美国对中国科技“脱钩”的战略动机及政策措施

周 琪

（1.中国社会科学院，北京 100720；2.同济大学，上海 200092）

在短短几年的时间里，“脱钩”已成为一个世界各地的人们耳熟能详的词。“脱钩”也被赋予了不同的含义，从字面上的脱离关系、不接触，到它是冷战的一种新形式；从用于产业链、价值链、供应链，到甚至有人将其用于更大的领域：政治、经济和军事等。现在“脱钩”一词的普遍应用场景大都与贸易和投资有关，尤其是在新冠肺炎疫情期间。虽然科技脱钩①在英文表述中，科技和技术是分开的，在我们现在通常称之为科技的领域里，英文中一般都是用“技术”（technology）来表述，而我们所说的高科技或高科技竞争，在英文中也相应地表述为高技术（high-tech）或高技术竞争。但在本文中，为了照顾中国人的理解和表述习惯，在谈到美国具体政策时，多会使用“技术”一词，在其他情况下则会酌情而定。是各种脱钩中的一个方面，但由于其特殊性以及它与贸易的密切关联，它是所有脱钩中最受人关注的，也有理由认为是目前所有脱钩的核心部分。本论文所讨论的重点就是科技脱钩。

一、科技脱钩何以成为脱钩的核心

可以把科技脱钩定义为对高科技产品和服务跨境贸易与投资的阻断。①Diego A.Cerdeiro，Johannes Eugster，Rui C.Mano，Dirk Muir and Shanaka J.Peiris，“Sizing Up the Effects of Technological Decoupling，”IMF Working Paper，March 2021，https：／／www.bain.com／insights／technology－reshaping－global－economy－tech－report－2021／，访问时间：2022年5月15日。脱钩一词本身精确地显示了这样一种状态：原本使两者连接起来的链条断裂了。换言之，如果原本两者之间根本不存在链条式的连接，分离的状态就不能称之为“脱钩”。一般来说，脱钩是受经济和政治动机的驱使，从现实情况来看，实行脱钩政策的国家所表达的基本动机是：保护知识产权、维护数据隐私、确保国家安全，以及对贸易对象国产业政策的不满。但在很多情况下，这些表面动机之下也掩盖了维护本国经济优势地位的真实目的。

为何说高科技是脱钩的核心部分？因为在过去十年的时间里，高科技已经取得了作为全球经济基础的地位。人们认识到，科技不仅仅是一个产业，而且已经成为带动整个全球经济发展的主要力量。近年来，无论在哪个行业，大多数价值最大的创造者，都有一个共同点：科技对其业务至关重要。

总体而言，从2015年到2020年，科技创新较少的公司和行业的市值增幅较小。高科技前所未有地驱动了创新和经济增长，对世界生产和消费模式产生了深刻影响，并影响到大多数经济体中增长最快的一些部门。美国贝恩公司在2021年3月的年度科技报告中对科技之于经济的重要性做了如下描述：

在这一年中，所有行业中由技术推动的增长都在加速。2021年在科技领域，有三个引人注目的主要特征：

1.科技是赋能者。越来越明显的事实是，科技本身已经超越了一个行业，成为扰动全球各个行业的主要力量。例证是，在全球经济的大多数行业中，股票收益最大的要么是科技企业，要么是采用科技主导战略的企业。

2.基于云计算的模式在过去20年里有了迅猛发展。超级规模企业都是建立在此模式基础之上的，美国的Alphabet、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）、脸书（Facebook，现更名为元宇宙）和微软（Microsoft），以及中国的阿里巴巴和腾讯都是如此。紧跟它们之后，科技行业创造的价值增长最快的公司是一群软件供应商，包括云存储技术开发公司雪花（Snowflake）、云应用程序监控平台数据狗（Datadog），网络安全服务提供商科赋锐（Cloudflare）和云通讯公司Twilio。这些公司诞生于云，有潜力成功跨越公共云，为其多云客户提供互操作性。由大型云服务提供商引领的人工智能领域的快速创新，正在使人工智能普及化，并为所有企业创造机会，使其获得一种竞争优势。

3.非市场因素带来诸多影响。监管以及地缘政治关系变得比以往任何时候都更加重要。经过几十年的全球化，一些国家正在转向贸易壁垒和经济脱钩。高科技领域现在处于这场重组的中心。②Matthew Crupi，Chris Johnson，and David Crawford，“Techtonic Shifts：Technology Is Reshaping the Global Economy，”Bein＆Company Technology Report 2021，pp.3－4，https：／／www.bain.com／insights／technology－reshaping－global－economy－tech－report－2021／，访问时间：2022年5月15日。

那些本身属于高科技产业的公司，从一开始就有意将业务建立在技术基础之上，因为它们认识到这对于其产出来说至关重要，即使其最终产品不是传统的技术产品和服务。例如汽车行业的特斯拉（Tesla）、媒体行业的奈飞（Netflix）、零售行业的亚马逊（Amazon）。即使是更传统的、通常属于“实体企业”的公司，也从采用技术主导产业的战略中看到了巨大好处，例如，迪士尼推出了流媒体视频服务，沃尔玛现在有一个巨大的在线市场。这意味着所有行业都要学习如何利用技术以及科技行业的平台和生态系统，将其作为一种至关重要的竞争手段。

表1 －1 各经济板块前20名公司股份市值的变化2015－2020年 单位：美元

随着云基础设施和支持工具变得越来越先进，非科技公司对云计算的应用不仅使各行业的公司能够更高效地利用信息技术，而且能够使用大数据来增强其业务模型。例如，汽车制造商正在通过扩大以云技术为基础的汽车远程信息服务，提高客户的安全性和驾车体验，并降低汽车成本。在这方面，安吉星（OnStar）远程信息处理系统目前是通用汽车大多数车型的标准配置，它将远程信息处理数据传输到云端进行实时分析，可以提供导航协助、在车辆发生事故时主动提醒紧急服务以及其他便利。

平台通常与高科技行业联系在一起，但现在其他行业的公司也在通过采用建立在技术平台上的商业模式来影响市场。“平台”可以被视为一种产品或服务，它可以吸引一个由合作伙伴和客户组成的生态系统，共同创造价值。平台的力量在于其网络效应，它可以降低边际收购成本，并推动平台及其参与者的价值复合增长。

传统企业利用技术平台的一个例子是约翰·迪尔（John Deere）公司，这是一家拥有近200年历史的拖拉机制造商，它于2012年推出了其数字平台MyJohnDeere。该数字平台将安装在该公司农业设备上的传感器所产生的数据与作物特征、土壤条件、产量、天气等第三方数据相结合，所得到的综合信息有助于农民在使用车队时减少机器停机时间和节约燃料，从而降低成本和提高生产率。平台分析的精确性随着更多农民的加入和共享数据而不断改进。这些创新深化了约翰·迪尔与客户的关系，加强了其核心设备业务，最终帮助该公司的市值自2011年以来提高了近两倍。

由于技术所产生的巨大增值效益，如今，无论在哪个行业，各公司董事会讨论的问题都不是技术能否对企业产生影响，而是技术怎样和在多大程度上产生影响。依赖技术增长的公司，有机会获得比以往任何时候都更大的增长。①Matthew Crupi，Chris Johnson，and David Crawford，“Techtonic Shifts：Technology Is Reshaping the Global Economy，”in Bein＆Company Technology Report 2021，pp.8－13.

国际货币基金组织发表的2019年《世界经济展望》（World Economic Outlook）显示，在过去20年里，少数高效企业和创新企业取得了行业主导地位，并赚取了巨额利润。尽管这一现象普遍存在于各个行业和经济体内，但在数字行业尤为凸显。②丹尼尔·加西亚·马西娅和里希·戈亚尔：“数字时代的脱钩现象”，《金融与发展》，2021年3月号，第21页，https：／／www.imf.org／external／chinese／pubs／ft／fandd／2021／03／pdf／fd0321c.pdf，访问时间：2022年6月7日。由于规模经济和范围经济能够带来赢者通吃，全球技术领导地位受到各国的高度重视，对全球科技领导地位的争夺也因此变得尤为激烈。

值得注意的是，高科技产业的一个突出特点是，这一产业严重依赖跨境贸易，例如，电子部门在外国的增加值占出口总额的份额明显高于所有其他部门，特别是在亚洲。

正因为如此，通过关税或非关税措施在高科技领域设置贸易壁垒，有可能对全球经济产生重大影响。而其他形式的限制，如对参与5G基础设施建设或获取软件和专利的限制，可以阻止通过合作研发和外国直接投资而产生的技术扩散。①Diego A.Cerdeiro，Johannes Eugster，Rui C.Mano，Dirk Muir and Shanaka J.Peiris，“Sizing Up the Effects of Technological Decoupling，”IMF Working Paper，March 2021，pp.3－4.高科技产业对跨境贸易的依赖造成它们与外贸的密切关联以及对脱钩极度敏感，使科技战正在成为新的贸易战。

在当前美国与中国的高科技竞争中，除美国之外，还有多个国家禁止中国的5G网络技术、半导体、社交媒体平台、基于数据的安全应用程序的进出口。一些国家还对被认为存在安全风险的外国科技公司实施金融市场准入限制。数字服务领域的贸易自由化正在让位于日益增多的限制（见图1－2）。从古典经济学的角度来看，这些限制并没有什么意义，因为在传统部门，贸易壁垒通常会降低有关国家的经济福利，原因在于它阻碍了专业化，不能发挥比较成本优势，限制了可获得产品的种类。但是，在数字时代，取得新兴技术领域的领导地位，就可以获得巨大的利润、全球市场份额和制定标准的机会。建立在数据基础上的新的服务，如人工智能、下一代5G网络和物联网以及量子计算，为新的增长开辟了道路，有可能改变整个行业，提高生产率。近年来，新冠肺炎疫情又加剧了世界数字化和网络化的趋势。

图1 －1 2015年G20、OECD、中国及亚洲国外增加值占其出口总额的百分比。

图1 －2 数字贸易墙

此外，客观上说，数字化和互联互通在加速知识传播的同时，也带来了新的安全威胁。争夺数字技术领先地位的竞争使传统的国家边界和知识产权保护不再适用。网络经济使人们能够在世界各地无缝地进行信息收集和决策，从而提高了经济效率，但它也的确更容易造成信息的窃取和破坏。数字化和互联互通加速了知识传播，但同时也带来了新的安全风险。以往，人们一般认为安全问题有别于经济问题，除非是在军事冲突和犯罪的情况下。在大多数情况下，人们把安全问题与经济问题分开，但在网络空间，不存在这样的区别，没有有效的国内规范或政府执法机构来保障安全，也不存在缓和紧张局势和维护和平的国际机制。数字时代的相互联系确实在一定程度上模糊了经济与安全问题之间的传统区别。数字化和网络既是经济增长的引擎，又是安全风险的新来源。这给了一些国家打破国际贸易规则，实行“长臂管辖”或实施贸易壁垒的口实。美国对中国的科技脱钩就是在这种背景下产生的。

谷歌 前CEO埃 里 克·施 密 特（Eric Schmidt）自称是最早对科技脱钩做出预言之人，作为特朗普政府时期新组建的美国人工智能国家安全委员会的主席（2021年10月卸任），其说法有一定的可信度。2018年9月，他对美国有线电视记者说，全球互联网可能会分化为中国主导的互联网和美国主导的互联网。①Lora Kolodny，“Former Google CEO Predicts the Internet Will Split in Two—and One Part Will Be Led by China，”Septmber.21，2018，CNBC，https：／／www.cnbc.com／2018／09／20／eric－schmidt－ex－google－ceo－predicts－internet－split－china.html，访问时间：2022年6月29日。特朗普时期美国对中国出口美国产品加征关税，很快就引出了美国对中国的科技脱钩，而且在很大程度上是集中在电子等高科技产品上。

二、美国对中国科技脱钩政策的形成

自21世纪10年代中期，也就是奥巴马总统第二任期后期以来，美国对与中国科技脱钩的兴趣陡然上升。这主要是由4个因素促成的。

首先，在美国，“中国威胁论”有了更大的市场，对奥巴马对华政策过于软弱的批评在美国国会和政策界蔓延开来。此时，在美国人眼中，中国的实力日益强大，在国际上，特别是在南海问题上的行为，变得更加咄咄逼人。在国内舆论的压力下，在奥巴马执政的最后两年，其对华政策逐渐变得强硬起来。到特朗普时期，美国对华政策发生了根本性变化，开始视中国为美国最大的国家安全威胁和最大的竞争对手，与此相应的是，美国政府将以往与中国在技术上的相互依赖视为对美国安全、繁荣和价值观的重大威胁。美国政府担心，中国可以利用技术联系窃取机密，传播虚假信息，监视持不同政见者，挟持美国的基础设施，并在竞争中获得优势地位。而且，如果这些技术被用于间谍、盗窃、监视和输出威权主义价值观，不仅会导致不公平的经济收益，还可能最终导致非民主的全球技术主导。②Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”March 2022，p.3，https：／／www.belfercenter.org／sites／default／files／files／publication／US＿China%20Tech.pdf，访 问 时 间：2022年5月17日。

一种观点认为，美国政府应为中国的科技脱钩应设定9个战略目标，其中国家安全方面的目标有5个：保持对中国的军事优势；限制中国针对美国国家安全的间谍活动；防止中国在国家危机中的破坏活动；限制中国的影响力行动；拒绝支持中国的威权主义和镇压能力。经济方面的目标有3个：打击中国不公正的经济行为和对知识产权的窃取；在战略产业中竞争并取得领先地位。其他方面的目标有两个：获得对中国的全面影响力；讲好美国故事。③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.6，https：／／carnegieendowment.org／files／Bateman＿US－China＿Decoupling＿final.pdf，访问时间：2022年5月17日。

在中美两国价值体系竞争激烈的背景下，地缘政治冲突的加剧使美国对中国在高科技领域的追赶忧心忡忡。当全世界都在谈论中国经济总量在何时能够赶上并超过美国时，美国感到原本自认为可以高枕无忧和引以为自豪的科技领先地位不再稳固，鉴于高科技发展在国家经济和安全方面的重要性，拖延甚至阻止中国高科技领域的发展就成为美国的当务之急。

长期以来，美国一直自诩其跨国科技公司主导了数字全球化，这使美国变得更加富裕，并使美国在世界舞台上获得了主导权。但是，由于感到受到其他国家重大网络行动的冲击，美国领导人逐渐相信，美国的数字开放也是一个弱点。当新一波新兴技术，特别是机器学习和5G显示出比以往的数字技术更具变革性时，以华为为代表的中国公司在国际技术舞台上的出色表现，让美国感到自己的科技地位正在受到全面挑战。此时，美国得出一个结论：技术已经成为国家间竞争的关键领域，不能仅仅留给市场；美国的技术需要得到更好的保护，并与国家战略更紧密地结合在一起。

其次，中国在高科技领域里确实取得了长足的进步。虽然在半导体设备和制造、电子自动化工具、中央处理器和执行快速数学计算的图形处理单元、现场可编程门阵列（生产后由客户或设计师设计配置的集成电路）等领域，以及网络软件方面，中国仍然落后，但在人工智能领域，在学术研究、专利、投资、劳动力和硬件数量方面中国均排在美国之后，位列世界第二。中国出现了一些有代表性的高科技巨头，例如华为被认为是全球典型网络设备领军企业，阿里巴巴被称为全球第三大云基础设施服务企业。中国智能手机公司华为、OPPO、VIVO和小米，跻身于全球最大的十家手机生产公司行列。①由于美国对华为的芯片封锁，华为手机市场排名现已跌出世界前5名。此外，一些中国公司的研究和工业产品已经在国际上被视为处于前沿水平，如5G电信、移动设备、商用无人机、高铁、风力涡轮机、超级计算机、量子计算、太空运载火箭和卫星，以及液晶显示器（LCD）。②Margot Schüller and Yun Schüler-Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.2.

近年来，中国在发表科技论文方面也确立了领先地位。对未来主要技术的科学研究显示，中国在这些领域主要出版物上作为排名第一的论文提交者，领先于美国和欧盟。

表2 －1 2005－2018年跨国专利申请排名

专利是技术发展的常用指标之一，特别是通过国际专利局申请和注册的专利。2005年中国申请的专利技术为4 800项，2018年上升到57 598项。不过，尽管中国的跨国专利申请数量增长迅速，欧盟27国和美国的总水平仍然领先于中国（见图2－1）。

图2 －1 中国、美国、欧盟通过国际专利局申请和注册的专利数量

再次，中国政府对高科技产品研发的支持，令美国政府感到了压力。两位美国作者发表在《哈佛商业评论》（Harvard Business Review）上的文章写道：2015年中国工信部发布的《中国制造2025》文件表明，中国政府将“支持企业在海外进行并购、股权投资和风险投资”，以减少中国对外资技术的依赖。之后，2016年，中国收购美国公司的价值增长了376%，达到550亿美元左右，促使美国外国投资委员会（U.S.Committee on Foreign Investment）和其他机构以国家安全为由对收购进行审查。出于担忧，美国很快通过了一项法律，允许政府机构审查中国风险投资基金的投资，并要求这些基金披露其资金来源。①J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021，https：／／hbr.org／2021／05／the－strategic－challenges－of－decoupling，访问时间：2022年5月17日。

这篇文章还显示，根据《中国制造2025》计划，中国政府已建立总数为5 000多亿美元的各种基金，支持对中国目前依赖外国公司的技术和产品进行自主研发。其中最引人注目的是建设专项基金（2 700亿美元）、陕西“中国制造2025基金”（1 170亿美元）、工信部和国家开发银行（450亿美元）、甘肃“中国制造2025基金”（370亿美元），以及支持半导体能力发展基金（310亿美元）。这些金额中还不包括补贴贷款和其他支持本地冠军企业的援助。②J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021.这令美国非常不安。

最后，大约在同时，所谓“技术民族主义”思想在世界各地兴起，世界各地许多公共和私人部门的行为者也以不同的动机和不同的方式参与了这一行动。“技术民族主义”将技术视为国家间斗争的舞台，而不是一个中立的全球市场。③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.2.到21世纪10年代，在线平台、移动设备和应用程序、流媒体和定向广告等数字技术已日臻成熟，成为强大的全球新产业，打破了以往的经济结构。一些科技公司，如社交媒体公司，甚至承担了类似国家的职能。爱德华·斯诺登（Edward Snowden）披露了美国政府利用本国最成功的科技公司对本国和外国公民进行信息监控，甚至对包括美国盟友在内的其他国家领导人进行监听，国际社会无不为之感到震惊。数字技术在间谍活动和战争中也具有很大的价值。这使得许多国家认识到维护数字主权的重要性。

在奥巴马政府的第二任期，保护美国技术的想法已经开始形成，那时政府就推出了一些早期的监管措施。特朗普政府对中国的贸易战则触发了科技脱钩的按钮，它无疑是对中国实行科技脱钩的始作俑者，在其战略和言论中提升了技术民族主义思想，并大大扩展了针对中国科技“威胁”的措施数量和范围。拜登政府仅仅对其前任的政策做了一些战术上的调整，基本上仍然延续特朗普政府的措施。美国的共和与民主两党已经形成如下共识：政府必须在组织美国技术生态系统方面发挥主导作用，以减少对中国供应链的依赖。

从特朗普政府时期起，美国两党政府都试图大幅度减少进入中国的科技产品、服务和投资，并严格限制中国对美国科技企业的并购。另一个值得注意的情况是，对中国输美产品加征关税是与科技脱钩同步进行的。由于科技与所有商业活动紧密交织在一起，科技脱钩极大地限制了经济互动。虽然美国许多评论文章都辩称，脱钩是中美之间的双向行为，但即使在美国，也有人坦承，“华盛顿一直是最近与中国脱钩的主要推动者，而且仍然具有独特的能力来调整这一全球趋势的上升或下降。相比之下，其他主要行为者则更多是被动的。”④同③，p.10.事实上，由于中国目前所处的科技地位，中国更愿意与美国保持几十年来建立起来的科技联系。

中国在科技上的崛起被视为对当今世界主要经济体的挑战，尤其是对美国。美国想要保持其技术主导地位，延缓中国的经济发展速度，抑制中国的崛起，而中国则为了安全和发展想要努力减少对美国的技术依赖，并渴望在新兴技术领域占据领先地位。于是，在特朗普总统任职的4年里，遏制中国的技术发展成为美国政策的首要任务，一些美国媒体和学者将这种技术竞争称为“技术冷战”。美国政府于2020年5月决定阻止华为使用美国的技术设计或生产半导体芯片，这一事件标志着将两国联系在一起的技术供应链出现重大断裂，也被公认为美国与中国科技脱钩的起点。⑤Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”March 2022，p.3.国际货币基金组织的专家预计，科技脱钩将成为中美战略竞争的一个决定性特征，并将反过来对欧洲产生强烈影响。①Rishi Goyal，Daniel Garcia-Macia，“Decoupling in the Digital Era，”March 2021.

美国国内当前对科技脱钩并没有形成统一看法，在这方面，大致可划分为三个阵营：

其一，“限制主义”阵营。这一派认为，美中技术关系是零和关系，而且往往有利于中国，因此必须大幅度收缩双边技术关系。这一阵营包括对华政策鹰派、一些人权捍卫者，以及许多美国国家安全事务官员，他们担心美国对中国科技能力增长的势头缺乏足够的警觉，防止中国占据科技主导地位的措施不够有力。

其二，“合作主义”阵营。这一派别与上一派别的看法正相反，他们认为美中科技关系并非零和游戏，而且在很大程度上有利于美国，因此对美国政府的脱钩趋向和一系列脱钩措施提出质疑。这一阵营包括许多商业利益集团、技术专家、全球主义者和一些进步人士。他们担心美国对技术安全问题反应过度，夸大了既存的威胁，并过于依赖限制科技交往的措施。

其三，“中间派”阵营。这一派别认为，美中科技关系是复杂的和不确定的，既有零和因素，也有非零和因素，成本和收益并存，因此仍然是“竞争＋合作”。他们希望采取精准的限制措施，外加大规模投资。这一群体包括许多主流智库分析人士、温和的政治人物以及一些州和地方的领导人。他们担心美国没有能力在相互依赖和脱钩之间做出平衡，并认为，美国所遇到的挑战是：必须在政府和私营部门之间进行协调，对供应链做出调整，统一政府政策，防止政出多门。②Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，pp.3－4.

这三个阵营之间存在着激烈辩论，众多政府外人士，包括大多数大学教授、科研人员以及许多企业高管，都主张第三种谨慎的、渐进的方法。现在人们常谈论拜登政府对中国实行的“小院高墙”式的科技限制政策，即“在有限的和特定的一套具有战略重要性的技术方面保护美国的利益”，③Jeffrey Ding and Allan Dafoe，“Biden Is Worried about Chinese Control of‘Strategic Technology’But Which Technologies Are Strategic？”June 4，2021，https：／／www.washingtonpost.com／national－security／us－investments－china－biden／2021／12／15／835876a0－5772－11ec－a808－3197a22b19fa＿story.html，访问时间：2022年5月18日。说明拜登政府在听取各方面批评和建议之后，倾向于精准制约的设想。然而，本文后两章所列举的事实说明，拜登政府虽然在某些政策上有所收敛，但在总的脱钩方向上并没有明显变化，而且从目前的趋势来看，似乎第一种观点正在占据上风。

在特朗普对美国对华政策做出急剧改变之后，美国国内普遍认为，现在正处于一个美中大国竞争的全新阶段的早期，从科技方面来说，人工智能和其他新兴技术对全球变革产生的深远影响尚未充分展现出来；这些即将到来的重大变革，尽管已经显露端倪，但眼下人们仍然难以评估，因此在做出更加偏重抵御安全威胁的决策的同时，应更谨慎地保留美国的选择空间。④同②，p.10.不过，不容忽视的事实是，在美国国内，尽管许多美国人意识到特朗普政府的对华强硬政策存在诸多弊端，但它仍然受到广泛讨论和欢迎，证据之一就是，2020年前10个月，提到“与中国脱钩”等字样的文章，是前3年总和的3倍。⑤J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review May-June 2021.

三、美国与中国科技脱钩的“压制性”措施

可以把美国对中国科技脱钩的措施分为两大类，一类为“压制性”措施，即通过限制来打压中国的科技发展；另一类为“自强性”措施，即培育美国自身的科技实力，并取得盟友和伙伴国的支持，一道实现美国与中国科技脱钩的目标。

在“压制性”措施方面，美国的法律依据是现存的和新通过的立法以及条例和规则，其中有些是2018年特朗普开始大规模对中国进行各种限制之前就存在的，但大多数是特朗普上任之后制定的，涉及的范围包括出口管制、投资限制、电信许可证和设备授权、签证限制、出口限制、金融制裁、技术交易规则、联邦政府采购限制，以及执法行动。①卡内基和平基金会资深研究员乔恩·贝特曼（Jon Bateman）在其长达170多页的报告中，对本文作者所归之为的“压制性”措施做了分类和归纳。与其他报告相比，其分类较为全面合理，本节采用了其分类方法，并在引用其论述时，对原始资料做了核对。其中最直接的措施是前三项，即出口限制、投资限制、电信许可证和设备授权。美国行政权力的广泛性和灵活性使美国政府能够以新的方式运用现有的法律和权力，有时甚至不需要进一步立法就可以启动全新的监管制度。从以下的介绍中，读者可以发现美国政府对中国的科技脱钩措施可谓无所不包，而且还在与日俱增。

3.1 出口管制

美国的出口管制限制向外国转让敏感货物、服务和数据。2018年美国国会很大程度上出于对中国科技进步的担忧，通过了《出口管制改革 法》（The Export Control Reform Act of 2018）。该法宣称，美国的国家安全“要求美国保持其在科学、技术、工程和制造部门的领导地位，包括对创新至关重要的基础技术”“这种领导地位要求美国人在全球市场上具有竞争力”，②50 U.S.C.§4811（3）.15 C.F.R.§744.16.并要求努力识别和控制对美国国家安全至关重要的新兴和基础技术，③Michael Brown and Pavneet Singh，“China’s Technology Transfer Strategy：How Chinese Investments in Emerging Technology Enable a Strategic Competitor to Access the Crown Jewels of U.S.Innovation，”Silicon Valley：Defense Innovation Unit Experimental，2018，p.2，p.3，http：／／nationalsecurity.gmu.edu／wp－content／uploads／2020／02／DIUX－China－Tech－Transfer－Study－Selected－Readings.pdf，访问时间：2022年5月20日。以防止中国提前获得潜在重要的美国技术。

2019年5月，美国总统特朗普发布了《关于保护信息与通信技术和服务供应链的行政令》（Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain），该行政令要求阻止华为使用美国技术设计或生产的半导体芯片，华为及其附属公司由此被列入“实体清单”。这是美国试图打破美中技术相互依赖的关键转折点，预示着将两国联系在一起的技术供应链将出现重大断裂，科技脱钩将成为中美战略竞争的一个决定性特征。④Ji-Young Lee，Eugeniu Han and Keren Zhu，“Decoupling Chinese Technology and US Alliance Management，”February 2，2022，Australian Institute of International Affairs，https：／／www.internationalaffairs.org.au／australianoutlook／decoupling－chinesetechnology－and－us－alliance－management／，访问时间：2022年5月15日。2020年5月，美国加大对华为的制裁力度，限制华为进入美国在半导体价值链中两个具有优势的领域：用于芯片生产的资本设备和用于芯片设计的EDA。8月，美国政府颁布新法规，明确禁止外国公司在没有获得特别许可的情况下向华为出售含有美国技术的芯片。⑤Douglas B.Fuller，“Cutting off Our Nose to Spite Our Face：US Policy toward Huawei and China in Key Semiconductor Industry Inputs，Capital Equipment，and Electronic Design Automation Tools，”JHUAPL，November 2020，p.26，p.34，https：／／www.jhuapl.edu／Content／documents／Fuller－Semiconductors.pdf，访问时间：2022年5月20日。

军用物品的出口管制是通过国务院的《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations ITAR）来管理的，根据这一条例制定的《美国军火清单》（United States Munitions List，USML）中，包括“那些为美国提供关键军事或情报优势的物品，或者执行固有军事功能的武器”。⑥U.S.State Department，“International Traffic in Arms Regulations：U.S.Munitions List Categories I，II，and III，”Fed.Reg.3819，March 9，2020，https：／／www.federalregister.gov／documents／2020／01／23／2020－00574／international－traffic－in－arms－regulationsus－munitions－listcategories－i－ii－and－iii，访问时间：2022年5月22日。美国军火清单上的任何物品都不得出口到中国。为了堵塞出口漏洞，2020年特朗普下令，根据美国出口管制（和其他）法律，香港被视为中国的一部分，从而禁止了通过香港这个全球贸易中心转运美国军火清单上的物品。

军民两用和不太敏感的军用物品由商务部根据2020年通过的《出口管理条例》（Export Administration Regulations，EAR）来管理。《出口管理条例》的组成部分之一是基于《商业管制清单》（Commerce Control List，CCL）的清单制度。中国受到各种管制类别的限制，包括与区域稳定、导弹扩散、滥用警务和广泛的国家安全问题相关的管制，此外还包含某些用于设计和生产半导体的软件、技术和制造设备，其中一些需要获得商务部的许可才能出口到中国。可能用于中国“军事最终用途”和“军事最终用户”的“低级电子产品”和“大众市场加密硬件和软件（如笔记本电脑和智能手机）”，也被列入限制之列。到目前为止，军事最终用户清单还不包括任何知名的中国商业技术公司。

商务部管理的“实体清单”（The Entity List）是一项基于最终用户的管制，其目的是辨别涉及“违反美国国家安全或外交政策利益的活动”的外国公司和其他实体。①15 C.F.R.§744.16，https：／／www.ecfr.gov／current／title－15／subtitle－B／chapter－VII／subchapter－C／part－744／section－744.16，访问时间：2022年5月22日。中国一直是各类实体清单的焦点。自2018年以来，有关中国的条目数量翻了两番，从2018年在总数790条中占130条，增加到2022年3月在总数1 305条中占532条，所占比例从14%增加到29%。实体清单整体增长的近一半来自新的对华条目。该清单现在包括许多中国在电信（华为）、人工智能（商汤科技、旷视科技、科大讯飞）、半导体（中芯国际、海思、飞腾）、监控摄像头（海康威视、大华）、无人机（大疆）、网络安全（奇虎360）和超级计算机（中国的国家超级计算中心）等领域的领军企业和机构。这些科技领军企业通常被美国指称支持“中国政府侵犯人权”的行为，尤其是在新疆，或支持中国的军事进步。②Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.2.值得关注的是，美国目前的新动向是紧盯中国可能快速发展的“专精特新”中小企业，尤其是那些隐形冠军企业，未来可能会加大对它们的打压力度。

特别值得注意的是，有两种外国产品也受到《出口管理条例》的制约，在没有获得许可的情况下它们不被允许再出口给实体清单上的公司。第一种是包含或混合了一定数量的原产于美国的受管制内容的外国产品，如果这些外国产品含有其公平市场价值25%以上的受管制的美国成分。第二种是外国直接产品，虽然这些产品可能不包含任何受管制的美国技术，但仍然被认为是在这些技术的帮助下设计或制造的。这一规定成为美国实行“长臂管辖”的依据。

3.2 投资限制

美国国家安全机构可以对入境投资（外国人投资于美国公司）和境外投资（美国人投资于外国公司）施加限制。入境投资的主要监管机构是美国外国投资委员（U.S.Committee on Foreign Investment，CFIUS），这是一个跨部门机构，由财政部长担任主席。该委员会可以阻止“（威胁）损害美国国家安全”的交易。

原本，美国外国投资委员会只审查那些将使外国人获得对具有美国业务的企业的控股权交易。然而，作为2019财年国防授权法附件的《外国投资风险审查现代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018，FIRRMA）于2018年8月生效，它扩大了美国外国投资委员会对涉及“关键技术”“关键基础设施”或“敏感个人数据”交易的管辖权，使其可以阻止非控股权交易，如果非控股权将使外国投资者有权获得关键信息或影响公司决策。③David Mortlock，Noman Goheer，and Ahmad El-Gamal，“Expanded CFIUS Jurisdiction under FIRRMA Regulations：An Overview，”Wilkie Farr＆Gallagher，May 19，2020，pp.14－15，https：／／www.willkie.com／－／media／files／publications／2020／05／expandedcfiusjurisdictionunderfirrmaregulations.pdf，访问时间：2022年5月20日。这一法律的主要目的也是限制中国获取美国技术，防止敏感技术的转让。此外，美国政府加大了对《出口管制改革法》的执法力度，以打击所谓中国企业的“技术盗窃”等违法行为。

近年来，随着美国政府越来越留意对外国投资的国家安全风险管制，外国投资委员会变得更加活跃。自2017年以来，越来越多的公司不得不向该委员会通报所涉及的交易，并接受其调查。该委员会已经阻止了中国公司收购几家美国科技公司，包括2019年对基达（Grindr一个同性恋约会应用程序）、病人如我（Patients-LikeMe一个医疗保健社交网络）的并购，以及2020年3月特朗普总统命令禁止中国的世纪信息技术有限公司及其旗下的世纪（香港）有限公司收购Stayntouch（一个酒店管理平台）。①Harry Clark，Gregory Hume，and Jeanine McGuinness，“President Trump Orders Divestment of U.S.Company；CFIUS Clears Semiconductor Transaction，”March 16，2020，https：／／www.orrick.com／en／Insights／2020／03／President－Trump－Orders－Divestment－of－US－Company－CFIUS－Clears－Semiconductor－Transaction，访问时间：2022年5月22日。2018年，它还阻止了阿里巴巴的金融科技子公司蚂蚁金服收购速汇金。2020年，出于美国用户数据可能被中国政府获取的担忧，外国投资委员会对TikTok进行了调查，当年8月特朗普签署行政令禁止下载TikTok和中国其他应用程序。

在美国对外投资方面，2020年12月美国国会通过了《外国公司问责法》，该法要求美国证券交易委员会将连续三年不能满足美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）对会计师事务所检查要求的公开交易公司，从美国证券交易所除名，并禁止其以场外交易销售等其他方式交易其证券。该委员会指责在美证交所上市的约270家中国企业，包括阿里巴巴、京东、百度和微博等科技巨头，无一遵守这一规则。②Public Company Accounting Oversight Board（PCAOB），“Rule Governing Board Determinations under the Holding Foreign Companies Accountable Act，”September 22，2021，https：／／pcaobassets.azureedge.net／pcaob－dev／docs／default－source／rulemaking／docket048／2021－004－hfcaa－adopting－release.pdf？sfvrsn＝f6dfb7f8＿4，访问时间：2022年5月20日。参议院已经通过议案，将退市时间表加快一年，并得到了众议院领导层的认可。2022年3月初以来，美国证券交易委员会已经公布了7批“预摘牌”中概股名单，截至5月12日，已有139只中概股被列入该名单，前4批共23家已经超过申辩期限，被列入“确定摘牌名单”，第5批也即将进入“确定摘牌”。③《170多家中概股退出美国股市，原因何在？去往何处？》，《国际金融报》，2022年5月27日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1733962165976001051＆wfr＝spider＆for＝pc，访问时间：2022年6月3日。

3.3 电信许可和设备授权

任何想要参与美国国内电信业的国际运营商必须首先获得美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）颁发的证书。在做出决定时，该委员会需要考虑“与申请人或授权持有人应报告的外国所有权有关的国家安全、执法、外交政策或贸易政策问题”。海底电缆登陆同样需要得到该委员会的许可。④Federal Communications Commission（FCC），“Order on Revocation of China Unicom Americas’Sec.214 Authority，”March 17，2021，https：／／www.fcc.gov／document／order－revocation－chinaunicomamericas－sec－214－authority，访问时间：2022年5月20日。国家安全机构也介入评审，其意见通过由司法部长担任主席的“美国通信服务业外国参与审查委员会”来传达。

美国联邦通信委员会负责打击“容易被中国利用、影响和控制”的中国实体，它在美国通信服务业外国参与审查委员会的建议下，拒绝了中国移动的运营商牌照申请，撤销了中国电信、中国联通的牌照。2022年3月，美国联邦通信委员会以4比0的投票结果撤销了2001年对中国电信公司太平洋网络及其全资子公司Com-Net为美国提供电信服务的授权，理由是这两家公司间接由中国政府拥有和控制。⑤David Shepardson，“FCC Revokes U.S.Authorization of Chinese Telecom Firm Pacific Networks，”https：／／www.reuters.com／business／media－telecom／fcc－revokes－us－authorization－chinese－telecom－firm－pacific－networks－2022－03－16／，访问时间：2022年5月22日。该委员会还于2020年以安全问题为由拒绝批准中国鹏博士电信传媒集团与谷歌和脸书在香港和洛杉矶之间铺设海底电缆的合作，迫使谷歌和脸书最终放弃这一计划。之后，另一项由脸书、亚马逊和中国移动共同建设美国—香港电缆的申请也被迫撤回。

除了电信，美国联邦通信委员会还监管射频设备，包括出售给企业和消费者的几乎所有电子电气产品。无线电频率设备必须获得设备授权，或符合豁免条件，才能进口到美国。国会在2019年通过《安全和可信的通信网络法》（Secure and Trusted Communication Network Law）时，禁止名单中列出的5家公司都是中国公司，即华为、中兴、海能达、海康威视和大华，之后国会又授权在名单中加入该委员会认定的“对美国国家安全或美国人的安全和安保构成不可接受的风险”的其他实体。2022年3月，中国移动、中国电信和卡巴斯基实验室（一家俄罗斯网络安全公司）被加入名单，后者是名单中唯一的非中国公司。一位该委员会委员提议将大疆也纳入名单，称其为“长了翅膀的华为”。①Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.24.

3.4 签证限制

美国政府有权禁止威胁国家安全的非公民入境。其依据有两个，其一为《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act，INA）第212（a）（3）（C）条，该条款允许国务卿排除任何“可能对美国外交政策产生严重不利影响”的非公民。国务院曾在2020年引用这一条款，拒绝包括华为在内的“中国技术公司的某些雇员”入境，“这些公司在全球范围内向有人权问题的政权提供物质支持”。其二是《移民和国籍法》第212（f）条，它允许总统禁止“将损害美国的利益”的“所有外国人或任何类别的外国人”入境。自里根总统以来，每一位总统都至少行使过一次这种权力，特朗普尤其经常使用。

2020年5月，特朗普暂停了与“中华人民共和国境内实施或支持中华人民共和国‘军民融合战略’的实体”有联系的外国研究生和研究人员入境。拜登保留了这项政策，迄今已导致超过1 000个签证被撤销，至少700至1 300个签证申请被拒绝。②Humeyra Pamuk，“U.S.Revokes More Than 1，000 Visas of Chinese Nationals，Citing Military Links，”Reuters，September 9，2020，https：／／www.reuters.com／article／us－usa－china－visasstudents／u－s－revokesmore－than－1000－visas－of－chinese－nationalsciting－military－links－idUSKBN26039D，访问时间：2022年6月3日。乔治城的安全与新兴技术中心估计，每年可能有3 000至5 000名中国学生和科学、技术、工程和数学（STEM）领域的研究人员被拒绝入境，相当于每年大约19 000名在美国就读STEM研究生课程的中国留学生的16%到27%。③Remco Zwetsloot，Emily Weinstein，and Ryan Fedasiuk，“Assessing the Scope of U.S.Visa Restrictions on Chinese Students，”Center for Security and Emerging Technology，February 2021，https：／／cset.georgetown.edu／publication／assessing－the－scope－of－us－visa－restrictions－on－chinese－students／.特朗普还限制中共党员及其家人只能获得有效期为一个月的一次入境签证。这项政策也被拜登政府所保留。

3.5 进口限制

商务部牵头在某些情况下施加关税、税款、配额、豁免和其他进口限制，调查美国工业界指控的外国不公正行为或自行发起调查，并实施进口限制作为补救措施。如果商务部发现进口商品以“低于其公平价值”的价格出售，它可以征收反倾销税。如果进口商品得到外国政府的补贴，商务部可以征收与补贴价值相等的反补贴税。长期以来，中国一直是美国反倾销和反补贴税的首要目标，尽管通常针对的是原材料和其他商品，而不是技术成品。反倾销和反补贴税需要得到美国国际贸易委员（United States International Trade Commission，USITC）的同意，这是一个独立的、无党派的准司法机构。

特朗普政府重新启用了在世贸组织时代几乎已被弃用的几项有争议的法规，其中之一是《1974年贸易法》第301条款，基于该条款，美国贸易代表办公室有权调查违反贸易协定的行为或任何其他“干扰或限制美国商业”且“不正当”“不合理”或“歧视性”的外国“行为、政策或做法”，并有广泛的自由裁量权对违规国家采取报复性措施。2017年夏季，特朗普命令美国贸易代表办公室对中国“可能损害美国知识产权、创新或技术发展”的行为发起301条款调查，至2018年3月22日，调查得出的结论是，中国采取了许多不公平做法，包括强制性技术转让、歧视性许可、战略性外国投资和知识产权盗窃。④“Findings of the Investigation Into China’s Acts，Policies，and Practices Related to Technology Transfer，Intellectual Property，and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974，”USTR，March 22，2018，p.5，pp.177－182，https：／／ustr.gov／sites／default／files／Section%20301%20FINAL.PDF，访问时间：2022年6月19日。正是在此调查的基础上，自3月23日起，美国先后三轮对约3 600亿美元的中国出口美国产品加征了10%至25%的关税。⑤《外交部发布：美国对华认知中的谬误和事实真相》，外交部 网 站，2022年6月20日，http：／／world.people.com.cn／n1／2022／0620／c1002－32450962.html，访问时间：2022年5月24日。受影响的商品包括一些科技成品和技术部件。这是自2001年以来第二次因301条款调查而导致的美国单边贸易制裁。①Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.27.尽管继任的拜登总统曾多次表示不屑于包括贸易政策在内的特朗普的各项政策，认为对中国进口商品征收关税，相当于向美国消费者和美国公司征税，并表示要在重审之后决定是否取消对中国产品所加征的关税，②Ana Swanson，Edward Wong and Alan Rappeport，“Debate over Tariffs Reveals Biden’s Difficulties on China Trade，”The New York Times，May 23，2022，https：／／www.nytimes.com／2022／05／23／business／economy／china－trade－tariffs－biden.html；“Biden Says He Is Weighing Reducing Tariffs on China，”Reuters，May 23，2022，https：／／www.reuters.com／markets／commodities／biden－says－weighsreducing－tariffs－china－asking－opec－pump－more－oil－2022－05－23／，访问时间：2022年6月15日。其政府也表示将考虑对只能从中国获得的产品进行区分，但已加征的关税迄今仍维持不变。

3.6 金融制裁

美国政府对外国个人和实体进行的金融制裁大多数是由总统依据《国际紧急状态经济权力 法》（The International Emergency Economic Powers Act，IEEPA）实施的。该法允许总统“对美国国家安全、外交政策或经济的任何异常和特殊的（外国）威胁‘宣布’国家紧急状态”。总统可以通过阻止指定行为人的部分或全部金融活动来“应对”这一威胁，如冻结其资产，并禁止其接受任何资金或财产。制裁方案制定后，指定具体行为者的权力通常被授予财政部，由财政部制定“特别指定国民与被禁止人员清单”（The Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，SDN）。目前，特别指定国民中包括332名中国人，约占全球总数（9 792人）的3%，③Jon Bateman，“U.S.-China Technological‘Decoupling’：A Strategy and Policy Framework，”April 25，2022，p.28.其中大多数是因与朝鲜、伊朗和其他受制裁国家的交易所造成的。例如，中国电子进出口总公司于2020年被列入清单，理由是“支持马杜罗政权的恶意网络行为”和提供“中国‘长城防火墙’的商业化版本”，以帮助破坏委内瑞拉的民主。

2017年，特朗普援引《国际紧急状态经济权力法》和《全球马格尼茨基法》（The Global Magnitsky Act），宣布“世界各地严重侵犯人权和腐败行为”构成国家紧急状态。④Executive Order 13818，“Blocking the Property of Persons Involved in Serious Human Rights Abuse or Corruption，”82 Fed.Reg.60，839，December 20，2017，https：／／www.federalregister.gov／documents／2017／12／26／2017－27925／blocking－the－property－of－persons－involved－in－serious－human－rightsabuse－or－corruption，访问时间：2022年5月22日。17名主要在新疆开展活动的中国个人和组织被列为制裁对象。美国《2020年维吾尔人权政策法》和《2021年维吾尔强迫劳动预防法》要求实施更多与新疆相关的制裁，2019年的《香港人权与民主法》⑤Uyghur Human Rights Policy Act of 2020，https：／／www.govinfo.gov／content／pkg／PLAW116publ145／pdf／PLAW－116publ145.pdf；Uyghur Forced Labor Prevention Act of 2021，https：／／www.govinfo.gov／content／pkg／PLAW－117publ78／pdf／PLAW117publ78.pdf；S.1838-Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019，https：／／www.congress.gov／bill／116th－congress／senate－bill／1838，访问时间：2022年5月29日。则针对的是香港的“人权和民主问题”。

3.7 技术交易规则

特朗普政府曾利用《国际紧急状态经济权力法》限制“交易”的权力，推出“中国军工复合体企业清单”等新限制。特朗普最引人注目的“创新”之一是，他试图对TikTok和微信实行“应用程序禁令”，后来还试图禁止支付宝、腾讯QQ和其他六款中国应用程序。为了实施这些禁令，特朗普宣布，“在美国不受限制地获取或使用与‘外国对手’有关的信息和通信技术或服务”（ICTS）构成了国家紧急状态。⑥Executive Order 13873，“Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，”Fed.Reg.22689（May 15，2019）https：／／www.federalregister.gov／documents／2019／05／17／2019－10538／securing－the－information－and－communicationstechnology－andservices－supply－chain，访问时间：2022年5月28日。这一禁令一经宣布，就在美国国内外引起轩然大波，联邦法院曾下令禁止TikTok和微信，但特朗普在详细规则尚未公布之前就下台了。2021年6月，拜登总统下令有关部门对这些应用程序进行安全审查，不过，他没有撤回特朗普要求字节跳动剥离TikTok（抖音海外版）在美业务的行政令。为了消除美国政府对数据安全和完整性方面的担忧，2022年6月中旬，TikTok表示已将美国用户数据转移至甲骨文公司（Oracle Corp）的服务器上，如此一来，总部设在中国的母公司字节跳动将无权访问这些数据。

依据信息和通信技术或服务供应链安全规则，联邦政府可以对美国境内几乎所有中国信息和通信技术或服务的大规模使用进行审查。特朗普利用这一规则下令美国能源部禁止将中国设备用于为“对美国国防至关重要”的军事设施提供服务的大容量电力系统。拜登暂停了对这一规则的实施，等待审查，但如果商务部发现此类交易构成“不当或不可接受的风险”，可以予以阻止。

随后拜登颁布一项行政令，概述了“基于标准的决策框架和严格的、基于证据的分析”，以指导该规则在与互联网连接的软件中的应用。他要求商务部审查与敌对军事、情报、扩散或网络活动的任何联系，并考虑第三方审计的质量、收集数据的范围和用户数据及其敏感性，以及任何可验证风险的补救措施等因素。①The White House，“Fact Sheet：Executive Order Protecting Americans’Sensitive Data From Foreign Adversaries，”press release，June 9，2021，https：／／www.whitehouse.gov／briefing－room／statementsreleases／2021／06／09／fact－sheet－executive－order－protecting－americans－sensitive－data－fromforeign－adversaries／，访问时间：2022年5月22日。

3.8 联邦政府采购限制

美国政府正采取越来越多的行动限制对某些中国技术的使用和产品的采购。例如，无人机已成为最近政府限制的目标。2018年国防部暂停了对所有中国商用无人机的采购，次年，国会永久禁止国防部使用任何带有中国部件的无人机。电信和视频监控设备也成为近期与中国有关的采购限制的对象。2019财年《国防授权法》第889节，禁止政府机构使用联邦资金采购华为、中兴、海能达、海康威视和大华制造的此类设备，该法律还允许国防部在名单中增加其他与中国政府“有关联”的公司。②John S.McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019，Public Law No.115－232，§889（f）（3）（A－B），访问时间：2022年5月23日。美国政府对联邦承包商和受赠方也施加了类似的限制。此外，美国联邦通信委员会（FCC）还利用联邦补贴来阻止私人使用中国电信设备，结果，小型和农村运营商因不愿失去联邦资金而放弃使用中国电信设备，而大型运营商已普遍避开华为和中兴通讯。

3.9 执法行动

在监管之外，美国联邦政府还利用执法行动来打击中国对美国技术的“非法获取”。最突出的例子是，2018年11月到2022年2月，司法部发 起 了 一 个“中 国 行 动 计 划”（China Initiative），旨在调查和起诉“窃取商业机密、间谍活动、外国影响力活动、供应链颠覆以及来自中国的其他威胁”。根据《麻省理工学院技术评论》汇编的一个数据库，截至2021年12月1日，司法部公开将涉及150多名被告的至少77起刑事案件归类为“中国行动计划”的一部分。③Eileen Guo，Jess Aloe，and Karen Hao，“We Built a Database to Understand the China Initiative.Then the Government Changed Its Records.”MIT Technology Review，December 2，2021，https：／／www.technologyreview.com／2021／12／02／1039397／china－initiativedatabase－doj／，访问时间：2022年5月23日。这一执法行动中最具争议、也是最重要的部分是司法部对美国大学中所谓的“非传统收集者”（Nontraditional collector）的打击。联邦检察官指控大约20名中美研究人员隐瞒自己与中国政府的关系，参与了“国家支持的技术转移计划”，一些学生也被指责为利用“美国大学的资源，为北京提供了赢得与美国的国家竞争所需的技术和人才”。④Margot Schüller and Yun Schüler－Zhou，United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.多起案件声称，研究人员在申请联邦资助时没有披露他们参与了一项中国的“顶尖人才计划”。其中一个引人注目的案件是，2021年1月14日，即特朗普在任的最后一周，麻省理工学院机械工程学院华裔教授陈刚因受到以下3项刑事指控而被拘捕：电汇欺诈；未能提交外国银行和金融账户报告；以及向美国政府机构做虚假陈述，隐瞒与中国的合作关系。①Department of Justice，“MIT Professor Arrested and Charged with Grant Fraud，”https：／／www.justice.gov／usao－ma／pr／mitprofessor－arrested－and－charged－grant－fraud；Ellen Barry and Katie Benner，U.S.Drops Its Case Against M.I.T.Scientist Accused of Hiding China Links，The New York Times，https：／／www.nytimes.com／2022／01／20／science／gang－chen－mit－china－initiative.html，访问时间：2022年6月15日。

这类打击行动迫使许多中国研究人员离开了美国，并使美国学者避免与中国同行合作。批评者认为这造成了一种有害的“寒蝉效应”，但司法部官员却认为这是成功的威慑。随着时间的推移，大多数指控已被证明是无中生有。自2021年以来，司法部撤销了对5名中国研究人员的指控，麻省理工学院的陈刚教授也在其中；驳回了对一名在中国出生的美国学者的指控，而且未能对一名加拿大籍华裔教授定罪。经过数月的重审，拜登政府于2022年2月宣布终止司法部的“中国行动计划”，今后“涉及学术诚信和研究安全的案件”（以前被称为“非传统收集者”案）主要由资助研究的联邦机构作为行政事务来处理。

四、拜登政府的“自强性”脱钩措施

另一类美国与中国科技脱钩的措施可视为间接脱钩措施，亦可以称之为“自强性”措施，即着重于促进美国自身的科技发展，或以民主价值观的名义联合盟友和伙伴国扩大和加强美国对中国科技封锁的效果，尽可能把中国排除在科技产业供应链之外，借助盟友和伙伴国的力量维护美国在科技领域的领导地位。

早在2016年10月，奥巴马政府就发布了两份与人工智能发展相关的重要文件，即《国家人工智能研发战略规划》和《为未来人工智能做准备》，并在同年12月又发布了题为《人工智能、自动化与经济》的报告。②详 见National Science and Technology Council，“The National Artificial Intelligence Research and Development Strategic Plan，”October 2016，https：／／www.nitrd.gov／pubs／National－AI－RD－Strategy－2019.pdf；Executive Office of the President，National Science and Technology Council Committee on Technology，“Preparing for the Future of Artificial Intelligence，”October 2016，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／sites／default／files／whitehouse＿files／microsites／ostp／NSTC／preparing＿for＿the＿future＿of＿ai.pdf；Executive Office Technology Council，“Artificial Intelligence，Automation，and the Economy，”December 2016，https：／／obamawhitehouse.archives.gov／blog／2016／12／20／artificial－intelligence－automation－andeconomy，访问时间：2022年5月17日。特朗普执政后，美国政府在多项重大政策文件和立法中都强调人工智能研发对美国未来发展的作用和重要性。2019年2月，特朗普签署了题为《保持美国在人工智能领域的领先地位》的总统行政令，启动了“美国人工智能倡议”。③The White House， “Executive Order on Maintaining American Leadership in Artificial Intelligence，”February 11，2019，https：／／www.federalregister.gov／documents／2019／02／14／2019－02544／maintaining－american－leadership－in－artificial－intelligence，访问时间：2022年5月17日。2019年6月，特朗普政府正式发布了《国家人工智能研发战略计划：2019年更新》，对2016年奥巴马政府末期的同类战略进行了更新，并提出了对人工智能研究进行长期投资等8项重点战略。④Executive Office of the President of the United States，“The National AI Research and Development Strategic Plan：2019 Update，”June 2019.不过总的来说，在特朗普时期，政府和国会一般都把注意力集中在上一章所列举的“压制性”措施上。

值得关注的是，到拜登政府时期，美国官员、国会议员和外交政策专家已形成一个共识，即需要对“自强性”措施给予更多的关注。为此，众议院于2022年2月4日通过了《美国竞争法案》（The America COMPETES Act），参议院于2022年3月28日通过了相应的《美国创新与竞争法案》（The United States Innovation and Competition Act of 2021），两院的法案文本有较大差别，还需要一段时间进行协调以形成统一文本。虽然两院法案文本也包括多项“压制性”措施，但它们都把主要关注力放在了美国科技的自身发展上。两院法案均强调，要加强美国国内的供应链、先进技术研发和科学研究，以提升美国在相关领域的竞争力，进而能在全球相关领域与中国抗衡；大幅度增加联邦政府的科研投入，拨款520亿美元支持美国半导体的制造、研发和供应链安全；在国家科学基金会下建立技术与创新基金会（Information technology and Inno-vation Foundation）；设立“国防芯片基金”和“国际技术安全与创新基金”；完善美国国内教育和培训政策，加大人才培养力度，放宽技术移民限制，从全球吸引高科技研发人才；设立更多奖学金项目，鼓励美国本土学生选修科学、技术、工程和数学类（STEM）专业等。①“The America Competes Act of 2022，”House，January 25，2022，https：／／docs.house.gov／billsthisweek／20220131／BILLS－117HR4521RH－RCP117－31.pdf；“United States Innovation and Competition Act of 2021，”Congress，March 28 2022，https：／／www.congress.gov／117／bills／hr4521／BILLS－117hr4521eas.pdf；“Comparing The House and Senate China Packages＿Chart，”BHFS，https：／／www.bhfs.com／Templates／media／files／PDFs／COMPARING% 20THE%20HOUSE%20AND%20SENATE%20CHINA%20PACKAGES＿CHART.pdf，访问时间：2022年6月15日。

信息技术与创新基金会创始人兼总裁罗布·阿特金森（Rob Atkinson）表示，国会最终通过的《美国创新与竞争法》将是1988年《综合贸易与竞争力法》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act）通过30多年后首个有关科技的重大法案。他认为，国会长期以来一直忽视对美国科技创新的投资。该法案将向半导体制造、无线技术和新的技术与创新基金会注入数十亿美元。该基金会将专注于人工智能、自主系统和量子计算等技术的研发。②Makenzie Holland，“US Awaits Bill Boosting Technology Competition with China，”March 2022，https：／／www.techtarget.com／searchcio／news／252514215／US－awaits－bill－boosting－technologycompetition－with－China，访问时间：2022年6月11日。美国半导体行业将是这项立法的最大战略受益者之一。拜登在敦促国会通过《美国创新与竞争法案》时说：“为了争夺未来最好的工作岗位，我们还需要与中国和其他竞争对手建立公平的竞争环境。”“这就是为什么在国会通过两党创新法案如此重要，它将对新兴技术和美国制造业进行创纪录的投资。”③同②。

美国众议院和参议院在为半导体研发大量拨款的问题上看法一致，在两院分别通过的《美国芯片法案》（The Chips for America Act）中，两院都同意：1.建立国家半导体技术中心，在私营部门、国防部长、能源部长、国家科学基金会和国家标准与技术研究所所长的参与下，开展先进半导体的研究和原型设计，2021—2030年每年为此拨款30亿美元；2.在国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency）实施“电子复苏计划”，2021—2025财年每年为此拨款20亿美元；3.美国国家科学基金会（National Science Foundation）执行半导体基础研究项目，2021—2025财年每年为此拨款20亿美元；4.能源部执行半导体基础研究项目，2021—2025财年每年为此拨款20亿美元；在商务部下设立国家先进封装制造研究所（Advanced Packing National Manufacturing Institute），2021—2025财年每年为此拨款50亿美元，以成熟的半导体技术模式来进行制造、组装、测试和先进封装。④“H.R.7178-CHIPS for America Act，”Congress，https：／／www.congress.gov／bill／116th－congress／house－bill／7178／text，访问时间：2022年6月11日。

2022年7月27日和28日，美国参议院和众议院先后以64∶33票和243∶187票分别通过了经过两院协调的、最终版本的《芯片与科学法案》（Chips and Science Act），该法案为美国半导体生产提供了约520亿美元的政府补贴，并为芯片工厂提供估计价值为240亿美元的投资税收抵免。此外，还授权在5年内拨款1 700多亿美元，以促进美国的科学研究，为的是更好地与中国竞争。⑤David Shepardson and Patricia Zengerle，“U.S.Senate Passes Bill to Boost Chip Manufacturing，Compete with China，”Reuters，July 28，2022，https：／／www.reuters.com／business／majority－ussenate－backs－bill－boosting－chipmakers－compete－with－china－2022－07－27／；Kevin Breuninger，“House Passes Bill to Boost U.S.Chip Production and China Competition，Sending It to Biden，”CNBC，July 29，2022，https：／／www.cnbc.com／2022／07／28／chinacompetitiveness－and－chip－bill－passes－house－goes－to－biden.html，访问时间：2022年8月1日。

除拨款立法之外，美国还以提供资金补贴、税收优惠等政策，劝诱具有高端芯片生产能力的外国企业在美投资设厂，以解决美国芯片短缺问题，并增加对全球芯片交易的控制。目前，台积电已投资120亿美元在美国亚利桑那州建厂生产5纳米的芯片，三星则投资170亿美元在得克萨斯州建厂，两者均计划在2024年实现量产。①“TSMC Says Has Begun Construction at Its Arizona Chip Factory Site，”Reuters，June 2，2021，https：／／www.reuters.com／technology／tsmc－says－construction－has－started－arizona－chip－factory－2021－06－01／；Jiyoung Sohn，“Samsung to Choose Taylor，Texas，for＄17 Billion Chip－Making Factory，”The Wall Street Journal，November 22，2021，https：／／www.wsj.com／articles／samsung－to－choose－taylor－texas－for－17－billion－chipmaking－factory－11637627613，访问时间：2022年6月11日。此外，昔日半导体领域的竞争对手美国和日本，如今准备携手研发高端芯片。在2022年7月美日外长级与商务部长级官员“2＋2”会谈后，双方宣布，将为研发下一代半导体，建立一个新的研发机构。该机构将于2022年底在日本成立，专注于研发2纳米半导体芯片，包括建立一条原型生产线，于2025年开始量产。②潘寅茹：“从打压到联手：美国携日本发展半导体 研发2纳米芯片”，新浪网，2022年7月31日，https：／／news.sina.com.cn／o／2022－07－31／doc－imizmscv4287734.shtml，访问时间：2022年8月3日。

构建“科技民主联盟”，是美国执行与中国科技脱钩、在产业链中“去中国化”战略的一个有机组成部分。在实行对中国的科技封锁措施时，拜登政府并不打算像其前任特朗普政府那样单打独斗，而是计划通过建立“科技民主联盟”来协调盟友和伙伴国的对华科技政策。根据《华盛顿邮报》2021年2月11日的报道，拜登政府自那时起已开始悄悄制定一项雄心勃勃的建立“科技民主国家联盟”的计划，该联盟的目标是，“制定技术使用的规则和规范”，阻止“科技威权国家”主导全球技术。③David Ignatius，“Biden’s Ambitious Plan to Push Back Against Techno-autocracies，”The Washington Post，February 11，2021，https：／／www.washingtonpost.com／opinions／bidens－ambitiousplan－to－push－back－against－techno－autocracie，访问时间：2022年6月13日。

“技术民主国家”（Techno-Democracies）的概念是贾里德·科恩（Jared Cohen）和理查德·方丹（Richard Fontaine）2020年11月在《外交事务》杂志上发表的一篇文章中首次提出的。作者认为，“尽管美国在人工智能和半导体生产等一些技术上仍拥有优势，但在制定使用这些技术的总体战略方面却落后于中国”，因此，他们建议组建一个技术民主国家联盟，其中包括美国等12个技术先进的民主国家。④Jared Cohen and Richard Fontaine，“Uniting the Techno－Democracies：How to Build Digital Cooperation，”Foreign Affairs，November／December 2020，https：／／www.foreignaffairs.com／articles／united－states／2020－10－13／uniting－techno－democracies，访问时间：2022年6月13日。最近的一份关于“技术民主联盟”的报告是大西洋委员会于2022年6月13日发布的，这份报告认为，民主与专制的战略竞争最终将在技术领域决定。为了进行有效的竞争，美国不能单独行动，而必须与志同道合的盟友和伙伴国合作，利用在技术领域里能力和资源的共享，以集体和综合的方式实施战略和政策，在一系列领域推进一套全面、连贯和有效的战略。为此，美国、北美、欧洲及印太地区的主要民主国家应当走到一起，建立一个“技术民主联盟”，该联盟将促进最关键和最新技术上的广泛合作。它应当遵循三条主要工作路线：第一，通过联合研发，数据共享以及制定技术监督的共同方法，确保民主国家拥有强大而安全的先进技术供应链，以加强自由世界的创新生态系统。第二，通过制定共同的方法来限制中国不公平的技术优势，包括投资审查、知识产权盗窃、出口控制，对外投资和网络安全。第三，努力建立与民主价值观相一致的技术规则和规范。⑤Ash Jain and Matthew Kroenig，“Toward a Democratic Technology Alliance：An Innovation Edge That Favors Freedom，”Atlantic Council，June 13，2022，https：／／www.atlanticcouncil.org／in－depthresearch－reports／report／toward－a－democratic－technology－alliance－an－innovation－edge－that－favors－freedom／，访问时间：2022年6月12日。

2021年6月，美国在建立“科技民主联盟”中迈出了重要一步：与欧盟成立了跨大西洋贸易和技术委员会（U.S.-EU Trade and Technology Council，简称TTC）。其目的是，为促进美国和欧盟在关键的全球贸易和技术问题上跨部门、全政府的协调提供一个框架，并在共同的民主价值观基础上深化跨大西洋贸易和经济关系。⑥Cora Jungbluth，“The Newly Launched EU－US Trade and Technology Council（TTC）-What Is It All about，and What Does It Have to Do with China，”GED，October 13，2021，https：／／globaleurope.eu／globalization／the－newly－launched－eu－us－trade－and－technology－council－ttc－what－is－it－all－about－and－what－does－it－haveto－do－with－china／，访问时间：2022年6月10日。美国国务院对该委员会的成立做了如下说明：成立的目的是合作开发和应用基于包括尊重人权在内的共同民主价值观的新技术；确保贸易政策和新兴技术的部署受到国家安全和科学优先事项以及经济和商业优先事项的影响；增强跨大西洋经济的竞争力，确保共同领导制定基于共同民主价值观的新兴和其他关键技术的全球准则；保持美国及其盟国在科技领域的领导地位，同时在数字和新兴技术领域对抗威权主义的影响。①U.S.Department of State，“U.S.-EU Trade and Technology Council（TTC），”https：／／www.state.gov／us－eu－trade－andtechnology－council－ttc／，访问时间：2022年6月13日。而关于文本中提到的“威权主义”，明眼人一看就知道指的是中国。②U.S.Department of Commerce，“U.S.-EU Joint Statement of the Trade and Technology Council，”https：／／www.commerce.gov／news／press－releases／2022／05／us－eu－joint－statement－trade－andtechnology－council，访问时间：2022年6月13日。尽管对于美国来说，成立跨大西洋贸易和技术委员会是朝着建立一个针对中国的志同道合的国家联盟迈出的重要一步，但欧盟在该委员会的目标上还是有所保留，“希望避免其仅仅成为一种抨击中国的徒劳行为。”③Cora Jungbluth，“The Newly Launched EU-US Trade and Technology Council（TTC）-What Is It All about，and What Does It Have to Do with China，”GED，October 13，2021.

在印太地区，美国与中国科技脱钩的计划也在紧锣密鼓地进行。2022年2月，拜登政府在《美国印太战略》（U.S.Indo-Pacific Strategy）中提出：与合作伙伴协调，维护国际标准机构的完整性，促进基于共识、符合价值观的技术标准；促进盟国和伙伴国研究人员的流动和对前沿合作的科学数据的开放获取；实施网络空间负责任行为框架及其相关规范。④The White House，“Indo-Pacific Strategy of the United State，”February 2022，p.8.https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2022／02／U.S.－Indo－Pacific－Strategy.pdf，访问时间：2022年3月10日。同月，拜登政府更新了《关键和新兴技术清单》，并说明制定这份清单的目的是：为未来促进美国保持技术领先地位的努力提供信息；与盟友和伙伴国合作，推进和保持共享的技术优势；制定、设计、管理和使用能为社会带来切实利益并符合民主价值观的关键和新兴技术；制定美国政府应对美国安全威胁的措施。各部门和机构都被要求在制定诸如研发支持国家安全任务的技术、争夺国际人才以及保护敏感技术的计划时，将这份清单作为参考。⑤National Science and Technology Council，“Critical and Emerging Technology List Update，”February 2022，p.1，https：／／www.whitehouse.gov／wp－content／uploads／2022／02／02－2022－Critical－and－Emerging－Technologies－List－Update.pdf，访问时间：2022年6月13日。

在美国在印太地区打造的“小圈子”中，美日印澳四方机制（Quad）被赋予了特殊使命，它将开展关键与新兴技术联合研发，确保半导体供应链的韧性，并制定通用技术标准。2021年秋季，Quad的4个合作伙伴宣布，它们将发起一项联合声明，以“绘制产能图、识别漏洞、并加强半导体的供应链安全”。2021年3月，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）宣布，美国与亚洲的三个盟友——日本、印度和澳大利亚的领导人，已同意成立一个工作组，为5G和人工智能等新兴技术制定标准。美国还试图将美日韩三边合作拓展至技术研发和供应链安全等领域，以形成对四方机制的有力补充。2021年4月和5月，拜登总统与日本首相菅义伟、韩国总统文在寅举行首脑会谈时，达成的最重要的协议之一就是重组全球供应链。这些动向表明，美国及其盟友正努力在联盟体系内在科技研发和供应链安全问题上相互支持。⑥Ji-Young Lee，Eugeniu Han and Keren Zhu，“Decoupling Chinese Technology and US Alliance Management，”Australian Institute of International Affairs，February 2，2022.

关于“科技民主联盟”，还有人提出一些具体设想，例如2021年初，谷歌前首席执行官埃里克·施密特和谷歌高管贾里德·科恩（Jared Cohen）领导的一个中国战略小组，在一篇私下流传的论文中建议：建立国际科技金融公司，帮助各国购买西方产品，抵御数字丝绸之路的冲击；设立一个新的机构，为建立一个安全开放的技术架构制定全球标准；设定一个“信任区域”，与那些同意不从华为购买产品的国家分享研究和技术。这类措施早已不仅仅是近来人们注意到的所谓美国“小院高墙”策略，而是在围堵中国科技方面步步紧逼、层层加码，围绕西方技术建立一道“护城河”，有意使美国与中国经济在某些方面脱钩。①David Ignatius，“Biden’s Ambitious Plan to Push Back Against Techno-autocracies，”The Washington Post，February 11，2021.

尽管“科技民主联盟”的倡议者意识到，通过鼓励美国及其民主盟友和伙伴国之间加强技术协调，可能导致全球秩序进一步两极分化，但对于他们来说，只要能达到压制中国经济发展的目的，所有的代价都是值得的。

五、美国与中国科技脱钩招致的批评及可能的后果

美国对中国实行的各种贸易和投资限制正在产生与中国经济脱钩的效果，尤其是在高科技领域。2020年7月，荷兰合作银行（Roba Bank）发布的一份报告认为，有明显迹象表明，美国的供应链已经开始偏离中国。2019年，美国从中国进口的制造业产品下降了17%，即880亿美元，导致中国在美国进口的份额中下降了4个百分点。从中国撤出的趋势在计算机和电子行业（如半导体和无线设备）尤为明显。②Michiel van der Veen and Ralph van Mechelen，“Decoupling US-China Supply Chains：High Tech on the Move，”July 16，2020，p.1， https：／／economics.rabobank.com／publications／2020／july／decoupling－us－china－supply－chains／，访问时间：2022年5月17日。

该报告发现，越南、墨西哥和中国台湾地区是美国进口转移的主要受益者。2019年美国从越南进口的无线通信设备翻了一番。③该报告认为，中国制造商通过重贴标签的方法从越南等国再出口，从而使分析者高估供应链从中国转移的程度。但报告认为，虽然有迹象表明一些中国商品在越南被重贴标签，最明显的是纺织品、海鲜、农产品以及钢铁和铝，但由于美国一直对通过这条路线的逃税行为保持警惕，重贴标签的情况不会大规模发生。在过去几年里，墨西哥已经在许多领域蚕食中国的市场份额，尤其是在计算机设备领域，美中贸易战加速了这一进程。对于美国公司来说，墨西哥作为制造业中心的吸引力越来越大，最重要的原因是它靠近美国市场，相对于中国具有运输成本上的竞争力。新的《美墨加协定》（USMCA）也将进一步增强墨西哥的吸引力。中国台湾地区主要受益于印刷电路板组装这一半导体分行业供应链的变化。2019年，中国在美国进口的这一产品组中所占份额减少了一半，主要是由于美国对华贸易战诱使中国台湾地区企业将供应链的一部分迁回本土，台湾当局也在积极推动这一措施。

荷兰合作银行的研究还发现，计算机、电子和电子设备行业尤其容易受到国际供应链中断的影响。因此，在贸易战造成的不确定性上升的背景下，这些行业的公司更有可能将业务转移到海外。三大高科技行业是从中国转移出去的主体，即无线通信设备、印刷电路板组件和半导体。这些行业的产品对美国具有极大的战略重要性。

美国也在产业链转移中受益。2019年美国从中国的进口下降了880亿美元，从世界其他地区的进口增加了680亿美元，这意味着至少有200亿美元的生产可能已经从中国回流到美国。回流主要集中在计算机和电子制造部门。④同②。美国企业将制造业活动转移到本土的一个相关迹象是美国进口率的下降。2018—2019年，美国的进口率下降0.6个百分点，扭转了2019年之前的6年里进口率不断上升的趋势，无线通信设备、印刷电路组件和半导体是进口下降的主要部分。虽然计算机和电子行业的进口下降了，但美国制造业的总产出增长了4.9%，这意味着美国本土生产的总价值可能有所增长。⑤同②，p.6.

中美之间日益紧张的贸易关系增加了在中国生产的成本和不确定性。为了减少对中国的依赖，同时在中国市场站稳脚跟，一些外国企业已经开始采取“中国＋1”战略。新冠肺炎疫情造成的供应链中断加重了一些企业的担忧，更多的企业可能会考虑搬迁，以提高其供应链弹性。此外，中美之间紧张关系的加剧，也将迫使其他国家在两国之间做出选择，进一步促使那些没有站在中国一边的国家减少对中国的依赖。因此，对地缘政治紧张局势预期的上升，是加速多个行业供应链转移的最重要原因。①Michiel van der Veen and Ralph van Mechelen，“Decoupling US-China Supply Chains：High Tech on the Move，”July 16，2020，p.8.

从美国对中国高科技产品的出口来看，2019年美国对中国的先进技术产品出口总额下降了13%。航空航天以及信息通信技术产品受影响最大，2018年，美国航空航天项目的高科技产品（ATP）出口为183亿美元，2019年降至105亿美元，比上一年骤减42.5%；2020年降至44亿美元，比2019年又下降了57.6%，连续两年急剧下降。②U.S.Department of Commerce，Bureau of Industry and Security，Office of Technology Evaluation，“U.S.Trade with China，”2020，p.5，https：／／www.census.gov／foreign－trade／data／index.html，访问时间：2022年6月15日。根据美国人口普查局的数据，这些商品包括大多数新的军用和民用直升机、飞机和航天器，以及涡轮喷气飞机发动机、飞行模拟器和自动导航装置。此外，自2016年以来，美国对中国的信息和通信技术产业（ICT）产品的出口持续下降。2019年，其比例下降近16%，还不包括受美国出口管制，禁止向中国出口的军民两用商品和技术。③Margot Schüller and Yun Schüler－Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.2020年，美国对中国高科技产品出口额为307.62亿美元，比2019年下降了9.0%（约30亿美元）。（见表5－1）

表5 －1 2016－2020年美国高科技产品对华出口额 单位：亿美元

在中国对美投资方面，由于2018年美国通过的法律限制，中国在美国的并购交易额从2017年的不到90亿美元下降至2018年略低于30亿美元。私募股权数据跟踪公司Prequin的数据也显示，在受到美国政府机构的审查之后，这类投资几乎减半。④J.Stewart Black and Allen J.Morrison，“The Strategic Challenges of Decoupling，”Harvard Business Review，May-June 2021.中国对美投资及其在美国外国直接投资中所占比例也逐年下降。根据美国的要求，2017年中国投资者向美国外国投资委员会提交了60份投资通知（占全球总数的25%），2018年为55份，2019年为25份，2020年仅提交了17份（占总数的9%）。⑤“Annual Report to Congress for CY 2020，”CFIUS，July 2021，p.21，https：／／home.treasury.gov／system／files／206／CFIUSPublic－Annual－Report－CY－2020.pdf；“Annual Report to Congress for CY 2019，”CFIUS，July 2020，p.15，https：／／home.treasury.gov／system／files／206／CFIUS－Public－Annual－Report－CY－2019.pdf，访问时间：2022年6月15日。

近年来，美国的科技脱钩政策也延伸到了学术领域，对中美学生和学者之间的交流造成极大阻碍。长期以来，美国大学在中美关系和学术交流中一直发挥着重要作用。2009年至2019年，在美就读的中国学生人数从127 628人激增至369 548人，成为在美就读的最大国际学生群体，也是美国大学的一个重要收入来源。留美中国学生大部分是自费生，2018年中国留学生为美国公立大学贡献了近150亿美元的学费收入，而排斥中国留学生的政策会减少美国教育部门的学费收入。①Margot Schüller and Yun Schüler-Zhou，“United States-China Decoupling：Time for European Tech Sovereignty，”GIGA Focus，Asia，Number 7，December 2020，p.6.更为严重的是，据美国高等教育协会统计，美国大学中有4.1万名硕士生、3.6万名博士生以及3.8万名在STEM领域担任博士后或访问学者的是中国公民，中国学生占美国国际研究生总数的三分之一。这些学生中有许多人最终选择留在美国，他们不仅是学术界的重要人才来源之一，也是私营部门研究实验室和高科技初创企业的关键人才来源之一。②“诬陷、滥权、钓鱼执法，美司法部‘中国行动计划’第一案败诉始末”，彭博新闻社，2021年9月27日，https：／／view.inews.qq.com／a／20210927A0155200？refer＝wx＿hot，访问时间：2022年6月19日。如果他们之中的很多人因美国的排斥政策而离开美国，对于美国来说将是人才方面的巨大损失。

鉴于上述各方面政策产生的效果，美国研究界和企业界对政府的科技脱钩政策存在着广泛质疑。虽然它们认为，与中国的经济和供应链关系确实引出了国家安全问题，但大多数人在谈到脱钩问题时都表示，1.为了平衡国家安全和经济利益，美国必须使用狭窄、客观和统一的国家安全框架，重点关注关键的风险，并清楚地阐明这些安全关切，采取有针对性的出口管制等手段。2.美国政府的政策应当更加谨慎，并需要考虑长期利益，在安全与替代被禁产品和服务的成本之间保持平衡。③Akinori Kahata，“Managing U.S.-China Technology Competition and Decoupling，”November 24，2020，https：／／www.csis.org／blogs／technology－policy－blog／managing－us－china－technology－competition－and－decoupling，访问时间：2022年3月3日。3.这些具体政策必须有一个全面的战略来指导，其中包括明确和一致的国家安全表述、考虑到外国产品的可用性，以及应形成全球标准；4.美国不应在没有确保其私营部门在全球舞台上保持竞争力的情况下，试图与中国广泛脱钩。④Alexa Lee，“The U.S.-China Tech Rivalry：Don’t Decouple-Diversify，”Harvard Kennedy School，Belfer Center for Science and International Affairs，March 2022.

相关的美国研究都提到了科技脱钩可能对美国产生的负面影响。一种观点认为，在没有认真评估多边出口管制的情况下，任何单方面限制与中国企业开展业务的做法，都意味着将美国的领导地位和市场份额拱手让给包括中国公司在内的竞争对手。此外，事实上，供应链安全不仅与外国公司的活动有关，也与对美国国家安全威胁的评估有关。2021年美国殖民管道公司（Colonial Pipeline）遭勒索软件的攻击就对美国国家安全产生了深远影响。⑤“美国殖民管道公司”是美国最大的燃油管道公司，每天输送250万桶汽油、柴油及航空燃油和其他精炼产品，其运送量占美国东海岸供应量的45%。2021年5月6日，网络犯罪团伙“黑暗面”（DarkSide）侵入殖民管道公司的网络，取走了近100GB的数据并以此提出赎金勒索。这一事件凸显了勒索软件不仅威胁商业领域，而且对关键国家级工业基础设施构成的风险也与日俱增。参见玛丽－安·卢森（Mary－Ann Russon）：《美国最大燃油管道遭网络攻击 多州进入紧急状态》，BBC News中文版，2021年5月10日，https：／／www.bbc.com／zhongwen／simp／world－57054720，访问时间：2022年6月4日。认识到这一问题的人指出，必须全面评估对美国国家安全的威胁，而不是仅仅盯着中国。

中国美国商会对脱钩给美国经济造成的总成本的评估发现：在贸易方面，如果25%的关税扩大到所有的双边贸易，到2025年，美国每年将损失1 900亿美元的GDP。考虑到中国失去美国市场准入带来的收入和就业损失、规模经济损失、研发预算缩减以及竞争力的下降，风险会更大。在投资渠道方面，如果脱钩导致美国仅有一半的外国直接投资股票在中国出售，美国投资者每年将损失250亿美元的资本收益，模型计算显示一次性GDP损失将高达5 000亿美元。中国减少对美国的直接投资，并转而投资于其他国家将使美国的竞争对手受益。①China Center，US Chamber of Commerce，“Understanding Decoupling：Macro Trends and Industry Impact，”2021，p.3，https：／／rhg.com／research／us－china－decoupling／，访问时间：2022年4月10日。

科技脱钩造成的影响主要体现在半导体产业方面。半导体是通过高度专业化的全球供应链生产的产品。目前，美国在销售、利润和创新方面都处于全球领先地位，并拥有世界上最大的15家半导体企业中的8家，2020年占全球销售额的48%，全球总销售额为1 930亿美元，远远超过其他任何国家。②“Semiconductors and the U.S.-China Innovation Race，Geopolitics of the Supply Chain and the Central Role of Taiwan，”a special report by FP analytics，February 16，2021，https：／／foreignpolicy.com／2021／02／16／semiconductors－us－china－taiwan－technology－innovation－competition／，访问时间：2022年6月16日。但同时，美国公司并非在每个领域都处于领先地位，在代工半导体制造、组装和测试等领域，美国企业几乎完全依赖亚洲的供应链。虽然美国公司仍然主导着全球市场，但由于包括中国在内的其他国家的大量投入，美国在2020年全球半导体制造能力中所占份额已经从1990年的37%下降到2021年的12%。③Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，p.10，https：／／www.semiconductors.org／wp－content／uploads／2021／09／2021－SIA－Stateof－the－Industry－Report.pdf，访问时间：2022年6月16日。

由于在尖端芯片研发和生产方面保持竞争力的成本呈指数级上升，这就要求半导体公司在资本设备和研发方面进行巨额投资，而研发投资对于企业在该产业的竞争力至关重要，因为快节奏的技术发展需要不断对设计和工艺技术进行升级。美国半导体产业通常将其年收入的15%至20%用于研发，2020年约为440亿美元，从2000年到2020年，其研发支出以大约7.2%的复合年增长率增长，④Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，pp.17－18.在主要的高科技产业中是最高的。而就研发支出占销售额的比例而言，美国半导体产业在美国所有产业中排名第二，仅次于制药和生物技术产业。⑤Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.20，https：／／www.semiconductors.org／wpcontent／uploads／2022／05／SIA－2022－Factbook＿May－2022.pdf，访问时间：2022年6月16日。2020年，半导体产业为美国直接提供了约27万个工作岗位，间接提供了160万个工作岗位。⑥Semiconductor Industry Association，“2021，State of the U.S.Semiconductor Industry，”September 2021，p.21.截至2021年，美国半导体企业仍有约43.3%的生产能力保留在美国国内。⑦Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.7.

由于美国半导体产业的研发支出高于其他任何国家，这使美国获得了芯片设计和工艺技术方面的比较优势。这些技术约占半导体价值的45%。美国的技术领先地位促进了研发支出的良性循环，这反过来又会带来更高的市场份额和更高的利润率，使更多的研发投资成为可能。巨额研发投资带来的好处是，仅半导体行业就贡献了美国制造业总增加值的2%，2018年总额为534亿美元，在美国86个行业中排名第15位。⑧U.S.Department of Commerce，Census Bureau，“2018 Annual Survey of Manufacturers，”April 2020，https：／／www.census.gov／programs－surveys／asm／data／tables.html，访问时间：2022年6月16日。半导体还是美国主要出口产品之一，2021年出口额为620亿美元，在美国出口额中排名第5，仅次于成品油、飞机、原油和天然气。⑨Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.9.总之，半导体产业对美国总体经济的发展做出了重要贡献。

此外，美国在半导体领域的领先地位与国家安全息息相关，先进的军事系统依赖于芯片技术的革新，如果没有安全的半导体，就无法加强关键基础设施的网络安全。要想为大型资本投资提供资金，如制造或采购先进的研究设施和资本设备，海外销售是关键。

这就关系到了市场。中国是世界上最大的半导体市场，因为它是包含半导体技术的电子产品的关键制造和组装中心。尽管中国是全球所有电子产品的关键制造中心，但由于对外国技术的依赖，中国的半导体产业（不包括外国半导体公司在中国的制造厂）仅能满足其国内需求的14%。①Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership，”Boston Consulting Group，March 9，2020，p.10，https：／／www.bcg.com／publications／2020／restricting－trade－with－china－could－end－united－states－semiconductor－leadership，访问时间：2022年6月12日。截至2018年，中国工厂生产了近90%的全球智能手机，65%的个人电脑和67%的智能电视，出口了含有价值6 000亿美元半导体的电子产品。②John VerWey，“Chinese Semiconductor Industrial Policy：Past and Present，”U.S.International Trade Commission，July 2019，p.6，https：／／www.usitc.gov／publications／332／journals／chinese＿semiconductor＿industrial＿policy＿past＿and＿present＿jice＿july＿2019.pdf，访问时间：2022年6月11日。中国对高端芯片有巨大需求。根据中国海关的统计，2015年到2018年，中国集成电路（IC）的进口每年增加约10%。尽管2019年中国的进口在贸易战压力下有所放缓，但中国当年进口了4 433亿个集成电路，进口额为3 040亿美元，远超排名第二的原油进口额；2020年，集成电路进口数量增至5 431亿个，价值3 500亿美元，比2019年增长了14.6%；2021年，进口数量达到6 355亿个，同比增长16.9%，总金额为4 397亿美元，同比增长15.4%（见表5－2）。③《海关总署：2021年我国集成电路进口额27934.8亿元，同比增长15.4%》，2022年1月23日，https：／／baijiahao.baidu.com／s？id＝1722742670449740168＆wfr＝spider＆for＝pc；《中国集成电路行业进出口情况分析及投资前景展望报告》，2022年6月20日，https：／／www.sohu.com／a／558195475＿121396994，访问时间：2022年6月22日。此外，中国还是世界上最大的电子产品消费市场，占全球手机需求的40%，消费电器需求的30%，电动汽车需求的43%，因此，中国占据了全球约一半的半导体消费量。④Mckinsey Global Institute，“China and the World，”July 2019，p.10，https：／／www.mckinsey.com／～／media／mckinsey／featured%20insights／china／china%20and%20the%20world%20inside%20the%20dynamics%20of%20a%20changing%20relationship／mgichina－and－the－world－full－report－feb－2020－en.pdf，访问时间：2022年6月5日。

表5 －2 2019－2021年中国进口集成电路的数量和价值

中国市场对美国半导体产业的重要性表现在，2020年，美国向中国大陆（包括香港）出口了约141亿美元的集成电路，带来了约127亿美元的美国贸易顺差。⑤BACI，HS6 REV.1992（1995－2020），qtd.by“Integrated Circuits in United States，”OEC，https：／／oec.world／en／profile／bilateral－product／integrated－circuits／reporter／usa，访问时间：2022年6月5日。2021年，美国半导体在中国地区的销售额约为118亿美元，约占美国半导体全球销售额的35%。⑥Semiconductor Industry Association， “2022 Factbook，”April 21，2022，p.13.未来，全球半导体市场还会继续大幅度增长，《财富商业洞察》（Fortune Business Insights）2020年3月预测，该市场将会从2018年的4 880亿美元扩大到2026年的7 300亿美元。⑦Fortune Business Insights，“Semiconductor Market to Reach USD 730.29 Billion by 2026；Growing Adoption of Electronics to Augment Growth，States Fortune Business Insights，”March 2，2020，https：／／www.globenewswire.com／news－release／2020／03／02／1993314／0／en／Semiconductor－Market－to－Reach－USD－730－29－billion－by－2026－Growing－Adoption－of－Electronics－to－Augment－Growth－states-Fortune－Business－Insights.html，访问时间：2022年6月11日。

波士顿咨询公司在2020年3月发表的一份广受引证的评估报告中，做出这样的预测：如果美国在半导体行业的脱钩政策继续下去，将导致美国作为全球半导体行业领导者的终结，被别的国家（如韩国）所取代。虽然这份报告并没有把美国“长臂管辖”带来的影响，以及美国在拜登政府时期开始联合盟友和伙伴国组建“科技民主联盟”共同打压中国科技发展的因素考虑在内，从而忽略了一些可能重要的抵消因素，但是其报告的逻辑是清晰和令人信服的。报告说，美国国内市场占全球半导体需求的比例不到25%，美国约80%的工业收入来自出口市场，其中包括占全球需求约23%的中国，因此开放国际市场是关键要求。对中国获取美国技术的广泛单边限制，可能会大大加剧并加速美国企业市场份额的下滑，因为超过70%的中国半导体需求已经有了成熟的替代供应商。这种做法会逆转该行业原有的良性创新周期，使美国企业陷入竞争力迅速减弱、市场份额和利润率不断下降的恶性循环。这样，在未来3到5年里，如果美国继续按照目前的实体清单实施限制，美国的半导体公司可能会失去8个百分点的全球份额和16%的收入。收入下降将不可避免地导致研发和资本支出的大幅度削减，美国半导体行业也将失去1.5万至4万个高技能直接就业岗位。研发投资下降将抑制美国半导体行业实现突破的能力，而美国科技和国防部门依赖于这些突破来保持全球领先地位。①Antonio Varas and Raj Varadarajan，“How Restricting Trade with China Could End US Semiconductor Leadership，”Boston Consulting Group，March 9，2020，p.1，p.8.

科技脱钩已经在特朗普政府之后成为拜登政府的既定政策，美国政府采取的所有双边和多边相关措施都在导向脱钩目标。脱钩无疑会使中国的科技和经济发展之路更加艰难，但也会激励中国更加自强不息，而美国则可能会失去的更多。其结果只能是双输。从目前的趋势来看，在美国决策者真正感受到脱钩给美国带来的负面效果之前，其脚步不会停下。为此，理论上，眼下中国所能做的只有两点，一是对可能出现的更不利的脱钩状况有所准备；二是找到中国科技研发（尤其是在卡脖子的高端半导体方面）的有效路径，尽快摆脱被动局面。