公共工程项目跟踪审计方法应用的具体思考

陈礼超 云南省审计厅

当前，我国正持续加大对铁路、公路、水利、机场、能源等重大基础设施建设项目的资金投入力度，国有企业投资项目以及政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目也在快速发展。为加强对这些公共工程项目的审计监督，国家审计、内部审计、社会审计积极探索监管机制和方法，实施各级审计部门提前介入、项目建设全过程监控，创造性实施了公共工程项目跟踪审计。近十多年来，公共工程项目跟踪审计在促进控制建设成本、提高资金使用效益、规范工程项目管理、保障项目顺利推进、预防腐败等多方面取得显著成效。

为达到对公共工程项目跟踪审计方法应用的总结和梳理，进一步规范公共工程项目跟踪审计工作开展，着力提高审计工作质量水平，旨在思考与研究公共工程项目跟踪审计的具体应用方法，提升跟踪审计效率，本文就公共工程项目跟踪审计特点和目标、跟踪审计主要内容、跟踪审计成果运用等三个方面对公共工程项目跟踪审计方法结合审计案例进行思考，以期体现一定的指导性和实用性，共同推动公共工程项目跟踪审计的健康发展。

一、公共工程项目跟踪审计的特点及目标

（一）公共工程项目跟踪审计概念

2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号），要求实现审计监督全覆盖，对重大政策措施、重大投资项目等开展全过程跟踪审计，因此必须对公共工程项目跟踪审计范围、内容和方法等做出改进和规范。2015年3月，国务院办公厅印发《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号），对投资审计项目进行了明确的界定，提出了审计部门要加强对政府投资项目、国有投资项目以及政府和社会资本合作等方式建设的其他公共工程项目的审计监督，对公共工程项目范围进一步予以明确。

从含义上理解，公共工程项目主要包括：

（1）政府投资或以政府投资为主的重大建设项目；

（2）国有事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构投资的重大建设项目；

（3）政府与社会资本合作建设的重大公共工程项目；

（4）贯彻落实国家重大政策措施情况的重大建设情况；

（5）其他涉及国家战略和公共安全、重大社会公共利益的重大公共工程项目。

公共工程项目跟踪审计是投资审计的一种业务分类，它是指审计部门依照相关规定对公共工程项目自立项到交付使用的建设管理活动进行持续的全过程审计行为。

（二）公共工程项目跟踪审计特点

公共工程项目跟踪审计是将审计监督的环节前移、将事中监督和事后监督结合的建设项目全过程跟踪审计，与常规的投资审计相比较，主要有以下几个方面的特点：

（1）突出发挥预防作用：实施跟踪审计不仅关注公共工程项目建设相关的建设事项，更要关注这些建设事项的发展过程，要在过程中发现项目建设管理活动中形成的苗头性、突出性问题，及时提出审计整改建议，改变事后审计发现问题也无法完成改正的毛病，充分发挥主动的预警作用。

（2）强调时效性和及时性：跟踪审计与公共工程项目的实施同步进行，通过动态掌控项目实施过程中的重大工程节点和关键环节，第一时间发现存在的倾向性问题，针对性提出审计建议，督促及时改正，持续跟踪问题解决，有力保障项目建设规范推进。

（3）贯穿项目建设全过程：一般事后审计都是一次性完成，而跟踪审计可以与项目建设各阶段同步实施，贯穿建设项目的建设准备阶段、建设实施阶段、交付验收阶段等全过程，跟踪审计次数较多、审计现场周期长，可持续对项目建设活动实行持续跟踪，督促审计发现问题的持续整改。

（4）审计内容范围广泛：与工程项目结（决）算审计不同，除了关注工程项目价款的结算以外，更要关注项目工程质量、建设管理情况、工程资金使用、建设进度等方面，也就是说不仅审计项目建设的结果，更要审计项目的过程。

（三）公共工程项目跟踪审计目标

（1）保障建设资金安全：通过审查项目建设管理和经济活动的文件资料、财务账簿及凭证等，发现各项建设管理经济活动是否真实合法合规，各种建设成本、工程计量、工程变更、工程价款支付等是否真实有效。

（2）促进建设管理合法：通过对基本建设程序履行监督，审查项目资金筹集管理使用情况，到达规范财务核算的目的，提高项目资金使用效率，持续关注项目工程结算情况，促进工程建设成本控制，实现节约公共工程项目建设资金的目标。

（3）保障项目投资成效：通过对公共工程项目的跟踪审计，推进国家重大政策措施和公共工程项目的落实，紧紧抓住建设环节和交付使用环节，加强项目建设全过程的审计监督，实现项目建设合规，达到发挥公共工程项目的经济效益和社会效益。

（4）规范项目建设秩序：通过对公共工程建设管理内部控制制度的跟踪审计，规范管理活动遵循国家的相关法律法规，关注项目立项、招投标、工程质量及资金是否合规，揭示建设管理的薄弱环节，大力促进项目建设秩序规范。

二、公共工程项目跟踪审计内容

（一）项目建设程序执行情况

（1）项目建议书及可行性研究报告编制、项目评审等资料是否真实完整，是否符合国家相关规定，是否符合相关规划和有关投资政策要求，是否存在设置前置审批或中介服务，项目审批周期长效率低等问题。

（2）项目规划、土地、施工许可等事项是否在时限内完成，招标投标制和合同制是否落实，施工程序是否根据规定进行，施工方案是否执行到位，重大设计变更是否履行审批手续，验收程序是否履行等。

（二）项目建设资金情况

（1）建设资金是否筹集到位，社会资本资金来源有无保障，是否存在举债建设，重点关注项目资本金、地方政府债券以及 PPP 融资模式下社会资本的到位情况，是否存在因资本未按约到位影响项目进展。

（2）审查建筑安装工程、设备投资、待摊投资支出情况，关注建安工程结算的真实性，支付工程款是否合理，支付手续是否齐全合法，是否按合同约定支付预付工程款、备料款、工程进度款等。

（3）竣工决算报表是否按规定期限完成编制，有无漏报、缺报，填列是否完整正确，钩稽关系是否正确，概算数和计划数是否与批准数一致。

（三）项目征地拆迁情况

（1）土地征收审批手续是否完备，补偿方案是否审核，调查登记是否真实，补偿费用是否及时到位，征收范围是否真实，征地范围及数量的测算是否准确，补偿标准制定及兑付情况是否符合规定。

（2）补偿资金拨付是否及时，有无挪用、截留、克扣等问题，耕地占用税、土地复垦费等税费计缴是否合规，被征地农民社保体系是否建立健全。

（3）是否存在未批先用、超规征地、先征后批等问题，是否符合土地利用总体规划，土地利用审批程序是否合规，是否存在搭车征地、改变土地用途、侵占耕地等问题，临时用地复垦情况是否到位。

（四）项目招标投标过程情况

（1）招标审批手续是否完备，招标标段划分、招标范围和方式是否合规，招标程序是否合规，招标投标活动是否合法合规。

（2）开标程序是否符合国家及行业规定，是否按国家有关规定及招标文件进行评标，评标资料是否真实、完整，定标过程是否合规。

（3）关注承包单位资质、施工组织能力、财务状况等情况，合同条款是否与招标文件一致，是否按照招标文件和投标文件订立合同，是否存在订立背离合同的其他协议。重点关注预付款、进度款支付的约定是否清晰合理，违约责任条款是否明确具体，违约金、赔偿金的数额和计算方法是否合理。

（五）项目质量、安全与进度管理情况

（1）质量管理、合同管理是否符合规定，是否履行变更索赔审批程序，验收程序是否符合规定，事故处理方案是否切实可行，安全管理组织、制度是否建立落实，抽查相关人员资格证书，是否落实安全教育培训，安全文明施工等费用提取是否符合规定、使用是否合规，进度计划是否完整可行。

（2）检查变更是否属实、报价是否合理，关注进度款支付依据是否真实，进度款的计算是否符合合同约定；变更单审批是否完整，索赔金额是否合理。

（六）项目生态环境保护情况

（1）关注生态保护补偿等制度是否执行到位，环评水保文件编制和审批是否合规，内容是否完整合理，设计文件是否落实水保方案要求，初设文件、施工图设计是否符合环境保护规范要求。

（2）检查环保水保措施工程内容和工程量，关注环保水保措施是否建成，环保水保措施是否符合要求，是否依照国家规定规范编制验收报告，验收报告是否符合要求，验收报告内容是否真实，环保设施运行是否正常，监测指标是否符合规定。

（3）关注环保水保设施工程量计量是否准确、套用单价是否合理，审查材料设备品种、规格、质量是否符合设计要求，审查相关费用计取是否准确。

（七）项目预算执行及投资绩效情况

（1）设计概算结算工程量是否准确，定额套用、费用计取是否正确，编制依据是否适用，投资规模、建设内容、建设标准等是否符合初步设计，概算调整程序是否履行，建安投资、设备投资、待摊投资的列支内容是否真实、合法，材料价差调整是否合规，相关费用计取是否准确。

（2）设计变更、签证、索赔是否合理，工程量计量是否准确，相关取费是否符合规定，价格是否合理，财务决算报表中资产负债是否真实，报表中所列金额是否正确估价和计量，表间钩稽关系是否正确，报表反映账户余额的分类是否恰当、披露符合规范要求。

（3）待摊投资、其他投资支出是否合规，尾工工程、预留投资是否合理、真实，资产实物是否符合交付条件，交接手续是否齐全，应交使用资产是否真实、完整。

（4）投资绩效是否达到减少损失浪费，提高管理水平，促进有效投资的目的，在合法性审计基础上，促进公共工程项目科学决策、规范管理，提高效益、完善机制。

三、公共工程项目跟踪审计成果运用

公共工程项目跟踪审计的作用体现在多种形式的审计成果中。根据发现问题的性质、严重程度可以出具跟踪审计报告、跟踪审计情况通报、审计信息等多种形式的审计成果。

（一）跟踪审计报告基本要求

（1）对审计事项及发现问题，就具体情况以及证据资料等与被审单位充分沟通交换，并将讨论情况及结论予以记录。

（2）对审计工作底稿和审计取证单进行复核，发现的主要问题应当如实体现，问题定性、处理建议和评价意见要准确恰当，发现的问题经研究后决定不在报告中反映的，应当编制清单并做出说明。

（3）一般应当召开会议与被审单位交流意见，针对被审单位提出的书面意见进一步核实情况，对审计报告做必要修改。

（二）跟踪审计信息基本要求

编制审计信息时应结合审计重点和项目实际情况，注重对重点问题揭示和体制机制问题做深入分析，从完善投融资领域改革及项目顺利实现等方面揭示问题、分析背景和原因、分析风险和隐患，提出实事求是的建议和意见。

（1）要着眼于从总体上反映全面情况，提供全方位的信息，既要如实反映发现的问题，也要客观地评价有关单位工作和取得的成绩。

（2）编写要抓住重点，选好选准角度，在分析被审对象结构、特点的基础上，抓住那些数额大、隐患大、后果大的，确需各级部门或单位重视或推动解决的问题。

（三）跟踪审计情况通报基本要求

在公共工程项目跟踪审计中，对于能够整改、避免更严重后果发生的管理和资金使用问题，应当及时起草审计情况通报，按规定向建设单位及其业务主管单位通报。

（1）突出“短、平、快”优势：短，即情况通报应当简明扼要，通常一事一报，篇幅不需过长；平，即情况通报文字必须写实，不需过多描写，更不能夹杂个人推断；快，即情况通报办理应当迅速，用最短时间走完流程，否则无法发挥跟踪审计迅速改正的独特作用。

（2）要避免过多使用情况通报。跟踪审计情况通报形式简洁，使用简单，审计部门对其出具的情况通报也同时承担相应的法律责任，应当谨慎使用。审计部门应加强质量控制环节，加强业务指导规范，避免因追求时效性而忽略审计程序和审计质量、增加审计风险等情况发生。

四、结语

进入新时代，我国经济由高速发展时期转向高质量发展时期，党中央、国务院明确要求加强投资项目审计监管，将投资管理工作重点从事前监管转向事中事后全过程监督，这需要不断紧盯人民群众的关切，确实履行审计监督职责，创新公共工程项目跟踪审计方法，推进投资审计法治化、正规化建设。