人类命运共同体视角下统筹推进国内法治和涉外法治

黄 瑶

（中山大学 法学院，广东 广州 510275）

“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是习近平法治思想的“十一个坚持”中的第九个“坚持”。在2020年11月的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调指出：“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。要强化法治思维，运用法治方式，有效应对挑战、防范风险，综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争，坚决维护国家主权、尊严和核心利益。要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。”［1］“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”的重要论断与国际法学科关系最密切，它体现了国内法治与国际法治的密切关联和有机联系，其产生的背景是当今世界正经历的百年未有之大变局。一个国家的法治包括国内法治和涉外法治两个方面，而国内法治和国际法治构成了全球法治的两个维度，它们都不可或缺。坚持统筹推进国内法治和涉外法治，并积极参与建设国际法治，是推动构建人类命运共同体的坚实保障。

一、统筹推进国内法治和涉外法治对共建人类命运共同体具有重要意义

统筹推进国内法治和涉外法治是统筹国内和国际两个大局在法治建设和发展领域的具体体现。统筹国内国际两个大局是中国共产党制定正确路线方针的基本方法，是以习近平同志为核心的党中央立足国际形势演变趋势和中国发展历史方位做出的重要论断。国内大局是“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦；国际大局是为我国改革发展稳定争取良好外部条件，维护国家主权、安全、发展利益，维护世界和平稳定、促进共同发展。［2］201-202

统筹推进国内法治和涉外法治是我国日益走近世界舞台中央、以及建设法治国家的必然要求。现代法治包括国内法治和涉外法治或国际法治。随着全球化进程的发展，各国法律出现一定程度的趋同化趋势，国内法更多与国际性法律融合，国际法与国内法的关系愈来愈紧密。在当今世界深刻复杂变化、中国同世界的联系和互动空前紧密的情况下，我们在涉外工作中要处理好国内法与国际法的关系。

习近平总书记着眼于中国人民和世界人民的共同利益，提出构建人类命运共同体重要理念，这是回答和解决当今世界面临的时代之问的中国方案。推动构建人类命运共同体已写入中国共产党党章和中国宪法，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。统筹推进国内法治和涉外法治，并积极参与国际法治建设，是推动构建人类命运共同体的重要举措和坚实保障。“人类命运共同体”一词的含义，用习近平总书记的平实语言来表达，就是：“世界好，中国才能好；中国好，世界才更好”，“你中有我，我中有你”。［3］422、205①关于“人类命运共同体”的学理阐述，可参阅黄瑶.论人类命运共同体构建中的和平搁置争端[J].中国社会科学,2019,（2）:126-131.为此，我们在统筹国内与国际两个大局的背景下，应充分认识国内法治和涉外法治之间的关系，统筹协调并合力推进国内法治与涉外法治，积极参与国际组织事务，参与国际规则的制定和改进，在新时代为推动全球治理体制向更加公正合理的方向发展贡献中国智慧和方案。

“法治”（rule of law）可以理解为依法而治、依法之治，既可以指一种以法律规范为基础的社会治理方式，也可以指一种理想的社会秩序形态。具体而言，法治意味着有一套完备的法律规范体系，这些法律能够得到有效的实施和良好的执行，并有一个高水平的司法系统，所有的争议都能通过法律的渠道得到解决，同时人们敬畏法律、遵守法律。通常来说，法治可分为国内法治和国际法治。在国内层面，法治涵盖国内法治和涉外法治；在国际层面，在国际关系民主化和法治化的语境下，国际社会趋向构建公平正义的国际法治。可以认为，“涉外法治”与“国际法治”这两个词既有联系又有区别。“涉外”一词是从我国自身出发来说的，比如，统筹推进国内法治和涉外法治，加强我国涉外法治立法，等等。而“国际”一词是相对于“国内”来说，譬如，国内法与国际法，国内法治和国际法治是全球治理的两个不可或缺的方面。诚然，国际法治与涉外法治，两者联系密切，涉外法治在国内法治和国际法治之间起到桥梁和纽带的作用。有时，这两个词可以相互替代。例如，在谈人才培养时，涉外法治人才与国际法治人才是一回事。

现阶段，我国的法治环境已大为改善，但也应看到，涉外法治工作还存在不少薄弱环节，对外投资、对外援助、口岸、开发区、领事保护等领域无法可依或法规层级较低，对外贸易、国籍、在华外国人管理等领域的法律法规比较原则笼统，等等。有鉴于此，正如刘仁山教授所言，习近平法治思想中的“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，其工作重心在于涉外法治，这里强调的是重点推进涉外法治。［4］19-34如何理解“涉外法治”的意涵？黄进教授等认为，涉外法治从根本上讲是指一个国家以法治思维和法治方式处理涉及该国的涉外事务，包括立法、执法、司法、法律服务等多个层面。［5］3-13加强涉外法治有助于有效运用法治方式开展对外法律斗争，维护国家主权、安全和发展利益，更好保护我国企业和公民的海外利益，同时，有利于维护我国良好的国际形象，更好地发挥中国负责任大国的作用，维护世界和平，促进各国共同发展。

二、坚持三个“只有”，推进全球治理的完善

推动全球治理变革和建设是“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”的意涵之一，完善全球治理是当前国际社会亟待解决的一个问题。世界正在经历百年未有之大变局，全球治理体系需要与时俱进，守正出新，以应对全球性挑战的需要。

2021年9月21日，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上发表题为《坚定信心 共克时艰 共建更加美好的世界》的重要讲话，习主席指出：“我们必须完善全球治理，践行真正的多边主义。世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”［6］通过这三个“只有”，习近平主席为完善全球治理提供了中国方案。三个“只有”中有四个关键词：多边主义，联合国，国际法，联合国宪章宗旨和原则。

多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办，世界前途命运由各国共同掌握。[2]161反之，在国际上搞“小圈子”、“新冷战”，动辄制裁，这只能导致世界分裂甚至对抗，无助于有效应对人类面临的全球性挑战和威胁。践行多边主义的平台是国际组织或多边机构。现阶段，国际组织已成为全球治理的重要力量。例如，在全球卫生治理领域，国际组织对防范和应对大规模传染性疾病等公共卫生风险，发挥着不可或缺的组织与协调作用。以世界卫生组织为例，它是联合国体系内指导和协调国际卫生工作的权威机构，在国际公共卫生领域的领导能力及其行动得到广泛认可。[7]在应对新冠肺炎疫情这场严重的全球卫生危机期间，世卫组织在收集和分享卫生和科学信息、发布建议和指南、协调各国采取一致应对行动等方面发挥的积极领导作用无可比拟。

多边主义的旗帜是联合国。联合国作为全球性政府间国际组织，是世界上最重要的国际组织，也是世界上最具代表性和权威性的综合性国际组织。联合国的首要目标是维持国际和平与安全，它的一个中心任务是促进发展。在世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情全球大流行的复杂形势下，世界比以往任何时候都更需要一个强有力的联合国。随着全球性挑战和威胁不断增加，国际社会各方对联合国的期待也在上升，联合国需要进行必要的改革以更好适应全球治理体系，但不是在联合国之外另搞一套，推倒重来。中国对多边主义的坚定维护，就是对联合国的坚定支持。譬如，在全球卫生治理领域，针对目前部分国家和国际组织领导人提出的缔结《全球大流行病条约》的提议，中方表示欢迎加强全球团结、协调应对未来大流行病的努力和举措，并认为相关举措应在联合国和世卫组织的框架下开展，确保各方共同参与，进一步整合资源，形成合力，以不断完善全球防控机制。[8]

2021年5月，习近平主席在同联合国秘书长古特雷斯通话时指出:多边主义离不开联合国，离不开国际法，也离不开各国合作；世界需要真正的多边主义。各国应该按联合国宪章宗旨和原则办事，不能搞单边主义、霸权主义，不能借多边主义之名拼凑小圈子，搞意识形态对抗。[9]统筹推进国内法治和涉外法治，推动全球治理的完善，需要坚持以国际法为基础的国际秩序。当前，个别国家正在推广所谓“基于规则的国际秩序”这一概念，在这些国家看来，此概念被视为国际法的替代词，可以强加给所有国家。然而，这实际上是在偷换概念，少数国家制定的规则只适用于它们之间的交往行为，与通常意义的国际法是两个不同的概念，习近平主席重申以国际法为基础的国际秩序，正本清源。以海洋法领域为例。现代国际海洋秩序的法律基础由涉及海洋事务的条约规则和习惯法规则构成。中国维护以国际法为基础的海洋秩序，不断凝聚更多的共识，共同构建海洋命运共同体。正如张海文研究员所指出的，中国并不反对规则，而是反对美、日所谓的“规则”；美、日所谓的以规则为基础的海洋秩序是指以美、日主导的少部分人的规则秩序，与我们坚持的以国际法为基础的海洋秩序存在巨大差异。[10]

《联合国宪章》作为创立联合国的一项多边国际条约，由于几乎世界上所有的国家都参加了联合国，所以《联合国宪章》是对全球一切国家产生普遍影响的最大国际公约，其各项宗旨和原则具有普遍的国际适用性。促进国际合作是联合国成立的初衷，也是《联合国宪章》的重要宗旨之一。在全球抗击新冠疫情中，中国大力推进国际抗疫合作，特别是将新冠疫苗作为全球公共产品，呼吁国际社会团结抗疫，展示负责任大国的担当。

又如，不干涉内政原则是《联合国宪章》等许多现代国际法律文件确立的一项国际法基本原则，它规定在《联合国宪章》第2条第7项中，该条款规定：本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但联合国依据《联合国宪章》第七章所采取的维护国际和平与安全的执行办法除外。国际法上的干涉是指一个国家或国家集团对另一个国家的对内对外事务的强行的或专断的的干预，这种干预旨在对该国强加某种行为或后果。典型的干涉形式是近年来，一些西方国家常常采用所谓经济制裁的办法，来迫使发展中国家按照西方国家的要求改变它们的政治、经济、社会制度乃至意识形态。例如，正如2021年9月24日中国外交部发布的《美国干预香港事务、支持反中乱港势力事实清单》所指出的，2020年7月14日，时任美国总统特朗普签署“香港自治法案”，该法要求制裁所谓与中方违反涉港义务有关的外国个人或实体，以及同相关个人或实体进行重要交易的外国金融机构；2021年3月16日，美国国务院更新“香港自治法”报告，以中国全国人大通过完善香港选举制度的有关决定和实施香港国安法等为由，宣布更新涉港制裁人员名单和追加金融制裁措施。[11],[12]不干涉内政原则中的“内政”或称“国内管辖事项”，一般是指国家不受国际法约束而能独立自主地处理的对内对外事务。也就是说，一国根据本国国情确定自己的政治、经济、社会和文化制度，纯属该国国内管辖事项，不受他国任何形式的强行或专断干预。譬如，香港是中国的一部分，包括选举制度改革在内的香港事务纯属中国内政，属于中国政府根据本国实际情况予以处理的国内管辖事项。此外，各国都有权通过立法维护国家安全，中国制定和实施香港特区维护国家安全法是维护国家安全的正当举措。然而，2020年5月27日，美国常驻联合国代表团发表声明，公开要求联合国安理会讨论香港问题，妄称香港问题“具有全球紧迫性，牵涉到国际和平与安全”。[11],[12]这是公然违反《联合国宪章》规定的不干涉原则的行为。美国应遵守《联合国宪章》重要原则和国际法基本原则，停止干预香港事务、干涉中国内政。对此，巴基斯坦代表65个国家在2021年9月24日举行的联合国人权理事会第48届会议上做共同发言，强调不干涉主权国家内政是国际关系基本准则，香港、新疆、西藏事务是中国内政，外界不应干涉。[13]这代表了国际社会对以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则的重申，对中国维护国家主权、政治独立和领土完整的支持。同日，由中国、俄罗斯、阿尔及利亚、白俄罗斯等多国成立的“捍卫《联合国宪章》之友小组”发表的“政治声明”强调：维护《联合国宪章》对构建公正、平等的国际秩序至关重要，单边措施违反《宪章》和国际法基本准则，本小组将在联合国工作中推动各方遵守国际法，维护以联合国为核心的多边主义。[14]

三、大力培养涉外法治人才，助力涉外法治建设

大力培养涉外法治人才是统筹推进国内法治和涉外法治的题中之义，加强涉外法治人才培养是开展涉外法治工作的重要支撑。习近平总书记多次提到要加强涉外法治专业人才培养，他在2016年9月中共十八届中央政治局第三十五次集体学习时讲话中指出：“参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设，突破人才瓶颈，做好人才储备，为我国参与全球治理提供有力人才支撑。”[3]385

事实上，“涉外法治人才”至少包括两类人才：一是为中国企业与国民“走出去”、外商企业“走进来”提供法律服务的律师、公司法务等法律从业者，其执业领域以含有涉外因素的民商法、行政法或争端解决为主。这类涉外法治人才的培养早在改革开放初期就起步了；二是以国际公法为从业领域的国际法律人，包括为国家和政府各部门的国际交往提供专业法律意见的公职律师，胜任在国际组织、国际性司法机构工作的法律专员，以及能为国家间争端的解决提供法律服务的职业化国际法律师等。从目前的情况来看，后者比前者更为稀缺，而国家对后者的需求也更为紧迫。因此，培养以国际公法为职业方向人才应是当前涉外法治人才培养的重点，这类人才也可称为“国际法律人才”。

目前国内的国际法市场缺失是国际法律人才培养困难和人才流失严重的最主要原因。国内知名律师事务所没有国际公法业务板块，国内也没有形成职业化的国际公法律师群体。这与联合国安理会五个常任理事国中的其他国家形成鲜明对比。以俄罗斯为例，在乌克兰频频将克里米亚相关问题诉诸国际性司法和仲裁机构之际，俄罗斯不仅聘用了外籍律师作为出庭律师和咨询专家，还启用了本国律师事务所的律师。英国国际公法律师的职业化最为成熟，浏览英国的各个大律师行（Chambers）官方网页可见，国际公法业务与国内法业务齐头并进，甚至对某些大律师行来说，国际公法业务比其国内法业务更为出彩。

反观我国，市场的空白导致了国际公法人才的匮乏，因为大部分学生在选择专业时都是基于务实的考虑。比如，与维护我国南海权益有关的法学和法律人才以国际公法和海洋法专业为主，然而，国际公法和海洋法的研究本身不面向市场，是所有法律专业中最不挣钱的专业之一。笔者见过太多对国际法充满浓厚兴趣又拥有较高素质的学生，但他们在选择研究生专业时往往会选择民商法、诉讼法等容易在国内就业的专业。学生的选择可以理解，毕竟，在目前的情况下，选择国际公法方向是需要勇气与情怀的，这本身就是一条需要冒险和探索的道路。

但是，培养职业化的人才是培养国际法律人才的必经之路。①关于国际法律人才的培养与本国职业化法律团队建设的关系问题，可参阅廖雪霞.法律职业化视角下的国际争端解决[J].开放时代, 2020, （6）:113-127.国际法与其他法律部门一样，也是一门应用型学科。国际组织、国际法庭中所要运用的国际法技术，与课堂上老师能传授的国际法知识，显然属于两个不同的层次。如何在市场缺乏号召力的情况下实现职业化国际法人才的“破局”呢？本文提出三点建议。

第一，鼓励学生选择国际化、职业化的国际法道路。比如，去国外知名高校交流、访学；支持学生在国际组织实习；支持学生留学读学位，等等。

第二，需要国家从战略储备的高度加大扶持力度，一方面改革我国国际法的教学、研究和人才培养体制，以更好培养高端涉外法治人才作为国际公法教师；另一方面，引进国际一流人才，为我国国际法研究队伍和人才储备补充新鲜血液，从整体上有效提升运用国际法维护国家利益的能力。同时，还应做好优秀涉外法治人才的“出口”问题。建议由政府支持，在国内优秀律师事务所中挑选二到三家，建立国际公法的法律事务部门，造就中国籍的国际出庭律师。只有让中国国际法人才积累充分的国际法运用经验，才能使他们更好地服务我国涉外法治工作的需要。

第三，鼓励高校国际法教师的外文发表，提高中国国际法学者的国际知名度。实际上，许多国际法职业律师都兼具学者和从业者两种身份。因此，中国国际法学者的“出口”对于培养高素质的职业化国际法人才也至关重要。目前，在学术研究上，法学界对外文发表的重视程度不够，对法学院的评价体系总体还是以法律类的CSSCI（中文社会科学引文索引）期刊尤其是CLSCI（中国法学核心）期刊为主要标准，对外文发表的评价和认可度不足。目前的外文评价体系还存在两个问题：一是局限于英文SSCI（社会科学引文索引）期刊，而还有大量优秀的专业期刊并不属于SSCI体系。SSCI期刊发表中国法律问题的文章和期刊又很少，导致我国法学界在国际社会的声音很有限，即便是最需要外文发表的国际法学科，其在国际知名期刊发表的文章也与我国的地位以及在世界国际法的实践中的贡献不匹配。二是对于其他语种的不重视，导致实行该等语种的国家的学界和业界对我国法律的认知不足，不利于我国和这些国家的交流与合作，不利于“一带一路”建设的开展。因此，建议进一步改进学术评价体系，采用综合、多元化的同行评价以及代表作制度。