高质量发展视角下生产建设项目水土保持工作探讨

张琳英，张宜清

(1.北京市昌平区水务局，北京 102200；2.水利部 水利水电规划设计总院，北京 100120)

1 生产建设项目水土流失特点和问题

近年来我国城镇化建设加速发展，在水利、铁路、公路、管道等大规模基础设施建设过程中，涉及水土保持的生产建设项目日益增多，需要监管的项目数量和监管难度逐渐增大[1]，人为水土流失问题凸显。据统计，“十二五”期间全国共审批生产建设项目水土保持方案13万个，而“十三五”期间达到了24万个。

为全面加强生产建设项目水土流失监管，近年来我国修订了《中华人民共和国水土保持法》以及完善了配套政策和标准规范，贯彻落实水土保持“三同时”制度，强化源头控制，已经建立了较为完善的监督体系和组织体系，人为水土流失综合防治取得新成效，但部分环节仍存在突出问题[2-3]。

1.1 生产建设项目水土保持方案编制质量有待提高

编制的水土保持方案经审批后，具有强制实施的法律效力，是后续设计、施工和监管的重要依据，其编制质量的高低，直接影响水土保持工作成效。当前，水土保持方案编写的准入条件宽松，部分方案仅满足相关法规和标准最低要求，缺乏与时俱进的设计理念且较为机械，针对性不强，千篇一律。

1.2 对生产建设项目全过程监管力度不够

部分生产建设项目未形成闭环管理，存在未批先建、未验先投等问题。现在现场检查和核查疑似违法项目图斑监管的方式均侧重于结果管理，即使在监管过程中发现违法违规事实，也难以在第一时间进行处置，对责任主体的责任追究和整改也只能是亡羊补牢。此外，在落实生产建设项目水土保持相关措施中，一些参与单位由于受限于建设单位的管理或经济制约，可能会采取隐瞒问题、编造篡改数据等方式规避监管，使水土保持成效打了折扣。

1.3 缺乏对水土保持设施的管理与维护

根据《中华人民共和国水土保持法》第十九条，水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。但由于缺乏强力的监管手段，部分水土保持设施的所有权人或者使用权人对水土保持设施缺少必要的养护，甚至部分管护单位擅自将水土保持设施更改成其他用途，导致其水土保持功能不能持续发挥。

2 生产建设项目水土保持高质量发展的内涵和思路

党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设和生态环境问题。党的十九大更是提出了“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”“为人民创造良好生产生活环境”等新要求。新时代推进生产建设项目水土保持工作高质量发展[4-5]，需要在继承现有水土保持工作思路的基础上，以高质量发展的新视角审视当前和未来一段时期面临的要求和挑战，准确把握生产建设项目水土流失防治涉及的自然、经济和社会规律，科学确定防治路径和目标，不断提高水土保持工作的现代化水平。

2.1 新的理念融入方案设计

生产建设项目水土保持方案编制应树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，按照山水林田湖草沙系统治理的思路，突出绿色化、生态化和资源集约节约利用，深入研究各类型生产建设项目水土流失的成因、机理及危害，因地制宜，因“项目”施策，使方案具有较强的科学性和可操作性，并避免触碰生态红线。

2.2 跟随生产生活方式转变

生产建设项目水土保持工作的特殊性在于它与人们的生活生产具有紧密的关系。随着我国经济实力逐渐增强，美丽中国、乡村振兴等国家战略的实施，人们对于美好生活的向往更加迫切。这就要求生产建设项目水土保持工作不仅要考虑防治水土流失，还要考虑后续人居环境改善，就是要在做好水土流失防治本职工作的同时，更好地利用水土资源，将水土流失治理与改善城市环境、村容村貌结合，打造良好生态宜居环境。

2.3 处理好政府与市场的关系

在国家“放管服”改革的大背景下[6]，生产建设项目水土保持工作应继续坚持“两手发力”，即处理好政府和市场的关系。政府需要从“服务型”出发，把握市场规律，更好地发挥监督、检查、约束、引导和宣传作用，进一步建立健全生产建设项目水土保持相关制度体系，为市场营造良好的生存和发展环境。生产建设项目责任主体方也有义务和责任依法依规做好水土流失防治工作，以更好的品质和质量赢得市场。

2.4 创新水土保持工作模式

生产建设项目水土保持工作模式的创新，可借鉴相关成功典范和模式[7-8]，如“生态+”的治理模式，“互联网+”的数字化管理模式，“天空地人”立体化、精细化监管模式，“告知承诺”制度，“查认改罚”全链条一体化管理模式，水土保持管家服务，还可与生态清洁型小流域治理、河湖长制工作、特色产业发展等相结合的模式，努力打造区域样板，起到示范引领作用。

3 主要对策和措施

3.1 做好方案评估和审查把关

一个高质量的生产建设项目水土保持方案取决于方案设计理念、实地调查深入度、措施实用性和经济性、生态环境影响等多个方面，同时还需要做好方案评估、审查把关等工作。

一是在方案设计和评估阶段，虽然生产建设项目水土保持方案核心是处理好水土流失问题，但如果仅对可能的水土流失做出方案设计，则很难达到预期目的，这需要更多关注生产建设项目的水土保持影响问题，就是要把生态环境影响评价摆在更加突出位置，全方位融入工程本身设计和评估中，这也有利于补充和完善主体工程设计。

二是在技术审查阶段，考虑方案编制人员可能缺乏实践经验，可邀请规划、施工、农业工程、园林景观等专业的专家，有针对性地从地区政策、施工工艺优化、弃土弃渣资源化利用、景观设计等方面给出指导性建议。特别是施工方面的专家，更容易把握水土流失重点环节和时段，可就施工组织、工艺优化、措施落实给出实际建议。

三是方案审批后，为保证方案的连续性，编制单位应参与到初步设计及施工图中，或者与主体工程设计单位进行设计任务交接。方案编制单位应主动参与水土保持措施实施过程，通过对比实施情况与水土保持方案，找出水土保持方案中存在的缺陷与不足，为后续编报类似项目提供实践支撑。

3.2 全面推进水土保持动态和全过程监管

由于生产建设项目水土流失中人为因素占主导，所以对其进行监管的能力和水平决定了水土保持工作的成效，尤其需要做好水土保持方案审批和验收、监督和监管工作。

一是严格水土保持方案审批和水土保持设施验收核查。审批部门首先应把好生产建设项目水土保持方案审批第一道关。监管单位需要加强对自主验收材料真实性和完整性的监管，通过查阅监理监测材料，确认水土保持措施是否得到落实，水土保持目标是否得到实现。对于部分技术性、基础性要求较高的工作，必要时可以通过购买服务的方式委托有关单位来承担。

二是继续强化全过程监管。生产建设项目水土保持需要做到“主动管”，加强事中事后监管工作，尤其应加强对重点时段、重点部位的过程监管，并做好监管—执法—司法的刚性衔接。监管单位加大现场督察力度，对可能造成严重水土流失的弃渣(土)场等部位进行重点监管和检查。例如，实施过程中可以让土石方的责任主体签订水土流失防治责任书，并要求其将土方转运等相关情况及时通知监理、监测单位，并在自主验收时，提供相关证明文件。监管单位对水土保持设施的运行情况，要做到及时跟踪检查，保证水土保持设施能持续发挥生态效益。

三是运用智慧化手段提高水土流失监测能力。按照智慧水土保持建设要求，依托全国水土保持信息系统，加强生产建设项目水土保持数据的共享和应用。对重点水土保持项目，可构建水土保持数字化场景或纳入数字流域水土保持数字化场景中，建立水土保持台账。加强遥感、大数据、物联网等新技术运用，推动实现全方位动态监测，准确识别和掌握新增水土流失情况。

3.3 加强水土保持人才培养和引导宣传

良好的水土保持队伍和从业人员素质是推动生产建设项目水土保持工作高质量发展的基石，需要进一步加强水土保持人才队伍建设，完善工作机制，增强水土保持工作的合力和凝聚力。

一是加大水土保持人才培养力度。一个符合现代监管体系的水土保持队伍，不仅要熟悉水土保持法律法规及规章制度，了解图斑技术，熟练掌握信息化平台操作，还要能看懂监测、监理报告。这需要水土保持工作人员不断接受前沿技术，学习最新理念，提升业务水平。借助属地政府、基层水务管理单位、河湖长制平台及其他部门力量，形成联合监管体系，从而壮大水土保持监管队伍规模，保证及时发现并高效解决水土保持工作落实中存在的问题。

二是进一步完善协会工作机制。水土保持专业培训具有较强的针对性，但由于这种培训一般是针对会员单位，且需要缴纳一定的培训费用，致使一些方案编制单位参与的积极性不高。需要进一步完善协会工作机制，发挥政府与水土保持科学技术工作者的桥梁、纽带作用，可通过政府补贴、企业捐赠等方式，借助网络、视频等，降低从业人员的学习成本。组织专家开展培训的同时，可以邀请获得奖励的单位及个人，进行经验及技术的交流互动。

三是做好引导和宣传教育工作。通过建立水土保持信用机制，引入市场竞争机制，发挥信用约束、行业自律作用，实现市场主体优胜劣汰，进而提升服务质量和效率。通过制作宣传册、告知书等方式，让参与实施各方知悉水土保持工作开展的具体流程及应当承担的职责。对于出现的违法行为，也要做到提前告知，提升建设、施工、监理、监测等单位的水土保持意识。

4 结 语

新时期面对经济社会高质量发展要求，需要进一步加强对生产建设项目水土保持工作思路和措施的探索，将新的发展和治理理念融入生产建设项目水土保持工作全过程，做好方案设计和审查审批，加强全过程监管，增强服务意识，以便进一步提高水土保持工作成效，为推进生态文明和美丽中国建设、创造良好宜居生存空间做出贡献。