国家公园市场化生态保护补偿机制探索

李静芝 王昊宇

（湖南师范大学,湖南 长沙 410081）

2013年11月，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。2019年，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出：“建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。”2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，在这一文件中指出要“建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制”，同时鼓励“发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿”。

国家公园体制建设是新时期中国推进生态文明发展建设中的里程碑式实践，在保护并维持自然生态系统的完整性和原真性中发挥着重要作用。同时，为进一步落实习近平生态文明思想，必须加速推动国家公园生态保护补偿机制建设，充分发挥市场机制的功能，推动生态环境保护利益得到有效补偿，调动各社会主体投入生态保护的积极性。

1 国家公园生态保护补偿现状及问题

1.1 国家公园生态保护补偿现状

目前我国10个国家公园体制试点主要采用的是以政府为主导的纵向生态保护补偿为主，横向生态保护补偿和市场化生态保护补偿机制为辅[1]。部分国家公园试点地区在生态保护补偿制度方面制定了相关政策，结合国家公园实际生态资源情况创新补偿方式及内容，为在国家公园体系中建设市场化生态保护补偿机制提供了宝贵的经验参考。

以武夷山国家公园为例，2020年9月，福建省人民政府印发了《关于建立武夷山国家公园生态保护补偿机制的实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》共规定了生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助、林权所有者补偿等11项生态保护补偿内容，同时武夷山国家公园探索建立以资金补偿为主，智力、实物、就业等补偿为辅的生态保护补偿机制，开展国家公园综合性生态保护补偿。2021年12月，福建省财政厅、福建省林业局、武夷山国家公园管理局起草了《国家公园生态保护专项资金管理办法》（以下简称《管理办法》），《管理办法》在丰富了原有的生态保护补偿内容的基础上，进一步扩大了“人文资源和生态环境的保护与调查监测”“野生动物肇事损害赔偿”“国家公园宣传”“智慧公园建设”等生态保护补偿范围。目前我国国家公园市场化生态保护补偿尚未形成规模，面临一些困境与挑战，其中问题主要突出表现在国家公园中自然资源产权不清晰、国家公园生态保护补偿的融资渠道单一、国家公园市场化生态保护补偿的法律法规不完善。

1.2 国家公园市场化生态补偿的问题

1.2.1 国家公园中自然资源产权不清晰

完善国家公园市场化生态保护补偿中市场交易机制，首先要加快对自然资源统一确权登记，逐步形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度体系，对于反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用，同时对承担自然资源资产保护义务主体给予合理补偿。国家公园自然资源确权登记主要是对公园内的水流、森林、山岭、草原、湿地、滩涂、矿产等自然资源进行统一确权登记。市场化生态保护补偿模式是需要在产权明晰的前提下，明确国家公园范围内受益者和保护者之间的权利义务关系，推动资源的所有者和消费者通过市场化生态保护补偿平台进行直接交易，主要的补偿形式包括绿色采购、绿色产品、绿色技术、绿色建材等。

国家公园自然资源由于其所在地不同，自然资源也具有其特殊性以至于国家公园的确权范围广泛[2]。再加上历史和客观原因，我国国家公园在规划建设时，“产权”意识薄弱，造成一批国家公园所属地并没有土地权属和自然资源权属，导致国家公园管理机构难以对所管辖的区域进行有效管理[3]。不利于明确生态资源各要素的生态价值，致使生态公共资源投入市场，同时不利于明确国家公园内自然资源所有权范围以及代表行使主体，以至于在进行市场化生态保护补偿时，不能合理分配用水权、排污权、碳排放权的有偿使用和交易。

1.2.2 国家公园生态保护补偿的融资渠道单一

国家公园是拥有多要素生态系统服务于一体的特殊自然生态系统，生态资源丰富，为全民提供了生态效益，同时会涉及多个利益相关者。这些利益相关者根据市场上的生态资源进行价值交换。在国家公园整个生态保护补偿体制中，利益相关者是指对任何影响国家公园生态保护效果或被国家公园发展路程影响的群体或个人[4]。在市场化生态保护补偿中，利益相关者通常起着推动生态环境资源交易的作用，促进生态资源交易市场的流通，因此，需要大量的利益相关者（如企业、公民等主体）参与生态保护补偿机制中，这就需要国家公园给利益相关者提供多元化的生态保护补偿融资渠道。

此外，由于国家公园生态保护补偿涉及领域广、环境要素多，生态保护补偿主体之间存在博弈关系，在实践探索中不能从自然生态系统的总体功能上考虑生态价值的损失与补偿。建立健全配套制度保障生态保护补偿机制的稳定，完备的法律制度督促各方遵循生态保护补偿制度的内容要求，以期推进国家公园建设中生态保护补偿机制的高效、稳定运行。

目前我国市场化国家公园生态保护补偿机制往往面临着市场机制不健全的问题[5]。最直接的表现就是生态资源有关信息不能有效流通，生态服务市场上的供求双方不能直接交流，对国家公园的生态资源融资渠道无法实现最大化，国家公园内的生态资源价值难以充分体现，价格机制对生态价值的评估作用降低，难以发挥市场竞争的积极作用，影响生态保护补偿效果。

1.2.3 国家公园市场化生态保护补偿的法律法规不完善

从生态保护补偿制度本身来说，在我国已经出台的关于生态环境保护的法律法规中，都有生态保护补偿制度的相关规定，同时出台了深化生态环境保护补偿制度改革的相关政策，为生态保护补偿的具体实施提供了较为全面的实施依据。但是大多数关于生态保护补偿制度的规定比较分散，分布在各个环境要素的法律法规中，涉及多个利益相关者之间的权利义务，导致利益相关主体在市场化生态保护补偿机制中的利益难以得到保障。

目前，许多拥有国家公园体制试点的地区都围绕国家公园建设工作出台了地方性法规，在此基础上，我国立法部门有必要针对国家公园建设实际情况以及管理需求，制定更加系统、健全的法律法规体系[6]。由于市场化生态保护补偿交易机制需要对用水权、排污权、碳排放权的分配进行明确的规定，在国家公园生态资源以及国家公园管理制度的基础上，重视其他环境领域中用水权、排污权、碳排放权的交易市场构建。因此需要完善法律法规，提供有力的实施依据，为我国国家公园建设工作提供法治保障，推动自然保护地体系的建设。

2 国家公园市场化生态保护补偿的必要性

2.1 体现了我国社会主义市场经济的根本特点

2015年，我国启动国家公园体制试点。2021年10月，我国正式设立第一批国家公园，国家公园在保持我国自然生态系统完整性，维护生物多样性，构建生态安全屏障等方面取得了相当不错的成效。与此同时，国家公园内环境资源的生产率得到提高。如果对政府主导的生态保护补偿模式形成高度依赖，以政府主导的生态保护补偿标准为基础，则难以满足国家公园周围居民的利益需求，以及新时代下绿色企业的发展。同时发挥不了市场配置资源的决定性作用，难以达到绿色产品开发、绿色技术成长的要求，在一定程度上阻碍了我国经济与社会的发展。

2.2 体现了国家公园生态系统的价值效益

如何体现国家公园中生态环境资源在市场中的价值？谢高地等在Costanza等的研究成果基础上，建立了一种专家广泛认同的生态系统服务价值化方法——当量因子法，随后又根据各类科学文献资料的研究结果以及微生物含量空间分布同级资料等，对生态系统服务价值当量因子表进行修订和补充，得出了中国生态系统单位面积生态服务价值当量表，为人民对生态系统中各要素价值进行评估提供相对全面和较为客观的评估方法，也为我国开展生态保护补偿提供更加科学的理论依据和支持[7]。市场化的生态保护补偿机制应当遵守等价交换原则，由国家公园相关利益主体创造生态效益价值，再由相关经济主体自愿作出理性经济选择。在构建国家公园市场化生态保护补偿机制中，需要应用当量因子法去评估生态系统中各要素的价值，体现了国家公园系统中应当遵循的价值效益。

2.3 体现了环境领域的利益相关者理论

实施国家公园市场化生态保护补偿需要不同利益主体的参与，在交易平台上对生态环境资源进行价值交换。在这里，利益相关主体主要包括国家公园所属土地上的原公民、对国家公园自然资源进行开发的开发者、国家公园消费者、国家公园管理局、国家公园所属地方政府、国家公园相关的社会组织。国家公园市场化生态保护补偿为我们提供了经济利益、资源利益、生态利益，但这些利益之间存在必然冲突。因此，相关利益者在国家公园市场化生态保护补偿中必须运用利益相关者理论，统筹协调各方利益为重点，化解国家公园生态保护补偿中利益双方的冲突，有利于推动国家公园生态系统维护[8]。因此，通过采用市场化、多样化的生态保护补偿方式满足政府、企业、居民等各相关利益方的需求，平衡相关者间的利益，形成各利益相关者共同追求生态环境保护的良心状态[9]。

3 国家公园市场化生态保护补偿机制的实现路径

3.1 统一国家公园自然资源确权登记

推进国家公园自然资源统一确权登记，以形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的确权制度。国家公园自然资源确权登记应始终立足于构建完善生态保护制度体系服务，通过摸清国家公园范围内的自然资源范围，明晰自然资源产权，为自然资源有效管理、国土生态空间开放、资源有偿使用、自然资源资产负债表编制及生态文明绩效考核评估等提供基础支撑。

目前我国国家公园自然资源确权制度不健全，造成由于国家公园利益相关者众多，短期交易行为在市场渠道中频繁发生，导致生态资源配置失衡等问题凸显。因此，第一，要以国家公园总体规划为依据，分清国家公园生态资源种类，划清不同产权所有者的边界，进一步明确自然保护地的范围界限和土地权属，解决自然保护地土地权属不清的突出问题，推动国家公园市场化生态保护补偿有效运行。第二，完善自然资源资产产权制度，形成归属清晰、权责明确的自然资源资产管理体制，采用特许经营权模式充分运用国家公园内的生态环境资源，优先考虑利益相关者参与国家公园的特许经营项目。第三，在明确生态资源产权的基础上，发展国家公园范围内用水权、排污权、碳排放权等各类环境资源利益在全国市场上的交易平台。

3.2 拓展国家公园市场化生态保护补偿的融资渠道

第一，加快建立国家公园自然资源数据库和信息管理系统[10]，搭建国家公园市场化生态保护补偿的融资信息平台。有利于提高各部门的业务管理水平，提高政府的宏观决策能力，同时建立大数据平台使得各类生态事件处理和共享效率得到显著提高，创建社会平台能够吸引更多的企业投资者，推进市场化生态保护补偿机制的建立。

第二，拓宽国家公园经营性收入。国家公园在自然保护地体系中占据主体地位，在国家政策的推动下具有较高的社会影响力。国家公园本身可以吸引更多的消费者，售卖游客门票和售卖生态资源绿色产品可以获得更多的消费收入，为生态保护补偿筹集资金。同时通过招标程序确定国家公园特许经营权，允许符合国家公园生态功能的绿色项目加入，引导旅游服务业、民族传统手工业的发展，为国家公园利益相关者中的公民以提供就业机会的形式支付相应的补偿金。

第三，拓展绿色股票、湿地银行、国家公园基金等融资渠道。结合国家公园实际情况，推动生态环境绿色项目的发展。由国家公园管理局牵头组织利益相关者与有资质的银行及机构定期交换股票、基金的审批、实施进度信息，实现国家层面的政策与生态环境绿色项目对接。鼓励民间机构获取国家公园经营权，刺激绿色产业经济，并与国家公园利益相关者签订生态补偿协议，支付相应的补偿金和盈利分红。

3.3 完善国家公园市场化生态保护补偿法规

制定关于国家公园市场化生态保护补偿的法律法规所耗费的时间较长，成本较高。同时在法律制作的过程中，随着时代的快速发展，法律法规出台后往往会出现内容滞后的问题，因此，相关部门应给予市场机制政策支持和法律支持。政府还应及时修订和完善有关生态保护补偿的法律法规，不断完善市场化生态保护补偿的政策，支持利益相关者参与国家公园的建设，促进市场机制发挥积极作用[11]。

第一，可以通过国家强制力来实现生态保护补偿顺利实施，以实现国家公园自然开发与保护背景下的环境正义和社会公平，通过生态保护补偿法律制度设计，达到保护人类赖以生存的生态环境的目的，保护生态系统的完整性，归根到底还是为了人类的生态利益，不单纯是为了人类的经济利益、资源利益等[12]。第二，做好与生态环境相关法律法规中各生态保护补偿制度之间的衔接工作，通过颁布国家公园市场化生态保护补偿政策，明确国家公园生态保护补偿机制的发展目标、具体内容和程序等，明确国家公园内补偿利益相关者在市场化生态保护补偿过程中的权责义务关系，规范市场中的行为与规则，使国家公园市场化生态保护补偿中的资金流动和融资渠道更具有可操作性。

4 结语

总而言之，国家公园市场化生态保护补偿机制丰富了生态保护补偿模式，同时也推进了国家公园事业的发展。只有明确生态资源权属关系，拓宽市场化生态保护补偿的融资渠道，完善国家公园市场化生态保护补偿制度的相关法律法规，才能更好地推进建设以国家公园为主体的自然保护地体系，促进生态环境治理体系和治理能力现代化，实现人与自然和谐共生。