气象灾害应急管理中多元主体协同治理研究——以4·30南通极端天气灾害为例

周灵 顾湘

（1.南京信息工程大学法政学院,江苏 南京 210044；2.南京信息工程大学气候与环境治理研究院,江苏 南京 210044）

我国气象灾害种类繁多，深受以风雹、洪涝为主，干旱、低温冷冻和雪灾等不同程度发生的多种灾害的侵扰。近年来，我国气象灾害治理环境愈加复杂多变，给居民生产生活带来了极大的损失和威胁，中国气象灾害治理面临巨大挑战[1]。气象灾害应急管理是一个极其复杂与漫长的过程，气象灾害的复杂性、无序性会导致政府应急救援不及时、工作不具体、范围难以全覆盖等，而企业、社会组织、公众的援助则会大大弥补政府的不足。

当前，国内外针对气象灾害应急管理主要是从单个主体视角上进行研究。国外学者倾向于研究公众在灾害中的应急管理，以保障基层群众在气象灾害中的安全。如利用PLTSs和PROMETHEE方法的混合模型了解公众参与应急管理意愿[2]，利用Android应用程序的设计和测试评估居民反应[3]。国内学术界则多从政府视角研究有利于气象灾害的监测预警、风险评估的技术与系统，搭建预报预警业务系统[4]与三维监管平台[5]，以有效提高政府各部门的气象灾害应急联动效率。目前，针对气象灾害应急管理相对缺乏多元主体协同参与方面的研究。多元主体协同气象灾害应急管理表现为以政府为主导的治理主体与广泛参与灾害治理的社会各主体（包括企业、社会组织、媒体、公众等）相互配合、优势互补，充分发挥各自力量，最大限度维护公众的生命财产安全，保证气象灾害应急管理的井然有序，引导社会走向良好秩序。本文从多元主体协同治理视角切入，以4·30南通极端天气灾害的应急管理为例，探索多元主体在气象灾害应急管理中的作用，分析其面临的困境，并以此提供优化建议。

1 4·30南通极端天气灾害应急救援案例分析

南通市位于江苏省东南部，东濒黄海，南临长江，海洋性气候特征明显。同时，南通市属北亚热带湿润性气候区，受季风影响较大，常见的气象灾害有洪涝、干旱、梅雨、台风、暴雨、寒潮、高温、大风、雷击、冰雹等，是典型的气象灾害频发区。

2021年4月30日，受东北冷涡影响，江苏沿江及以北地区遭受突发大风、冰雹等强对流天气袭击。南通市受灾最为严重，部分地区出现冰雹和大范围强雷暴大风天气，全市自动站最大风力超过10级的站点有66个，最大风力14级。据公开资料显示，截至2021年5月1日10时，此次极端天气受灾人群3 000余人，因大树倒伏砸倒房屋、电线杆刮断、狂风卷入河道等造成11人死亡、102人受伤；农作物受灾面积1 726 km2、成灾面积320 km2、绝收面积48 km2；房屋倒塌132间，严重损坏256间，一般损坏6 030间；直接经济损失1 640万元。

灾害发生后，南通市减灾委、市应急管理局先后启动自然灾害救助Ⅳ、Ⅲ级响应预案，主要领导、分管领导带头，组织工作组深入受灾一线，协调抗灾救灾、灾情核查和报送等工作，并积极协调各地、各相关部门扎实做好灾后恢复重建各项工作，确保人心安定、社会稳定。总体来说，气象灾害应急管理大致经历以下三个阶段：第一阶段为预报预警阶段。2021年4月28日—4月30日，南通市气象局发布并不断更改升级预警信息，通过短信提醒公众有效防范灾害；4月30日20时35分气象局发布雷暴橙色预警信号，直至23时51分才解除。第二阶段为灾中救援阶段。消防、城管、交通、公安等部门通力合作，对受困群众迅速展开救援、转移疏散，并仔细排查受损建筑、清理路面；卫健委成立1个市级和6个县级救治专家组，采取轻症病人就近收治、危重症病人“一人一组一策”的救治方案，对受灾人群展开心理干预疏导；供电公司也全力开展抢修复电工作，使电网恢复正常方式运行。同时，市减灾办根据《南通市自然灾害救助应急预案》（2020年修订版）及《南通市查灾核灾工作规程（试行）》的规定，研究制定了《南通市应急管理局灾情核查评估工作实施方案》，严格落实责任，做好灾情核查，并且快速调拨物资，安置受灾群众。第三阶段为灾后重建阶段。市减灾办代市委办公室、市政府办公室迅速起草了《关于做好灾害天气后恢复重建工作的通知》，全力做好现场搜救和伤者救治、全域排查安全隐患、全面推动恢复重建、全额兑付保险理赔等工作。

2 多元主体协同气象灾害应急管理的困境

通过对4·30南通极端天气灾害应急救援案例的分析，以政府为主导的多元主体在参与应急救援中仍存在以下四个方面的问题。

2.1 多元主体危机意识不到位

危机意识是预防危机的起点，强烈的危机意识能够有效降低危机发生的可能性[6]。但在气象灾害预防过程中，多元主体的危机意识并不到位，导致各主体不能在第一时间对灾害做到合理防范。

随着我国气象灾害发生频率越来越高，政府对其预防准备工作愈发重视，各地纷纷制定应急预案以更好地应对突发气象灾害。但部分地方政府所制定的应急预案相对笼统，没有根据特定的气象灾害针对性地制定专项应急预案，并且防灾减灾意识不足。同时，政府虽然对于气象灾害危机意识的宣传、教育等做了明确部署，但落实工作不到位，部分工作人员对此也不了解或不掌握，致使社会公众的危机意识淡薄。企业、社会组织、媒体等的危机意识不到位，未能将自身充分代入气象灾害应急救援责任主体中，也因职责不明，使其作用未能得到有效发挥[7]。公众则是危机发生时的直接受害者，但由于公众对气象灾害预报预警信息缺乏关注以及日常危机处理常识不足，在突发气象灾害中易处于慌乱状态，导致公众在灾害中可能产生非理性行为，扰乱灾害救援的正常秩序。

2.2 参与主体的法律地位不明确

目前，我国在应对气象灾害方面制定了《气象灾害防御条例》《国家气象灾害应急预案》等法律条例和预案，但有关参与应对气象灾害的多元主体的地位，尤其是有关参与主体之间协调机制以及权责范围的法律法规并不清晰。

政府在气象灾害应急管理中处于主导和引领地位，而企业、社会组织等的法律地位模糊。企业、社会组织等在参与气象灾害协同治理中缺乏法律依据与法律责任，导致其在气象灾害应急救援中缺乏积极性和规范性。随着我国志愿者队伍的不断壮大，在灾害危机发生时由企业、非政府组织等组成的志愿者队伍前往各个受灾地进行应急救援，但由于没有统一的志愿者应急救援法规，使得社会力量在救援时易出现混乱现象，服务力与凝聚度不足[8]。同时在媒体方面，没有制定一部规范的新闻法来有效规制新闻媒体报道气象灾害或是其他重大危机事件的及时性、真实性以及深度性。在4·30南通极端天气灾害中，媒体的作用显得并不明确，发布的新闻消息也相对较少。此外，媒体也充当着政府和公众之间联系的桥梁，法律法规方面的缺失会导致政府与民众之间信息沟通不顺畅，易使政府错失有效信息。

2.3 多元主体应对能力不充分

灾害应对防御能力贯穿气象灾害的始终，无论是灾前、灾中还是灾后都需要多元主体充分发挥自身优势进行防灾减灾，但目前而言各主体的应对能力还有所欠缺。

政府在气象灾害应急管理中的联动机制不完善，没有单设专门的气象灾害应急管理机构和建立统一的应急管理制度，在灾害性天气中需逐级管理、逐级上报，同时政府对于各灾种的专业救灾队伍储备相对欠缺，导致应急管理效率不高。国内社会组织规模相对较小，整合人力、物力、资金等的能力有限，在灾害救援中缺乏完善的应急程序与制度，因此协助政府进行气象灾害应急管理的范围也有限。另外，由于公众应对气象灾害的意识、知识及技能的欠缺，在面临气象灾害时往往被动受灾，这也大大降低了社会公众互救、自救的可能性。最后，媒体也存在失范现象，部分媒体对于灾情报道缺乏严谨性，更倾向于对灾区负面新闻的报道，缺少客观评价及积极性[9]，容易引发公众对于灾情的焦虑感，不利于灾情的有效治理以及社会安定。

2.4 多元主体协调合作不深入

各类气象灾害给社会带来了不同程度的伤害，需要各方共同抵御，但多元主体在气象灾害应急管理中分工并不明确，灵活性与创新性不足，难以达到协调合作的效果。

近年来，政府部门愈发意识到合作对于气象灾害应急管理的重要性，但是由于受到思想观念等的限制，政府与其他多元主体的合作仍不深入。政府未能与其他多元主体及时达成有效合作，在气象灾害应急管理中信息传递滞后，且沟通渠道不通畅[10]，一定程度上制约了灾害中的应急救援效率。企业参与气象灾害应急救援程度较低，除通信、电力、供水、供电和保险赔付等公司员工参与相应的技术救助外，其他企业参与气象灾害应急救援可能仅是采取不同程度的物资捐赠，没有运用科学技术加速气象灾害应急救援进程。社会组织则未能与政府充分开展有效合作，应急保障、专业服务、应急辅助等类型的社会组织各自为战，使得应急救援规范性不足，各类资源未能得到合理利用，政府对社会组织的统筹力度有待加强。此外，政府召开气象灾害新闻发布会[11]，未能有效引导其他新闻媒体广泛参与报道，使公众对于气象灾害应急管理的信息需求得不到满足。

3 多元主体有效协同气象灾害应急管理对策

随着近年来政府职能的转变、公民理念与诉求的进一步提升，多元主体介入气象灾害应急管理成为必然。结合4·30南通极端天气灾害应急救援案例的分析，针对多元主体在参与气象灾害应急救援中面临的困境提出优化建议，以更好地发挥多元主体在气象灾害应急管理中的作用，提高应急救援效率。

3.1 提高多元主体的危机责任意识

首先，政府要提高灾前预警能力、灾中决策能力以及灾后处理能力。在灾前预警中，政府应建立灵活的预警系统，定时排查检测，将气象灾害问题遏制在萌芽阶段；同时政府要做好各部门人员的灾前危机意识思想工作，定期对政府工作人员进行针对气象灾害的应急培训[12]，通过论坛、讲座等多种形式进行教育宣传。在灾害救援中，信息接收不及时会导致政府决策困难，但危机事件的紧迫性又要求政府相关部门必须在缺乏完全信息的情况下做出决策。因此，政府的灾中危机决策能力对灾中救援工作至关重要。在灾后处理中，政府要积极反思自身不足，对气象灾害应急管理进行总结与评估，不断吸取经验，创新营救模式。

其次，企业也要承担起物资供给、参与救灾的责任，为政府提供新型技术预防气象灾害。社会组织应以公益为主，增强自身社会责任意识与预防气象灾害的危机意识，不断加大宣传，增强公众应对危机的能力。

公众作为气象灾害危机发生时的最大受害群体，应从小培养灾害危机意识，学习提高应对气象灾害危机的能力，并着重注意政府发布的预警信息，对即将或可能到来的气象灾害做好充分准备，掌握自救与互救的基本技能，在多次训练中形成本能，最大限度地减少气象灾害发生时的人员伤亡[13]。

媒体则要传播正能量，通过公众号、微博、抖音等多种方式引导公众增强危机意识，利用自身优势帮助公众学习气象灾害的相关知识。

3.2 完善多元主体参与的法律保障机制

在我国，虽然关于突发气象灾害事件中多元主体参与的法律条文已然存在，如2019年修正的《自然灾害救助条例》（国务院令第577号）第一章第五条表示国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。但是关于多元主体参与程序、方式、相互监督等的法律法规并不完善，鉴于此，国家应当完善相应的法律保障机制，明确多元主体参与气象灾害应急救援的角色、功能、权限范围等，切实将多元主体参与应急管理系统化，保障多元主体参与的合法性与积极性。

政府要充分重视企业、社会组织等参与气象灾害应急管理的法律地位，完善《志愿者条例》，使企业、社会组织能够充分发挥自身优势，积极地参与到气象灾害的应急管理中。同时政府应充分给予资金支持，增设多条鼓励企业、社会组织等参与气象灾害救援的优惠政策，同时健全监督制度，最大限度地整合社会资源，使企业、社会组织在应急救援中与政府高度配合，找好各自定位，高效开展救援工作[14]。

对于媒体的管理，需要政府尽快制定新闻法，不仅要求媒体积极报道灾前预警宣传信息，对紧急状态下的新闻报道也要加以规范；政府也要建立健全相应的惩罚机制，对传播虚假气象灾害信息误导大众的不良媒体进行惩戒。

3.3 提升多元主体参与的应对处置能力

在应对气象灾害时，政府是主导与核心力量。因此，政府要时刻保持警惕与冷静，在灾害到来前制定好应急措施和方案。目前，政府对于气象灾害的监测与预警正在逐步加强重视，但是对于气象灾害的次生与衍生灾害的认识与应急管理、城市对于气象灾害的放大效应认识还有待提高。政府应构建完善气象灾害预报预警、快速信息发布体制机制，建立信息共享平台；通过培训有效提高各部门人员的应急救援能力，并提前准备好救助资金与物资。

其次，企业、社会组织应结合自身优势帮助政府缓解救援压力，比如科技公司可以利用自身的专业技术将科技救援带入灾区，社会组织可根据内部志愿者能力投入到不同的救援行动中。同时，注重加强内部管理，精简志愿者队伍与装备，让最专业、最精准的队伍到达灾区进行救援，降低灾区道路负担，有条不紊地协助政府进行救援[15]。

对于公众而言，自救与互救能力必须增强。公众在应对灾害时首先是要保持智慧与冷静，配合政府工作，避免因慌乱造成踩踏事故。

最后，媒体也要提高自身灾害危机应对能力，在日常生活中利用自身优势向公众宣传气象灾害自救知识；在报道灾情时从实报道，紧抓灾害重点源头；灾后实时向社会大众报道灾情状况，对受灾群众、其他公众进行心理疏导，体现人文关怀[16]。

3.4 优化多元主体之间的协调合作关系

随着社会的不断发展进步，多元主体在气象灾害应急管理中的作用愈加重要，因此建立政府、企业、社会组织、媒体等的协调合作网络关系是优化多元主体参与气象灾害应急救援的必然趋势。政府处于主导地位的同时，不仅要保证政府与政府之间紧密合作，也要保证政府与其他多元主体之间的紧密联系。上下级政府、同级政府、政府各部门之间都要相互协调好职责关系，保证政府之间合作流畅与信息共享。

企业在气象灾害应急救援时要与政府配合，不能因灾难哄抬物价、囤积物资，趁机谋取利益，影响救灾。企业应与其他多元主体合作，组成志愿者队伍为灾区群众和政府救灾人员提供物资。社会组织要及时了解灾害情况，迅速筹集物资、医疗帮助等赶往救灾现场，与政府共同进行伤员搜救。

政府与媒体之间则要达成良性合作，除官媒帮助政府发布灾区重要信息外，其他媒体也要及时转发相关信息，让公众全面了解灾害的发生和影响情况。此外，多元主体之间也可以形成以媒体曝光为核心的相互监督机制。政府、企业、社会组织可通过媒体向社会大众发布灾害信息、提供物资情况、救灾救援情况等，公众通过媒体及时了解真实灾情，媒体以公开透明方式在政府、企业、社会组织与公众之间搭建桥梁[17]。