北宋体量安抚使考论

呙 丰， 钱毓山

(河北大学 宋史研究中心， 河北 保定 071002)

北宋时期，由于灾害或兵乱等原因，部分行政区处于动荡状态。宋廷为稳定地方局势，常向地方派出专使，以协助处理地方事宜。这些专使中有一种相对特殊的使者称为体量安抚或体量安抚使。派遣体量安抚使，是朝廷应对地方突发事件的处理手段和方式之一。学界对于体量安抚使的研究，较多关注其职能，没有进一步对其进行发掘和分析。如贾启红认为体量安抚使是一种赈灾性质的安抚使[1][2]；郑颖对体量安抚使在赈灾过程中的作用进行了表述[3]；仝建平将体量安抚使归为一种差遣[4]；石涛和李婉婷将体量安抚使归为处理灾情的特殊派遣官，同安抚司长官不同，两者在任期上存在差异[5]。笔者拟以体量安抚使的设置源流、选任、职能等为切入点，分析北宋时期专使派遣的问题。

一、承袭与整合：体量安抚使的渊源

体量安抚使是北宋时期宋廷派遣到地方的专使。从设置源流分析，体量安抚使承袭宋初朝廷派遣的赈灾使者，是在发展中形成的具有固定官称的专使。北宋时期，派遣专使以应对灾害、安抚百姓成为一种惯例。宋太祖开宝五年(972)派遣专使巡视受灾地区，“丙午，以水灾，遣左司员外郎侯陟等四人，乘传分视民田”[6]283。宋初的专使没有明确的官称，史书中多记载为“遣使”或“特遣使”。在处置灾情的过程中，专使的职权逐渐明晰。“二月，上以江、淮、两浙、陕西比岁旱灾，民多转徙，颇恣攘夺，抵冒禁法。己卯，遣工部郎中、直昭文馆韩授，考功员外郎、直秘阁潘慎修等八人分路巡抚。所至之处，宣达朝旨，询求物情，招集流亡，俾安其所，导扬壅遏，使得上闻，案决庶狱，率从轻典。”[6]745派遣的专使权力颇大。由记载可知，部分地方官员在处置灾情时有知情不报、欺上瞒下、肆意枉法的行为。这些违法行为，成为之后朝廷派遣专使的原因之一。

体量安抚使是由“体量”和“安抚”两个词组合而成。“体量”又可以作为“体谅”的具体形式，表示“理会、谅解”。“体量”一词在宋代公文文献中有“考察审核”之意[7]。邓小南认为，“体量”指设身处地亲身体味衡量，是考察机制中更加专门的表述，其针对性更强，趋向个案的实地调查了解[8]912。而“体量”一词最初并非指考察。《旧唐书》载：“(高)瑀性宽和，有体量，为官虽无赫赫之誉，所至皆理，尤得士心，论者美之。”[9]4251其中的“体量”是对高瑀的评价，形容其气量品行。到宋代，“体量”一词才正式成为一种行政用语。据《续资治通鉴长编》载：“(咸平三年)壬寅，命度支判官、兵部员外郎陈尧叟，供奉官、阁门祗候杜承睿，往陕西路体量公事。”[6]990可知宋真宗时期，宋廷就已派遣官员作为地方检查专使。“体量”一词在此时作审查、考察之意。“癸未，诏诸路转运、提点刑狱、安抚等司，自今不得牒监场务京朝官、使臣，令体量州县官吏，以其统摄之下，言多不实故也”[6]1742。从记载中看出，宋廷令路一级行政长官“体量”地方官员，是为了检查地方实际情况。而“安抚”一词初期体现的是军事招抚，“(延熙)十年，凉州胡王白虎文、治无戴等率众降，卫将军姜维迎逆安抚，居之于繁县”[10]898。这里，“安抚”一词解释为姜维对降将的一种招抚。在“安抚”一词的使用中，逐渐添加了政治归化、经略防御、外交、军事统帅、赈灾等含义[11]，多偏向地方民政事务，“宿州火，燔民庐舍万余区，遣中使安抚之”[6]10。

“体量安抚”这一说法最早见于宋真宗天禧元年(1017)。《宋大诏令集》载：

仍岁之内。蝗旱为灾。穑事靡登。流民相属。托居人上。深用惘然。临遣使车。循行方郡。询访谣俗。安集里闾。式宣宽大之恩。副兹勤恤之意。宜令殿中侍御史张廓往京东路。薛奎往河北路。驾部员外郞判三司盐铁勾院张伸往两浙路。太常博士判三司度支勾院韩庶、供奉官阁门祗应贾众之往江南路。著作郞集贤校理判三司都催欠凭由司张师德、供奉宫阁门祗应曹珣往淮南路。体量安抚。所至不得宴乐游从及多借官津舟舡。长吏亦无得迎送。[12]565

体量安抚使的设置体现宋代制度发展的“活”的进程。在不断的赈灾处置过程中，宋廷认识到一旦地方发生自然灾害或人为动乱，地方政府可能会出现混乱，严重影响地区稳定，所以，中央派遣专使负责地方赈灾事宜成为一种必然选择。而在地方建立起有效的路一级行政机构前提下，专使的派遣势必要走上规范的发展方向。“体量”一词所表示的“检查、审查、考核”与“安抚”一词所表示“安定、抚慰”之意，概括了负责赈灾事宜专使的职权与任务。由此，体量安抚使的名称得以确定下来。体量安抚使的设置参考了宋初专使派遣的政治实践，也整合了“体量”与“安抚”的行政命令。

二、行政能力与政治：体量安抚使的选任

对体量安抚使的选任，宋廷有一定的标准。在此之前，宋廷遣使往往没有明确的选任标准，只是依据事件影响大小与官员的政务能力进行选择。在不断的专使派遣过程中，宋廷积累了足够的实践经验后，形成了某种约定俗成的规制。这种规制影响了体量安抚使的选任标准。此外，作为皇帝派遣的专使，这种标准在不同帝王时期也有不同的变化。

(一)兼选文武的选任方式

纵观北宋体量安抚使派遣记载，派遣集中在宋仁宗和宋神宗两朝。宋仁宗时期，对于体量安抚使的选任，分为两种，即正副双长官和单长官。宋仁宗朝对于体量安抚使的任命，前期偏向用文官为正使，以武官为副使；后期则大多由单人充任体量安抚使。

一正一副双长官的设置方式，并非是体量安抚使选任时的首创。宋真宗咸平三年(1000)，派遣官员安抚遭受水灾地区时就采用“文正武副”的专使任命方式，“辛亥，以京东水灾，遣太子中舍张舒，供奉官、阁门祗候张禧诣诸道，徧加安抚”[6]1023。宋仁宗朝体量安抚使的选人标准，延续这种“文正武副”的模式。以武官任副职，可以提供军事方面的参考意见。如在缉捕盗贼、平定叛乱时，以防地方军事守备力量下降后，可能出现的贼盗骚扰地方等情况。据《续资治通鉴长编》记载：“壬寅，天章阁待制高若讷为京西体量安抚使，西上阁门副使符惟忠副之；侍御史知杂事张奎为京东体量安抚使，阁门祗候杜赞仁副之。初，上封者言：‘用兵以来，诸州禁军多出戍边，列城武备不设，恐盗贼卒起，而腹心之患不可不虞。’故命若讷等。”[6]3019又如处理边境事务时提供帮助。宝元二年(1039)四月，“环庆钤辖高继嵩言，今元昊将举兵寇延安”[6]2906。针对于这次西夏入侵的预警，宋廷派遣由一文一武、正副组合的体量安抚使，以做防备，“丙午，刑部员外郎、天章阁待制庞籍为陕西体量安抚使，西上阁门使王克基副之。度支副使、兵部员外郎段少连为河东体量安抚使，西染院副使、兼阁门通事舍人符惟忠副之”[6]2907。

包拯曾在奏章中表明对于体量安抚使派遣人选的建议，其在《再请差京东安抚》奏疏中说：

臣近以京东盗贼充斥，曹、兖等州长吏，乞别选差有方略臣僚及遣台官一员，往彼体量安抚，监督诸州县捕捉，免成后患，未蒙指挥。缘京东素是出强贼处，不可不即时诛灭。若令结成群党，藏伏山林，则为害不细。[13]91

包拯针对京东路体量安抚人选的建议是“有方略臣僚及遣台官一员”。从中看出，这一时期北宋君臣对派遣专使人选的共识。之后体量安抚使的选任标准逐渐变化，宋庭开始大量以单人担任体量安抚使。到宋神宗朝，体量安抚使的选任就以单人充任，不复之前正副长官之选。

(二)以行政能力为标准的专使选任

官员的政务能力也是宋廷择选体量安抚使的重要标准之一。庆历元年(1041)正月，宋仁宗派遣体量安抚使巡视地方：

壬戌，遣使体量安抚诸路，翰林学士王尧臣、崇仪使果州团练使张士宣陕西路，知制诰王拱辰、西京左藏库使马崇正益梓路，知制诰贾昌朝、阁门通事舍人徐奎河北路，度支副使杨告、西京左藏副使彭再思河东路，侍御史知杂事张锡、内殿崇班慕容惟恭利夔路，侍御史程伦京东路、鱼周询京西路、方偕江南东西路，殿中侍御史施昌言淮南路，度支判官魏兼两浙路、范宗杰荆湖南北路。[6]3083

这次宋仁宗共派出16人，分别派往11个地区。担任正使的11人中，多数官员具有相当的政务能力。其中，翰林学士王尧臣此后曾担任枢密院长官，知制诰王拱臣后曾担任御史中丞、权知开封府，知制诰贾昌朝后高居宰辅之位。而鱼周询“性和易，闻见该洽，明吏事”[14]10013，方偕“以吏事进”[14]10070。由此可见，宋廷在选拔体量安抚使的人选时，多择选精明能干的官员，以保证体量安抚使的行政效率。这种以能力为标准的选任原则，是体量安抚使能发挥作用的一大重要原因。

(三)以政治考量为出发点的专使选任

宋仁宗朝之后，宋英宗朝未见大量派遣体量安抚使的记载，仅在宋英宗去世后，有过“遣使循行陕西、河北、京东、京西路，体量安抚”[14]265的记载，此后有关体量安抚使的记载多在宋神宗熙宁八年(1075)之后。

此时的体量安抚使的选任，不仅参考其行政能力，而且对其政治倾向也进行考量。熙宁八年六月，“是夏，南州獠叛。诏秦凤路都转运使熊本往夔路体量安抚，经制渝州獠贼”[6]6518。其时，担任体量安抚使的熊本是坚定的变法派。在担任体量安抚使之前，熊本曾担任察访使，以监督新政在地方的推行。熙宁八年七月，“壬午，命知制诰沈括为淮南、两浙灾伤州军体量安抚使”[6]6531。在此之前，沈括曾担任察访使，属变法一派。宋神宗任命沈括、熊本担任体量安抚使，不仅是因为两人处理事件的能力，更是因为两人积极参与新政的态度。任命政治上偏向新政的官员担任体量安抚使，成为宋神宗朝任命体量安抚使的一种规则。熙宁八年十月，“太子中允、直舍人院、检正中书五房公事、同判司农寺张谔为淮南、两浙体量安抚使”[6]6600。张谔深得王安石认同，王安石称其“文字佳”[6]5570。熙宁十年(1077)五月，“丙子，遣屯田员外郎、检正中书孔目房公事刘定体量安抚福建路”[6]6919。刘定有赈济灾情的处理经验，也曾在河北路主持推进保甲法。从这一时期的体量安抚使人选任命，可以看出宋神宗倾向任用政治上亲近新政的官员担任。这样，体量安抚使可以忠诚地执行中央政令，以保证地方稳定。

体量安抚使是专使的一种，是皇帝专制统治的工具[15]。体量安抚使的人员选任原则，体现了宋廷在任选专使上的慎重。“文正武副”的选任原则，保证了体量安抚使在处置地方动乱时有更全面的应对措施；以能力为选择核心标准，保证了体量安抚使的执行力；兼具政治倾向的选择，体现了体量安抚使在熙宁元丰变法大背景下推行新政的要求。

三、赈济与监察：体量安抚使的职能

体量安抚使的基本职能与核心任务是处理地方灾情、恢复地方秩序。但笼统地将体量安抚使定义为救灾、赈济类型的官员[1]是不完全准确的。体量安抚使作为中央派遣的专使，既负责赈灾事宜，也肩负监察使命。在政务运行过程中，体量安抚使也成为上下信息沟通的特殊渠道。

(一)体量安抚使的赈济职能

北宋早期，士大夫对于专使负责救灾事宜的认识是，“救灾之政曰遣使者，择守臣，蠲田租，发官廪，严治盗贼，安集流亡，其大要则孜孜而求之，勤勤而行之，谋之以审，守之以坚，持之以久”[16]686。救灾中，专使的作用十分重要。史载，宋太宗时：“二月，上以江、淮、两浙、陕西比岁旱灾，民多转徙，颇恣攘夺，抵冒禁法。己卯，遣工部郎中、直昭文馆韩授，考功员外郎、直秘阁潘慎修等八人分路巡抚。所至之处，宣达朝旨，询求物情，招集流亡，俾安其所，导扬壅遏，使得上闻，案决庶狱，率从轻典。”[6]754从记载可知，专使的作用包括传递朝廷公告、探访民情、安抚百姓、审理案件、回禀信息等。

作为北宋救荒的重要手段之一，体量安抚使成为皇帝“遣使发廪”手段的重要执行者[17]421。较为特殊的是，体量安抚使在赈济灾荒时，除发放赈灾粮饷外，还可以对地方财税进行一定程度的调整。如韩琦在宝元二年(1039)任利州路、益州路体量安抚使，“秋八月，两川大饥。遣使体量安抚。韩琦利益路，蒋堂梓夔路。琦所至，赋役烦急者，悉轻减蠲除之，逐贪残不职吏，罢冗役六百余人，活饥民一百九十余万”[18]230。在救济过程中，韩琦对当地复杂的税收规定进行调整，删减一定的杂税，同时罢免一批违法、不称职的官吏。龚鼎臣在嘉祐六年(1061)七月因水灾被任命为淮南路体量安抚使，其“寻兼管国子监，判登闻检院，详定宽恤民力奏议。淮南灾，以公体量安抚，蠲逋振贷，全活甚众”[6]264。由此可见，体量安抚使在应对自然灾害时，对灾害地区进行实地考察后，可以对地方赋税进行相应调整。

(二)体量安抚使的监察职能

体量安抚使兼具监察职能。庆历元年(1041)正月和皇祐三年(1051)八月，宋仁宗曾两次大规模派出专使到地方“体量安抚”。《续资治通鉴长编》载，“降江南东路转运使、司勋员外郎王骘知密州，以本路体量安抚方偕言骘在部掊刻故也”[6]3151。方偕上书弹劾王骘在任内“掊刻”，即搜刮民财，王骘被降职。此事证明体量安抚使有对地方监察之权。皇祐三年，体量安抚使巡查地方时，“诸路艰食，而长吏多非其人，又转运司颇肆科率，民不聊生，上因命中书择使者按之”[6]4150。这两次派遣“体量安抚”的目的十分明确。

在体量安抚使设置之前，北宋对于救灾专使的权力限定并不明确，以至于救灾使者的权力极大。《续资治通鉴长编》载：“江、淮南水灾民饥。丙寅，命起居舍人、直史馆李迪为安抚使，内殿崇班、阁门祗候张利用为都监，所至存问里闾，察访官吏，讯详犴狱，宽节财征，以便宜从事。”[6]1727彼时，专使之权包括财税调整、司法审判、官吏监察等，甚至有“便宜从事”之权，可以说一旦专使选任所托非人，会对地方救灾与行政措施造成不利影响。

体量安抚使作为宋廷派出的专使，是中央参与地方政务的手段之一。对于宋廷而言，体量安抚使参与地方性事务，不仅更好地解决了因灾害等所导致的地方动乱，维系了统治的稳定，而且，体量安抚使也将地方信息及时、准确、全面的向宋廷反馈。

四、结 语

北宋时期的体量安抚使作为一种专使，出巡地方、解决地方相关事宜，不仅安抚百姓、监察官吏，在特殊情况下还参与军事决策、平定叛乱。体量安抚使的设置，是对宋初以来专使救灾的政治惯例的承袭。从体量安抚使的选任来看，政务能力成为宋初朝廷的择选标准，而在宋神宗变法时期选任标准则兼顾人选的政治倾向。体量安抚使的权力，与之前救灾专使相比有所削弱，但在行使赈济灾民、安抚地方的核心职能下，其有权干涉地方财政措施，并有监察等权力。北宋时期体量安抚使的设置更为灵活随机，负责范围也随灾情区域而变化，这与北宋时期地方灾难频发有关。