关于水土保持方案质量抽查的几点建议

赵永军

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

经过25年的发展沿革，水土保持方案已经被纳入基本建设程序管理，对防治人为水土流失发挥了重要作用，推动实现了基础设施建设和生态环境保护的双赢。近年来，因方案审批权限下放和资质管理方式转变等，水土保持方案的总体质量出现了下滑趋势和大幅波动现象，一些水土保持方案的质量堪忧，简单、雷同、低劣，甚至与实际脱节，缺乏针对性、指导性和约束性，给生态文明建设留下了严重隐患。为此，水利部和一些省区组织开展了水土保持方案质量评比活动，对增强建设单位及设计单位的生态环境保护意识、提升水土保持方案质量发挥了重要的作用。

1 水土保持方案的质量

1.1 水土保持方案

生产建设活动不可避免地造成地表扰动、土石方流转、植被损毁，若防护不当则可能产生严重的水土流失。建设单位组织编报水土保持方案，目的是全面贯彻落实水土保持法律法规要求，排查项目建设的水土保持制约因素，科学界定水土流失防治责任和范围，提出水土流失防治目标和防治措施体系，向水行政主管部门申请行政许可。水行政主管部门依据法律法规和可能产生的水土流失、当前的防治技术，以及防护不当可能产生的水土流失危害等对项目建设作出同意、否决或提出调整意见，批准水土流失防治目标和防治措施体系，并提出相关要求，是一种有条件的行政许可[1]。若项目出现较大变更，则须修改或重新编制水土保持方案，并报原审批部门批准。

1.2 水土保持方案的作用

水土保持方案的作用包括4个方面：①水土保持方案是项目立项或开工建设的必备要件，是项目合法建设的重要依据，方案审批是基本建设程序中的重要一环。②水土保持方案是界定建设单位水土保持责任和义务的法律文本，也是指导项目建设水土流失防治的技术文件，一经批准须严格执行。若方案确定的防治目标较低，或者虽目标较高但没有对应的措施或投资过低导致防治目标不可能实现，则不能获批同意。③水土保持方案是水行政主管部门实施监督检查的技术依据，也是建设单位依法缴纳水土保持补偿费的依据。④水土保持方案是项目建设水土流失防治的重要依据，审批文件提出的有关要求和防治措施体系须落实到项目设计和建设过程；水土保持方案是项目优化、调整、变更的依据，须对照方案进行水土保持专项验收并作为项目投入使用的前提。

1.3 水土保持方案的质量

水土保持方案质量的好坏，不仅直接关系到水土流失防治的效果，还关系着项目的效益和当地的生态环境。一个好的方案，若能得到较好的贯彻落实，则在施工和生产过程中能有效控制水土流失，植被、表土和土石方能得到有效保护、区间平衡或综合利用，最大限度地减少对生态环境的影响。工程措施的增强，使主体工程更加稳定和可靠。乔木、灌木、草被综合配置，除重点区域有美化要求外，其余地区的树草种选择更注重适生性和抗逆性，以形成立体防护和季相景观。多余弃渣有效挡护能确保渣场稳定，并结合当地条件选定植被恢复或覆土造地等措施，充分发挥其社会效益和生态效益。

一般说来，水土保持方案的质量评价包括5个方面：①约束性评价。对项目选线选址符合法律法规和水土保持技术标准的分析评价是否全面、客观、真实，对项目规模、布局、土石方平衡和施工生产工艺的优化调整是否具有指导作用。②可操作性评价。水土保持方案提出的水土流失防治布局和防治措施体系是否全面、科学、合理，典型设计的针对性如何，概估算是否准确，在初步设计和施工图设计中的落实情况，防治措施实施以及变更调整的情况。③防治效果评价。水土流失防治目标和重要防护工程等级确定是否合理，主体工程施工的进度和作业面控制要求是否明确，措施配置是否适宜，临时防护措施是否合理可行，预期防治效果与周边环境和景观是否协调一致。④方案逻辑性评价。方案编制依据的前期文件是否达到相应深度，项目描述是否完整、准确，重要防护工程是否有地勘资料支持，防治措施、投资与防治目标是否具备适配性、完备性，文件图表质量和格式是否合格。⑤方案特色评价。分析评价方案编制是否符合当地和行业特点，提出的防治措施是否具有较好的社会效益和生态效益等，是否具有明显的推广借鉴价值。

2 方案质量抽查现状

2.1 质量抽查的作用

类似于工业产品的质量技术监督，水土保持方案质量抽查的实质是水土保持方案的后评估，是对方案编制与审查审批工作的双重检验，可以由具有市场监管职责的上级水行政主管部门组织开展，也可以由行业自律组织或中介机构组织开展。通过方案的质量抽查，可以促进水土保持方案更好地发挥人为水土流失防治的总开关作用，促进依法治理、科学治理、源头治理，提高水土保持措施的针对性和可操作性，更好地保护和改善生态环境，对技术服务市场还可发挥“提高质量，规范市场，扶优治劣”的重要作用。

2.2 质量抽查的常规做法

水土保持方案质量抽查一般由上级水行政主管部门委托技术审查单位或行业自律组织自行组织开展。方案抽取时考虑编制单位、行政区域、行业门类、项目类型等因素在随机抽取的基础上适当综合平衡，聘请方案评审专家集中开展[2]。按行业和区域回避的原则，由2名专家同时审阅同一个方案并评分，若专家打分差异不大则取平均值作为方案得分。最后对所有方案进行评分排序，抽查结果按一定方式公布。

2.3 常规做法的弊端

从以往的工作看，通过质量抽查，可提升建设单位和方案编制单位的质量意识和方案编制深度，对水土保持事业长远发展和生态文明建设发挥了促进和保障作用。但抽查方式单一，抽查方法难于创新，存在着一些弊端：①以内业检查评比为主，对方案的落实情况鲜有涉及，对方案的逻辑性和完备性考虑得多些，对措施的针对性和实施效果考虑得少些，还未完全适应生态文明建设的要求。②评比结果与方案编制单位的资质或信用等级没有直接关联[3]，对抄袭、复制等应付现象惩治不够，与市场准入管理仍有脱节，惩戒作用还没有完全发挥。③抽查结果对建设单位、设计单位和方案技术审查单位的促进作用有限。

为此，应从内业审核、外业审核和方案落实检查等方面对水土保持方案的质量抽查工作进行优化。

3 内业审核

内业审核是当前开展水土保持方案质量抽查的重要手段，依据匿名和回避原则，一般抽取2名专家对同一个方案进行审核评比。2名专家的意见若差别较大，则需增加专家人数再次评比后另行综合评判。内业审核工作需要关注以下5个方面的内容。

3.1 约束性评价

重点对水土保持法律法规和技术标准的适用情况进行核查，强化对国家生态文明建设有关要求的协同检查，以及对地方法规和技术标准的适用情况核查。注重审核项目选址、选线，总体布置、施工布置、施工生产工艺等有无违背国家政策的制约因素；注重对基本农田、有关保护区等敏感区域的比对；注重对弃渣场选址的核查，从分区分段土石方平衡、裸露作业面比例和时长等方面对标段划分和施工组织设计进行评判。

3.2 可操作性评价

主要评判防治措施体系的完备性，审核工程、植物和临时措施是否完备并形成有机防护体系；评判防治措施的适宜性，如北方地区不能大面积栽植南方树种，工程措施应有防冻害要求；评判经济合理性，防治措施的施工组织是否做到因地制宜、就近取材，施工扰动范围内的表土和大中型乔灌木是否高效综合利用，防治措施的用土用水是否加剧当地资源环境紧缺程度，水土保持投资是否明显超出或低于同类项目平均水平；评判措施实施难度，检查施工组织设计和措施典型设计是否合理；评判防治措施的施工组织是否合理。

3.3 防治效果分析评价

重点评判水土流失防治目标和重要防护工程等级确定是否合理，有无工程安全和生态恢复的潜在隐患；按水土保持措施尾留工程5%的情况下评判水土流失防治目标实现情况，评判是否达到国家和地方规定的水土流失防治标准、是否影响水土保持设施验收、是否对主体工程施工组织进行评价或提出相关要求、是否在雨季或大风季节对施工作业面提出控制要求和临时措施；检查防治措施是否与周边环境相衔接，结合地形图或计算机设备检查工程措施的布设是否与自然沟道等天然边界顺接，是否容易造成新的侵蚀，植物措施是否做到立体配置，与周边景观是否一致；评判监测点位布设和监测要素是否具有代表性和控制性。

3.4 逻辑性评价

主要检查方案编制所依据前期文件的技术文本和批复文件，检查项目描述的完整性，检查大型渣场的地勘资料，评判水土保持方案编制的基础是否扎实。审核各分区措施布设情况，评判防治措施、投资与防治目标的适配性、完备性；评判方案编制主要章节是否符合相关要求，项目组成和防治责任范围是否存在漏项，图件是否清楚规范，概估算编制是否规范；检查是否存在抄袭现象，检查文件、图表质量和格式，以及简单性错误多寡情况。

3.5 方案特色评价

主要检查建设单位生态文明建设方面的社会责任落实情况，是否创造条件为当地补充或补偿了水土资源，如在降雨稀少地区配置了积蓄水设施，土地资源紧张的地区配置了造地措施；评判方案实施效果的示范引领性，如公路项目植被建设考虑季相景观要求，按美丽公路创建要求布置防治措施且投资有保障；评判是否在水土资源利用方面具有节约集约特色，如结合周边其他项目进行土石方综合利用，大幅减少土石方开挖、堆弃等；审核方案在其他方面的亮点和特色。

4 外业审核

水土保持方案质量高低体现在能否依法权衡、科学指导和精准防控，外业审核需对相关人员和项目现场进行走访调查。

4.1 相关人员走访调查

主要是向建设单位和方案编制单位相关人员了解方案编制期间有关政策法规宣传、现场踏勘情况，与项目土建主体设计人员沟通情况，关注建设单位相关人员和方案编制单位质量控制人员对水土保持政策法规和方案内容的知悉程度、方案编制所依据的可研等报告的工作深度、与项目主体工程设计人员就项目勘测及施工组织的沟通情况；核查方案编制的工作底稿和工作照片等资料。也可采用问卷调查的方式开展。

4.2 项目现场走访调查

主要调查项目组成和施工进展与水土保持方案描述是否存在较大偏差，需特别关注临时用地和渣料场的设置情况，审核防治责任范围上图情况；现场检查水土流失防治体系的完备程度和典型设计的代表性，水土保持方案相关的勘测勘探情况，施工单位和监理单位、监测单位对水土保持方案及批复文件关于防治措施和有关要求的熟悉程度，水土保持监测点位选择的代表性和监测设施布设的合理性；查看施工现场有关环境保护和水土保持的宣传情况。若有变更，则需检查变更文件和批复情况。

4.3 防治措施适配性调查

对项目现场及周边进行走访调查，评判水土保持措施的适配程度；审核挡渣墙等重要防护工程选用等级和典型设计合理性；参照周边项目和公路铁路桥涵设置情况评判排水设施的设计标准、断面尺寸，以及与周边环境的顺接情况；评判临时措施类型选择和效果，检查表土剥离保护和树木移栽假植情况，以及植物措施类型和规格配置的合理性和可操作性。

4.4 防治效果调查

对已经实施的水土流失防治措施的效果进行调查，对主体工程施工文明程度、临时措施效果等进行评判。效果调查也可通过检查水土保持监测成果、水行政主管部门有关监督检查资料或水土保持专项验收报告来替代。若遇水土保持措施变更较大的情况，还需补充检查变更的理由是否合适，评判措施变更是否由方案不实不详所引起的。

5 方案落实情况检查

水土保持方案的质量和效果，关键在于落实。今后一段时间，应逐步加大这一方面的检查力度。

5.1 方案审查审批检查

水土保持方案审查审批是行政许可，是确保水土保持方案质量、保护和改善生态环境的重要保障。方案审查审批检查主要检查方案审查是否组织查看现场和会议讨论，以及审查专家组成和投入时间，评判审查详细程度。对内业审核结果为“较差”等次的，还需延伸查阅审查专家的意见底稿和方案的历次修订与审查情况；查阅方案审批的总历时，检查有关“放管服”“一稿制”等要求的落实情况。

5.2 设计检查

设计文件是水土保持方案得以顺利实施的关键，主要对方案批复的水土保持分析评价相关要求和配置的防治措施的落实及纳入概算情况进行检查，必要时对项目土建工程的现场设计代表进行走访，了解水土保持方案的可操作性和指导性。

5.3 施工检查

主要检查项目土建工程分标段的施工合同，是否就防控水土流失、实施临时措施、弃渣处置要求设有明确规定，重点关注弃渣场由谁选取和堆渣来源是否明确；现场检查项目土建工程的边坡、工作面和临时用地恢复情况以及弃渣场选址、防护措施，关注裸露面比例和苫盖、排水等临时措施，关注方案设计的措施落实情况，以及水土保持方案对现场措施的覆盖包含情况。

5.4 过程控制检查

检查水土保持监测、监理有关要求是否落实，方案所列经费是否大量剩余以及是否“包得住”工作所需；检查是否存在“未验先投”“未批先弃”“未批先变”等现象；查阅建设单位组织的有关水土保持监督检查记录；检查水土保持监测和监理的工作情况，查看其成果报送是否符合相关要求；检查水土保持方案补充修改和水土保持措施重大变更的程序及过程。

6 结果应用

根据抽查方案的实施情况，先进行内业审核评分，可划分为优、良、合格、较差4个等次；对评为“优”的，还需进行外业审核和落实情况检查，可分别按7∶2∶1的权重计算总分，最终确定“优”的数量，剩余的方案降为“良”的等次。评比结果可在一定范围公示后通报，作为市场准入和信用管理的依据。对方案评为“较差”的编制单位及审查审批单位，以及多次审查不通过的方案编制单位，可由有关水行政主管部门进行约谈。

水土保持方案质量抽查的结果，应与方案编制单位的水平能力评价星级挂钩。对质量“较差”的，可降低评星等级或一定时段内不准申报星级晋升。抽查结果还应与水土保持示范工程挂钩。原则上，只有水土保持方案抽查质量为“优”的项目，方可申请参评水土保持示范工程。未抽查到的项目在申报水土保持示范工程时，应先行补充开展水土保持方案的质量评比，不单看验收投产时的水土保持效果。

7 展望与讨论

水土保持方案是落实水土保持法律法规、实现项目建设和环境保护和谐平衡的基础，巩固方案编制质量、提高方案的针对性和可操作性是新发展阶段水土保持监管工作的重要任务。水土保持方案质量抽查本质上属于后评估的范畴，方案编制质量与工作深度直接相关，须坚持效果导向常态化组织开展，不宜搞“运动式”的突击检查评比。

方案落实是今后要突出强调的重点工作，评价权重也应随着形势的发展而适时调整。其中，设计落实是关键，既要重视水土保持方案对设计文件的指导性，又要强调其约束性。对落实水土保持行政许可、有关法规和强制性技术标准不力的，还应移交有关行政主管部门予以处罚，并纳入信用管理。

水土保持方案质量抽查一般下沉一级，可作为履职考核的重要内容。需要注意的是，质量抽查要与水土保持监督执法区分开来，将发现的问题作为线索移交水土保持相关部门。为防止方案虚化、泛化，还可鼓励地方水行政主管部门建立技术审查申诉机制。