工程总承包项目招标分析及对策

刘 尚

(天津财经大学，天津 300222)

0 前 言

工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

工程总承包模式深度融合了设计和施工两大环节，解决了设计与施工的协调、采购与施工的衔接等困难，有利于建设单位节约、控制投资成本，有利于工程总承包单位对工期、质量、安全等全面控制。但同时，该模式也降低了建设单位对项目的管控，增强了对工程总承包单位的项目管理能力要求。因此，选择综合实力强信誉好的工程总承包单位变得至关重要。

1 工程总承包项目发包模式

建设单位应在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行发包；企业投资项目，应当在核准或者备案后进行发包。政府投资项目和装配式建筑应当优先选用工程总承包模式。

1.1 工程总承包项目的发包

常见的发包模式有直接发包和招标发包两种模式。在项目实践中，工程总承包项目投资额较大，已经达到《必须招标的工程项目规定》(国家发改委2018年第16号令)公开招标的标准，因此采用招标发包模式更为普遍。

1.2 直接发包模式

直接发包模式，有着程序简单、时间短和方便快捷的特点，适用于项目投资额不大、包含设计和施工或采购安装两个环节的项目。如果工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标方式选择工程总承包单位。

1.3 招标发包

招标发包即通过招标方式选择确定工程总承包单位的采购活动，是目前工程总承包项目采用最多的发包模式。建设单位在招标文件中应明确建设范围、建设规模、建设标准、功能需求、工期、验收等要求，并严格按照项目审批部门批准的标准和招标投标程序实施。无论是政府投资项目还是企业投资项目，建议均在初步设计审批完成后委托专业的招标代理公司开展招标投标工作。

2 工程总承包项目招标现状及存在问题

2.1 招标前置条件不充分

在招标前期准备中，存在招标前置条件不充分情况，如招标范围边界模糊、功能需求不明确、初步设计方案、工程地质等重要前置资料缺失或不完整，导致在后期招标、设计、施工和竣工结算等环节争议不断。部分项目招标还存在沿用传统施工项目思路，简单机械将设计、施工需求拼凑在一起，而未考虑如何实现设计施工相互融合。

2.2 适应范围不规范

工程总承包方式适用于建设内容明确、技术方案成熟的项目，主要包括EPC、DB、EP和PC等方式。招标实践中，存在部分项目将勘察纳入工程总承包范围、已完成施工图设计项目仍然采用工程总承包模式等适用性范围扩大化的情形，有的甚至出现工程总承包模式增加融资功能、通过工程总承包模式规避分包、暂列金额和暂估价等二次招标等不合规情况。

2.3 计价模式不统一

工程总承包项目计价模式有别于传统施工项目(DBB模式)，最大的区别是招标阶段没有施工图设计文件，因此无法提供完整、详细的工程量清单和招标控制价。国内对工程总承包计价模式尚处于探索阶段，没有形成统一的、系统的计价方式，常见的计价模式为以批复的初步设计概算进行下浮或者按照施工图预算进行费率招标，解决了招投标报价问题，但执行过程中因设计变更、索赔等往往容易产生争议。

2.4 评审因素不科学

现阶段国家没有出台有关工程总承包企业资质类别，大部分项目要求投标人具有工程设计和施工双资质或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。中标企业以联合体居多，但评审因素中对于业绩、管理机构的要求往往针对单一企业，缺少对联合体真正实现合而为一的评审要求。工程总承包企业能力也良莠不齐，与工程总承包相对应的组织机构、专业设置和人员结构不尽完善，项目管理和组织能力也差距较大，不利于工程总承包的整体发展。

2.5 风险分配不合理

工程总承包项目能否顺利实施，很大程度上取决于项目风险如何分配。目前，大部分工程总承包合同采用固定总价合同，建设单位更倾向于将风险转嫁给工程总承包单位，包括本应由建设单位自行承担或双方共担的风险。处于劣势地位的工程总承包单位也会通过项目实施过程中的主动权、招标范围界定不清晰、合同约定调整办法不具体等情形来增加工程造价以降低风险分配不合理带来的利润损失。这种情形必将导致双方互相不信任，给项目实施带来了隐患。

3 工程总承包项目招标对策

建设单位应对工程总承包项目特点和潜在风险进行分析，评价其可能性和危害程度，积极制定应对措施。本文重点从招标角度讨论建设单位如何制定有效对策来降低或消除不利影响。

3.1 公开招标意向或增加市场测试环节

为了更大范围地吸引投标人，可以在招标准备环节公布项目的招标意向，具体包括项目概况、项目范围、功能需求和质量标准、工期、安全等内容，以便投标人具有充足时间权衡是否投标；也可以在正式招标前，增加市场测试环节，公布项目实质性要求，以此评估项目市场吸引力，并征求潜在投标人对项目的反馈意见和建议，及时消除信息不对称、招标需求不合理等不利于项目顺利推进的情形。

3.2 编制模拟工程量清单和最高投标限价

建设单位根据批准的建设规模、建设标准、功能要求等编制模拟工程量清单，列出项目实施过程中各类项目清单，包括设计费清单、建筑安装工程项目清单、设备购置清单、总承包及其他费、暂列金额和暂估价等以及约定工程总承包计量规则和计价方法，其中建筑安装工程项目清单应包括项目名称、项目特征与工程内容、计量单位等。建设单位应参考同类项目价格，并根据现有规范和市场行情编制项目最高投标限价，特殊情况下可以实行包干使用，以此控制项目总投资。模拟工程量清单和最高投标限价列出的数量和价格，不视为投标人实际实施的或准确的工程量和价格，仅作为合同约定的变更和支付参考。招标人不提供工程量，投标人根据招标要求填报工程量和综合单价。

3.3 设置合理的评审因素和标准

根据工程总承包项目特点和需要，合理设置评审因素和标准，即要求工程总承包单位具备相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩，又不至于标准制定过高而降低项目竞争力，错失满足项目需求且报价合理的投标人。需要特别关注联合体牵头单位、各成员单位的基本条件、权利义务责任和联合体资质、业绩等标准，使得联合体各方能够深度协同融合，真正实现无缝衔接和一体化组织，充分地发挥协同管理优势为项目服务。

3.4 优化风险范围和分配

建设单位和工程总承包单位应合理界定项目风险，优化风险分配方法，并在工程总承包合同中约定调整范围、幅度和调整方法。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑各方风险管理能力和市场风险等要素，合理分配项目风险。原则上，项目设计、采购、建造和财务等风险由工程总承包单位承担，法律、政策和功能需求等风险由建设单位承担，不可抗力等风险由双方合理共担。鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强风险防范能力。

3.5 委托招标经验丰富的代理机构

考虑到建设单位招标人员的业务素质、经验及专业水平，建议选择招标代理机构来组织招投标活动。选择招标经验丰富、信誉良好并熟悉工程总承包项目特点的招标代理机构，同时对招标项目负责人、具体实施人员的专业、能力和责任心等提出具体要求，从代理机构和代理人员两个方面保证招标文件编制质量和招标投标程序的规范性。

4 结束语

工程总承包项目虽然还存在招标前置条件不充分、适应范围不规范、计价模式不统一、评审因素不科学和风险分配不合理等问题，但也解决了传统项目管理的一些弊端和困难，深度融合设计采购施工环节，提高项目建设效率和经济效益。建设单位可以通过公开招标意向或增加市场测试环节、编制模拟工程量清单和最高投标限价、设置合理的评审因素和方法、优化风险范围和分配、委托信誉好的招标代理机构等方法，不断强化对项目全生命周期管控力度，从而确保工程总承包项目高质量实施。工程总承包单位应积极推动产业体系升级，推动由劳动、土地、资金等要素密集型产业升级为以技术和知识密集型为主导的产业体系，坚持不懈推进量的合理增长和质的稳步提升，从而促进我国工程总承包产业向价值链的中高端迈进，实现工程总承包模式由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

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