审计机关探索开展政府投资项目绩效审计

胥文华

（曲靖市麒麟区投资审计中心，云南 曲靖 655000）

0 引言

对政府投资项目进行绩效审计的主要目的是为了改变以往的固定资产投资审计只注重工程结算和建设期的传统审计模式，而是从政府投资项目的全生命周期出发，站在整体层面需要关注投资项目的全过程，更多的要关注项目的运行情况。是从公共性的角度独立客观公正地评价政府投资项目的经济性、效率及其实施效果，为有关各方做出决策提供依据和建议，促进政府投资资金的合理、高效使用。审计包括项目的决策、可行性研究、评估、规划、环保、风险分析等详细环节对投资建设项目的不同方面进行审查与监管。通过绩效审计能够覆盖项目决策、筹资、建设、运营的全过程，有效体现各参建单位对于项目建设的完成情况，同时还能确保建设项目的科学性与有效性，提升政府投资项目的经济效益。

政府投资项目绩效审计的内容应重点通过审查项目决策、资金使用、项目管理和投资效益4 个环节来评价其经济性、效率及其实施效果。绩效审计可以分4 个阶段来实施，即开工前、施工阶段、竣工验收阶段、运营阶段，审计方法有定性和定量两种分析法，绩效审计工作的对象是建设项目的相关参建单位。

政府投资项目绩效审计在国外是政府审计主要内容之一，在审计工作中占据较大的比重，工作开展的时间较早，积累了丰富的实践经验，取得了较好的审计效果。而在我国，政府投资项目绩效审计不仅起步较晚，而且政府投资项目多数是基础设施项目，地方政府不是很关注项目的效益性，更多的是注重投资项目的经济性。所以，当前政府投资项目绩效审计在审计机关重视度不够，缺乏对政府投资项目绩效审计开展深入的研究。绩效审计项目的开展不是很普遍，只有少数发达省份在试点开展此项工作。项目较少，且实施范围较窄，积累的实践经验也就较少。

本文通过某实际案例的应用分析，对政府投资项目绩效审计计应关注重点环节和方法运用情况进行了详细阐述，希望与有意开展此项工作的同仁一起交流学习并提供一些参考。

1 绩效审计关注重点

1.1 关注项目立项决策情况

一个项目能否成功首先取决于项目的立项决策环节，项目决策的准确性不仅会对投资产生重大影响，还决定着项目能否建成并达到预期的目标。因此，实施项目绩效审计时，应重点对投资决策的科学性、民主性、合规性进行审查：①审查项目决策的科学性。审查提供政府投资项目决策咨询服务、项目可行性研究服务、项目评估服务的各类中介机构是否是独立开展工作[1]；审查项目是否符合国家产业发展规划、土地利用政策、环保要求、资源和能源利用布局规划等国家宏观调控政策的要求；审查项目目标体系是否明确；审查项目全过程成本估算是否合理；审查项目经济、社会、生态等效益是否明显；审查项目的风险分析是否到位；审查项目实施总体方案是否可行合理。②决策的民主性。审查决策责任制在投资决策形成的各个环节上是否建立完善，是否落实决策民主制原则，投资决策的主体责任是否落实到每个决策主体，明确到个人。专业机构作出可行性研究报告和项目评估的科学结论是否得到最终决策权的有关部门、人员尊重和采纳；③决策程序的合规性。审查投资立项的决策程序是否符合相关规定要求，重点审查项目建议书、可行性研究报告和初步设计审批是否严格遵守审批相关流程，审查有无先上车后买票，造成既成事实倒逼审批部门的情况，审查有无领导过度干预的审批的情况。

1.2 关注资金使用情况

首先审查工程资金是否及时足额到位，使用是否合规，有无转移、截留、挪用、挤占建设资金的问题[4]。其次应审查工程建设资金是否及时、足额拨付各参建单位，是否存在因拨款不及时，造成项目建设进度缓慢和停工等现象。再次审查项目概算执行情况。审查是否严格按概算规定内容建设，有无擅自扩大建设规模、提高建设标准，随意改变建设内容，概算外投资等情况[1]。审查有无弄虚作假、虚列建设成本，套取项目资金设立小金库等问题。特别是采用贷款融资建设的项目，要关注贷款利息分摊计入成本的真实性。然后审查建设单位是否及时办理工程竣工决算，检查工程结算价款与实际完成投资、计划完成投资的一致性，以及工程结算的真实性、合理性。最后是审查建设单位管理费用的各项开支是否符合规定，是否超标和浪费现象。

1.3 关注项目建设管理

首先审查项目建设管理控制体系是否完整健全，包括建设单位的项目内控制度的建立和执行情况，项目法人责任制、工程监理制、工程招标投标制、合同管理制等三级保证体系等建立和执行情况。其次，审查项目建设管理目标的可实现性，包括项目建设规模、建设标准以及建设质量、工期、投资控制三大目标实现情况。再次，审查项目有关各方签订合同是否真实有效，有无存在实质性违背招投标文件的条款，有无因强行要求承包单位垫资施工或中标后又要求压低报价，从而影响工程进度和工程质量的情况。最后，审查有无随意扩大建设规模，擅自提高建设标准，随意突破初步设计概算的情况。审查计划工期是否合理，有无强行要求承包单位压缩不合理的工期，工程的进度是否符合工期安排，工程质量是否符合质量验收标准，是否达到设计要求，是否经过国家质检部门的评定验收。

1.4 关注项目运行情况

项目运行状况是绩效审计的初衷和出发点，也是绩效审计终极目标。首先审查项目建设规模、建设标准、项目决算、技术指标、工程质量等达标情况；采用工艺流程和技术以及设备、设施的先进性、适用性；完工交付资产利用效率情况和劳动生产率是否达到设计要求；项目运行管理机构设置是否合理高效，管理体制机制是否顺畅。其次审查项目运行的经济性，主要包括项目运营维护成本是否合理，项目财务盈利水平、项目风险水平、偿债能力、投资回收期等经济指标是否合理。再次审查项目运行社会效益性，主要包括项目运行后对社会公共服务功能、交通、旅游、教育、生态环境改善提升情况；对土地、水、大气等资源的保护和利用情况；项目运行中三废的排放、治理和循环利用情况；审查促进就业和带动项目周边老百姓创业等情况。

2 绩效审计做法

政府投资项目绩效审计主要从投资的经济性、效率和效果三个方面来评价考核。下文以麒麟水乡建设项目为例进行阐述。

2.1 经济性审计评价的内容

2.1.1 投入合理性的评价

麒麟水乡项目的前期投入基本合理，做到按需投入，但缺乏整体性和运营性考虑，特别在2016 和2017年度的建设中，主要以召开旅游发展大会和重点项目现场观摩会为主线，一方面有力促进了麒麟区的旅游事业发展和麒麟水乡的建设进程，吸引了社会公众的普遍关注和好评，带动了区域经济的有力发展。另一方面在时间上过于仓促，在功能上侧重于基本建设，致使景区没有做到整体规划、详细设计、一步到位的实施效果。审计发现景区内少量绿化、道路等工程出现重复建设的现象。

2.1.2 投入充分性的评价

充分的投入是项目及时和高质量完成的重要保证，包括及时投入和足额投入两个方面。经审计，截至2018年底，麒麟水乡实际到位资金36792.52 万元，与项目可研计划总投资203600.00 万元相比，项目资金到位率仅为18%；同时，截至2018 年底，项目账面资金余额仅为2175.23 万元，与项目应付未付资金12998.83 万元相比较，目前麒麟水乡项目资金缺口10823.60 万元。以上情况表明：麒麟水乡项目存在资金筹措不到位，项目资金缺口较大的情况。

2.1.3 投入时机恰当性的评价

曲靖旅游产业同比云南省传统优势的旅游地区，起步和开发较晚，随着国民生活水平的不断提高，人民群众对于旅游和娱乐方面的需求越来越高，目前的现状是旅游人数越来越多，但是曲靖本地的旅游景点相对匮乏，能吸引游客的娱乐项目较少。麒麟区是曲靖市的政治、经济、文化中心，发展旅游业已迫在眉睫。麒麟水乡的建设实施是当地政府实施文化旅游战略，贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，发展区域经济做出的重要战略决策，项目的投入时机较为恰当。

2.1.4 投入管理和控制的评价

在麒麟水乡项目实施过程中，被审计单位认真贯彻执行项目法人制度、招投标制度、工程监理制度、合同管理制度等，并制定了相应的项目资金管理使用办法，对工程建设和财务管理风险控制起到了一定的防护作用。为进一步促进景区的发展、提高景区收入、提高游客满意度，项目单位还制定并完善各项决策责任机制和风险约束机制，增设各项绩效考核和奖罚措施，全方位提升项目管理绩效[2]。

2.2 效率性审计评价

根据政府投资项目建议书、可行性研究报告，结合投资项目实施地的实际情况，审查投资项目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用已建项目服务公众。对项目资金的运用进行审查，观察有无及时到账或及时拨付，有无闲置的资金挂账。还要审查投入与产出的关系，包括投资利润率、投资利税率。截至2018 年底，麒麟水乡项目一期总投资共2.165 亿元，年接待游客量180 万人次/年，2018 年预计实现收入320 万元，运营总成本3000 万元/年，税金及附加22.6 万元。

麒麟水乡项目建成后是市民休闲娱乐、健身绝佳场所，同时极大地提升了麒麟城市生态环境，是一个服务人群广泛、集多种功能为一体的生态休闲综合建设项目，项目社会效益和生态效益明显。项目建设过程中，被审计单位认真执行各项规章制度，在工程建设、项目管理、公司财务方面都较为规范，未发现大的违规、铺张浪费等问题。但是，项目年利润总额亏损达到2702.6 万元/年，年利税总额亏损达到2680 万元/年，投资利润率为-12.48%，投资利税率为-12.38%，投资效率较差。考虑到该项目为政府公益性项目，经济效益不是评价考核的重点，但从目前的运行情况看，项目依赖财政补贴，自身盈利能力较差，如果不重新规划布局新的业态和精品项目，打造盈利点，项目的可持续性存在问题，同时增加了政府的财政运行负担。

2.3 效果审计评价

（1）经济效益评价：麒麟水乡可研报告总投资20.36 亿元，截至2018 年底，项目实际完成总投资2.165 亿元，占比10.6%；麒麟水乡可研报告预估景区经济收入8000 万元/年，现状景区收入320 万元/年，占比4.0%。从以上数据看出，麒麟水乡资金投入较少、景区建设滞后、实现经济收入较低。

（2）社会效益评价：项目实施后大大改善了城乡居民生活环境，为公众提供了物质和精神享受，尤其提高了周边居民的幸福指数。同时，促进了当地商品性消费比重增加，服务性支出比重上升，自给性消费比重下降的良好势头。增加了就业率，带动了当地经济社会发展，项目社会效益较好。

（3）环境效益评价：麒麟水乡主要污染物为旅游区生活垃圾和污水，本项目环境保护设施齐全，生活垃圾和污水将利用现有的基础设施进行汇集、清理、排放，不会对生态环境造成污染。相反，该项目是生态农业观光项目，主要以种植荷花等水生植物为主，增加了湿地面积，对当地生态环境改善起到积极作用。总之，项目建成后将整体提升当地的周边环境和自然景观，符合科学发展和可持续发展的相关要求，项目的环境效益较好。

3 结语

总之，政府投资项目绩效审计是审计机关对政府经济资源配置、利用及管控情况进行依法评估、审核的重要手段，对避免国有资产流失具有重要意义。当前，审计机关在开展政府投资项目绩效审计方面还存在较多的问题，尤其是绩效审计评价指标不完善、方法不科学、制度不健全，造成了绩效审计工作成效较差[3]，对于规范政府投资建设项目的资金使用管理帮助不大。因此，今后审计机关应充分认识到对政府投资建设项目进行绩效审计的重要性，应不断加强政府投资项目绩效审计工作，并通过提高审计独立性、强化过程跟踪审计、完善审计评价体系建设等措施，确保政府投资建设项目审计规范化开展，提升政府投资项目效益，促进国有资产合理配置。