡者利润高，高利诱惑下铤而走险、以身试法；四是对于运送者的处罚和震慑不足，由于对偷渡团伙定罪的证据链较难形成，运送者往往未构成刑事犯罪，治安处罚力度较低，无法形成法律的有效震慑。

三、加强沿海地区治安管理堵塞海上非法跨境通道的对策

（一）完善船舶管理的法律体系

从对海上非法跨境活动的现状、特点及管控措施的分析中可以发现，防控海上非法跨境活动最关键的因素是要管得住海上偷渡工具——船舶。因此，应当坚持以总体国家安全观为指引，不断完善船舶管理的法律体系，为船舶管理、防范海上非法跨境活动提供法律支撑。

1.尽快开展船舶专项立法。适应当前国际船舶、航运发展形势的需求，制定出台单行的船舶法，丰富和完善我国水陆交通运输法律体系，以高层级的专项立法构建船舶管理法律体系。立法过程中，要充分借鉴利用我国缔结的国际海事公约、条约，②将其转化为国内法。要充分吸收国际海事立法的优秀成果，使我国船舶立法能够适应国际海事领域的发展趋势，并与国际海事法律相协调。单行的船舶法，应当明确船舶管理的原则和目的，界定船舶的概念和范围，对船舶登记、检验、适航与安全保障、监督管理、法律责任等方面进行规定。同时，要注重对船舶的动态管理，注重法律的可操作性。

2.修改完善配套法规规章。为应对改革发展带来的新变化，近年来国家不断地修改完善船舶管理领域内的法律法规。例如，因自贸试验区改革开放的特殊性，国务院于2017 年暂时调整了《中华人民共和国船舶登记条例》在自贸试验区的适用，并提出加快国际船舶登记制度创新的要求。③因行政管理体制改革深化，2019 年修订了《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》，明确了除从事国际航行的渔业辅助船舶之外的渔业船舶的检验工作由国务院交通运输主管部门负责。同年修订的《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》，对口岸检查的机关规定更为细化，一方面将出入境边防检查机关修订为边防检查机关，另一方面将卫生检疫、动植物检疫机关也纳入到了口岸检查责任主体当中。上述法规规章的修订，及时弥补了立法的滞后性问题，但是，船舶管理配套法规规章仍较为滞后，如2000 年颁布《沿海船舶边防治安管理规定》，已不能适应当前沿海船舶治安管理的需求。在船舶专项立法尚未出台前，可以先行修订配套的法规规章，明确各类船舶管理主体，厘清管理职责，创新船舶管理手段，及时回应总体国家安全观的要求、国家行政管理体制改革带来的变化和国际国内船舶业的发展趋势。

3.制定切合沿海地区实际的地方性法规。维护沿海地区安全稳定需要法治的引领和规范，在国家层面尚未出台相关船舶管理立法的情况下，沿海地区应当在立法授权范围内结合本地实际，加快对现行沿海船舶边防治安管理条例和相关管理政策的修订完善工作。立法过程中要明确沿海地区人民政府应加强对船舶管理工作的领导，建议由沿海地区公安机关④负责船舶的治安管理工作，主要负责出海船舶、船民《出海船舶户口簿》《出海船民证》的登记备案及查验，查处发生在沿海港口、码头、滩涂、港岙口的治安案件，开展群防群治工作，维护沿海岸线的社会稳定。明确公安机关与海警的案件管辖权划分，海上的治安案件查处及治安防控由海警承担。小微型船舶根据用途由其主管部门负责管理，公安机关查处相关阻碍执法的违法行为。要理顺船舶、船民登记备案的法律程序，明确违反登记备案制度的法律责任，采用信息化管理手段对船舶、船民实行动态管理。

（二）完善船舶管理的机制和平台建设

1.落实“三无”船舶联合鉴定机制。2021 年10月，海关总署、公安部、交通运输部、农业农村部和中国海警局五部门联合印发了《“三无”船舶联合认定办法》。该办法明确了“三无”船舶的概念、认定机构的组成、认定的标准、认定的程序及联合认定意见的法律效力。此办法的出台，给“三无”船舶的合法认定处置提供了法律依据，各地应当建立“三无”船舶联合认定机制，切实开展辖区内“三无”船舶的认定、处置工作。

2.打破船舶管理职能部门间的信息壁垒。由于各个船舶管理部门之间的船舶基础信息不能联通，出现了一部分船舶多头登记发证、一部分船舶失管漏控的现象。因此，完善沿海船舶登记备案制度，必须打破船舶管理职能部门的信息壁垒，实现船舶基础信息交流互通、共采共享，建立科学、完善的船舶基础信息数据库。

3.建立统一的船舶基础信息登记平台。《中华人民共和国船舶登记条例》第八条明确了船舶登记主管机关是港务监督机构。因此，应当加强顶层设计，从国家层面建立一个由港监部门为主，各船舶管理部门共同参与建设，划分使用权限的全国性的沿海船舶基础信息平台。平台以船舶主体为索引，区分渔业、运输、旅游等不同从业属性，分别由相关职能部门进行登记备案、发放证件，同时将小型船舶一并纳入登记备案范畴，公安、海警、边检、渔政等相关执法部门依法对船舶违法违规行为进行处罚。平台整合船舶管理部门资源，实现一个平台受理沿海船舶登记备案、发放证件、处理违法违规行为，全面提升沿海船舶基础信息登记备案效率，最大限度便民利民。通过沿海船舶基础信息全国联网，及时更新、补充涉船相关信息，以便各职能管理部门实时掌握船只、船员动态，实现动态化管控。

4.加强船舶智慧监控系统建设。近年来，海事、渔政部门在大部分沿海船舶上安装了北斗通讯导航系统终端等系统终端，实现了对船舶海上生产作业情况的实时监控、海陆间全天候卫星通信导航，这些应用系统终端在保护船舶、渔船民自身安全和打击海上违法犯罪活动等方面都发挥了重大作用。但是，这些应用系统终端还存在诸多缺陷，要进一步加强船舶应用系统终端建设，实现数据共享，逐步淘汰外载式系统终端，提升船舶管理的智能化水平。如目前边检机构使用的船讯网“智慧边检”系统，该软件依托船舶航行轨迹数据建立，可以实现轨迹倒查、船舶撘靠报警、船舶AIS 信号消失报警及船舶非法出入境预报警等功能，实现对船舶状态的智能化管控。通过研发智慧监控系统，利用5G、北斗通讯导航等信息技术，对登记备案的辖区船舶安装5G智慧监控系统，实现船舶及船上人员有关数据采集研判、视频资料实时传送、位置信息采集等功能，实现船舶管理智能化。

（三）加强沿海地区船舶治安管理

1.践行新时代“枫桥经验”，强化沿海地区渔港社区警务建设。沿海地区公安派出所要以创建“枫桥式公安派出所”为载体，以基层党建为统领，紧密结合沿海地区实际，将沿海辖区划分不同网格，网格管理延伸到海域，合理调整沿海地区警务社区划分和社区民警配备，紧抓做好群众工作这条主线，聚焦渔民，挑选渔民党员担任海上网格员，建立格子微信群，实现“人到格中去，事到网中办”，达到以人管船的目的。建立覆盖海防主要地段的视频监控系统和通讯网络等信息化管控系统，实现公安、边海防、海关等各部门的视频监控网络“三网合一”，充分运用大数据管理平台，运用车辆、人脸识别等先进科技，提升管理水平。运用视频“天网” +人员“地网”，达到警力线上线下全时空延伸，提高见警率、管事率。

2.适时开展“三无”船舶联合整治。海警机构应联合公安机关、海事、边检、渔政等部门，开展“三无”船舶专项整治行动，严密防范打击利用“三无”船舶实施偷渡、走私等违法犯罪活动。联合行动前，应当以走访、排查等方式，掌握沿岸船舶动态及可疑人员的活动情况，从中搜集、发现相关情况线索。行动中，各单位应相互配合、通力协作，采取突击围堵、登船检查、控制取证等方式，有效打击辖区内“三无”船舶违法犯罪活动。

（四）构建沿海地区海上治安管理的共治格局

1.建立海上执法协作机制。沿海地区治安管理工作是海防工作的重要组成部分，应当在沿海地方党委、政府的统一领导下，强化属地公安与海警、海事、海关、移民等相关职能部门的协作，建立联席会议制度，形成“党委政府牵头、船管部门参与”的模式，按照“属地管理”和“职能管理”相结合的原则，落实沿海治安管理责任制，促进综合治理工作协调发展。海上执法协作机制应当包含各职能部门的职责分工与案件管辖协调机制、信息共享机制、办案协作机制、工作会商机制等。具体而言，如公安机关与海警机构的执法协作机制，在职责分工方面，可以以海（岛屿）岸线为界，陆地部分由公安机关负责管辖，海域部分由海警负责管辖；沿海码头、滩涂、港岙口等区域发生的违法犯罪行为，由公安机关查处。在案件管辖协调机制方面，应当明确管辖权争议、管辖权不明确及案件移送的处理办法。在信息共享机制方面，应当落实涉案信息、线索通报，情报信息互通及反馈，海警应用公安网相关业务平台及情报系统，确定各层级执法办案联络员等方面的工作机制。在办案协作机制方面，应当明确各类强制措施、侦查措施、办案协作、调查取证、联合应急处突、执法培训等各类执法办案相关事项的协作。通过各执法主体之间的协作机制，明确各船舶管理部门的责任主体、管理对象和管辖事项等，指导协调海上执法工作，解决权责不明、管理交叉等弊端，形成沿海船舶管理合力，［9］共同开展好海洋资源开发、环境保护、交通海事、救助救援、海上治安等具体工作，加强协作、互补短板，让“九龙治海”真正形成合力，努力形成齐抓共管的工作态势，封堵海上非法跨境通道。

2.加强各执法机构的横向联动。从近两年通过专项斗争查获的海上偷渡案件来看，几乎都是在公安部指挥下，多省（自治区、直辖市）公安机关、海警等部门联合侦破的，偷渡案件既涉及沿海省份，也涉及内陆省份。因此在防范海上偷渡方面，要积极推动各省、自治区、直辖市及港澳地区各涉海部门建立联席会议、情报共享、联合执法、案件移交、情报奖励和学习交流等工作机制，形成纵向贯通、横向联通的联动格局。

3.以防疫检查为契机，严密边境沿海管控。当前，全力防范境外疫情经边境沿海地区输入内地压力仍然很大，要严密边境沿海管控，坚决切断非法出入境活动通道。一是边境沿海地区党委政府要落实边境便道、渡口等通道的管理措施，落实管控责任。二是公安机关要密切与海警部门的协作配合，严密重点海域巡逻管控，严格沿海港岙口、码头、临时停靠点巡查，密切掌握渔船民出海、返港靠岸的动态。三是构建人力情报网络，加强出入境船舶、人员数据的搜集，强化大数据分析研判，摸排掌握境外人员活动区域和轨迹、境内外人员海上偷渡线索和关联信息，及时发现可能入境的异常动向，开展精准防控。四是加强对社会面、重点用工企业的排查，及时发现“三非人员”，开展案件倒查，深挖打击幕后蛇头和偷渡团伙。

4.加大对海上偷渡的联合打击力度。海警、公安机关、出入境、海关等部门，在前述海上执法协作协议的基础上，要坚持“联合打击、分工处理、综合治理”的原则。在情报信息上，加强涉海情报信息搜集及推送共享，及时核证海上偷渡活动线索，为有效查缉打击海上偷渡提供有力支撑。在联合执法上，充分调动各方执法执勤力量，建立联防、联巡、联勤工作机制，定期不定期联合开展海面巡逻、沿线设卡查控，加强渔港、码头巡查，清除防控盲点，点面结合围追堵截海上偷渡、走私、贩毒等违法犯罪活动，共同研究制定打击预案。在专案打击上，强化协作破案攻坚，加强线索串并，严打蛇头网络，及时开展专案会商，联合排查涉海偷渡等案件线索、人员情况，明确“严封控、强排查、打蛇头、端通道”的工作目标，对掌握的海上偷渡犯罪线索紧抓不放、深挖扩线、一办到底。通过多部门执法联勤，不断拓展延伸打击水上偷渡的工作触角，严厉打击海上偷渡违法犯罪行为。

5.加强宣传教育，增强群众法律意识。一方面，面对普通群众，要充分运用“报、网、端、微、屏”等平台创新涉海、涉边相关法律宣传，特别是结合疫情防控宣传，针对群众开展出入境管理、妨害国（边）境相关法律知识及国家安全相关制度政策的宣传，教育群众不引带、不运送人员非法出入境，不藏匿、不容留境外人员和入境避疫人员，推动地方党委政府建立群众举报奖励制度，发动沿海地区群众和海上生产作业群众积极举报海上各类违法犯罪活动线索，调动群众守边固防和防范海上非法跨境违法犯罪活动的积极性、主动性。另一方面，面对船舶管理相关企业，通过政策宣传、重点查纠等形式，压实企业主体责任，对不法企业和违法个人依法依规严格执法、严厉处罚、严肃宣教，运用约谈提醒、信誉管理、行政处罚等多种手段加大惩戒力度，达到震慑效果，树立执法权威。

（五）在深化打击海上偷渡国际合作中强化海上船舶管控

开展国与国双边、区域性多国多边的反偷渡国际合作是国际上防范打击海上偷渡的基本做法，也是防范打击海上非法跨境的成功经验。应在拓展海上反偷渡国际合作的深度、广度上强化海上船舶的管控。一是进一步深化共识。继续秉持亲诚惠容的理念，积极主动与周边国家特别是海洋国家深化海上船舶管控、海上联合执法等方面的共识，奠定加强海上船舶管控的思想基础。二是积极主动与相关国家完善海上船舶管控、海上联合执法的协议。可在目前与韩国签署的《中国海警局和大韩民国国民安全处合作谅解备忘录》、与菲律宾签署的《中国海警局和菲律宾海岸警卫队关于建立海警海上合作联合委员会的谅解备忘录》、与越南签署的《中国海警局与越南海警司令部合作备忘录》等双边合作协议，以及与美国、俄罗斯、法国、德国、印度尼西亚、马来西亚、巴基斯坦等国海上执法的务实合作中，明晰并强化各自国内海上船舶的管控义务。三加强双边或多边国家间海上船舶及海上流动人员等方面的情报交流。四是适时开展联合行动，加大海上船舶的检查特别是非法船舶的查缉力度，震慑海上偷渡犯罪分子，共同维护海上安全稳定。

注释：

①“三无”船舶:即是指具有无船名船号、无船舶证书、无船籍港等情形，在水上航行、停泊、作业的各类机动、非机动船舶以及其他按照船舶管理的水上移动或漂浮设施、装置。“三无”船舶建造技术简单，购买、维护价格便宜，渔船民购买“三无”船舶从事近海养殖、捕捞作业等现象再沿海地区非常普遍。

②我国批准和加入的国际海事相关公约有《联合国海洋法公约》《经修正的〈1974 年国际海上人命安全公约〉》《国际海上避碰规则公约》《国际防止船舶造成污染公约》《便利国际海上运输公约》《国际船舶载重线公约》《船舶吨位丈量公约》《集装箱安全公约》《海上旅客及其行李运输雅典公约》《国际海事卫星组织公约》《国际海上搜寻救助公约》《关于纸质对海上航行安全非法行为公约》等。

③《国务院关于在自由贸易试验区暂时调整有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章规定的决定》（国发〔2017〕57 号）中指出，为保障自由贸易试验区有关改革开放措施依法顺利实施，国务院决定，在自由贸易试验区暂时调整《中华人民共和国船舶登记条例》等11 部行政法规，其中对于《中华人民共和国船舶登记条例》第二条第一款“下列船舶应当依照本条例规定进行登记”暂时停止实施，并指出加快国际船舶登记制度创新，基于对等原则逐步放开船级准入，由国务院交通运输主管部门制定相关管理办法。

④2018 年公安边防部队改制后，部分沿海省市成立了海防（海防管理、海岸警察、沿海安全保卫等）总队、支队，主要人员来自公安边防部队转隶官兵。他们承担着沿海地区治安、海防和渔船民管理，防范和打击沿海地区各类违法犯罪活动，开展反渗透、反恐怖、反走私、反偷渡、防回流等工作，担负服务国家海防战略、维护国家政治安全、确保社会治安稳定等任务。