“一带一路”背景下中亚五国绿色金融法律制度的建立与完善

刘鑫瑶

（伊犁师范大学法学院,新疆 伊宁 835000）

自2013年习近平总书记提出共建“一带一路”倡议以来，中亚国家作为中国“一带一路”向西发展的枢纽和联通欧亚大陆的桥梁，与中国在经贸、能源、产能等领域的合作关系不断深化，实现了发展战略对接。2015年中国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出“共建绿色丝绸之路”倡议，2017年出台了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》，持续加强在中亚地区的可再生能源和绿色项目投资。中国在中亚的绿色金融投资，契合了中亚国家绿色经济发展政策，推动了中亚国家建立和完善本国的绿色金融法律制度。

1 中亚五国金融法律体系概述

中亚五国（土库曼斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦）的金融法律体系是在苏联解体后建立起来的，期间各国对原本存在的金融体系进行了大规模的重组和调整，逐步构建适合本国发展需求的金融体系，并建立了相对完备的金融法律制度。

中亚五国金融体系的发展完善虽然各有不同，但都具有金融市场的共同特性。中亚五国的金融体系主要由金融机构体系、金融市场体系、金融监管体系、金融调控体系以及金融法律体系组成。金融机构体系方面，各国的银行业在金融机构体系中占据了主导地位，特别是二级银行在数量上实现了快速增长；而在非银行金融机构体系中，典当行以及信贷公司等与金融市场相关的行业发展较快。金融市场体系方面，货币市场、有价证券市场、股票和公司债券市场、养老金储蓄体系以及保险部门等均得到了不同程度的发展，其中保险行业在发展规模和速度上保持领先。金融调控体系方面，为有效调控和监管快速发展的金融市场，中亚五国均建立了专门的金融调控机构和部门，维持本国货币信贷体制的稳定，保护国家金融市场参与各方的权益。金融监管方面，各国的中央银行在本国金融监管体系中处于主导地位，由于实行金融市场统一监管模式，中亚五国不约而同地选择了国家中央银行作为一级银行对全国金融市场实施最高监管权。比如哈萨克斯坦金融市场监管和发展署，该部门是哈萨克斯坦国内对所有金融业务部门实行监管的机构。与其他四国相比，哈萨克斯坦的金融环境更为成熟，外国企业在哈萨克斯坦正式登记注册后，可以在当地银行融资，并且享受与本国或当地的企业无太大差别的待遇，而且哈萨克斯坦金融工具市场形成比较早，由国家有价证券市场、债券市场以及外汇市场和延伸金融工具市场构成哈萨克斯坦证券交易所。同时，哈萨克斯坦还有专门针对外汇监管问题的若干法令修订版、反洗钱法以及金融中心区域特别优惠办法等金融法规。因此，在融资条件与监管环境方面，哈萨克斯坦相对于其他四个国家来说发展得更为全面。

金融法律法规建设方面，中亚五国金融法律体系是在苏联时期的制度基础上建立起来的，各国主要通过不断修订原有金融法和制定新的法律法规完善本国的金融法律体系。比如，哈萨克斯坦修订了《银行和银行业务法》以及《鼓励投资法》，制定了《绿色担保法》等新规；乌兹别克斯坦发布实施了包括《外国投资者保障基本户措施法》等在内的一些相对成熟和成型的经济法律法规；塔吉克斯坦制定了与金融体系相关的《国家私有化法》等；吉尔吉斯斯坦也制定了与金融法相关的《外国投资法》等。在立法方式上，各国的立法模式有所不同，但都是根据本国社会经济发展状况，采用最适合本国国情和金融市场发展的立法模式。比如，吉尔吉斯斯坦通过分别制定有关单行法的方式，逐步构建起了本国较为完善的金融法律体系；而哈萨克斯坦则主要是通过对原有一系列法律的修改以及补充，构建以及完善了本国的金融体系的法律框架以及金融法律体系。

中亚五国构建的金融法律体系，在发展成熟度和实施效果上存在差异，因为哈萨克斯坦在20世纪90年代就已经有了金融市场，并且逐步制定、出台和实施了各类金融监管立法以及政策，所以金融法建设方面哈萨克斯坦发展较早，领先于中亚其他四国。其他四国的金融市场和金融法律体系至今无法赶超哈萨克斯坦，会在本国金融法规建设过程中借鉴哈萨克斯坦立法、执法等经验。而哈萨克斯坦的金融法律体系在金融监管机构的协助下，得到了充实和发展，一些与金融法律相关的条文相继得到了完善。

2 中亚国家发展绿色金融的现实基础与制约因素

绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域项目的投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务[1]。绿色金融可以促进环境保护及治理，引导资源从高污染、高能耗产业流向理念、技术先进的部门，是各国推动绿色经济发展的重要手段。

2.1 中亚国家发展绿色金融的现实基础

2.1.1 中亚国家经济实现绿色低碳转型需要绿色金融支持

中亚国家自然资源丰富，特别是石油、天然气、水资源，以及煤、铁、铜等，经济发展长期主要依赖农业、工业和采矿业等高耗能产业，化石能源使用约占能源结构的74%。中亚地区环境脆弱，非再生能源的大量使用，进一步恶化了自然环境，导致中亚地区经济发展难以良性循环，于是转变经济发展模式，实施绿色可持续发展战略成为中亚国家的共识。

而发展绿色经济需要大量的资金投入，根据国际能源署（IEA）测算，未来10年主要中亚国家需要减少22%～25%的温室气体排放量以实现2030年目标，资金缺口高达数百亿美元[2]。以哈萨克斯坦为例，哈萨克斯坦制定的《哈萨克斯坦共和国向绿色经济转型构想》（2013年）、《关于哈萨克斯坦向绿色经济转型2013—2020行动方案》（2013年）和《哈萨克斯坦至2025年发展战略计划》（2018年）明确了绿色经济转型的时间表、推进步骤和重点项目，其中关于绿色经济转型计划涉及绿色金融和绿色技术投资，《哈萨克斯坦向绿色经济转型构想》明确了每年投入30亿～40亿美元，以实现2050年的绿色发展目标。绿色经济转型战略需投入的资金，仅仅依靠政府财政是远远不够的，需要更多投资主体参与其中，而绿色金融则能有效地引导更多国内外投资者进入绿色经营项目，引导资源从高污染、高能耗产业流向技术先进、生产环保的行业，以绿色金融倒逼绿色经济的转型。

2.1.2 中国绿色“一带一路”建设助推中亚国家绿色金融发展

中国一直致力于生态保护和可持续发展战略，共同建设绿色“一带一路”倡议提出后，2020年又提出“碳达峰”+“碳中和”的“双碳”目标，即力争在2030年前实现二氧化碳排放达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿kW以上，2060年前实现“碳中和”。“碳中和”愿景下，中国与“一带一路”沿线国家绿色产能、绿色资本、绿色贸易的合作需求日益增加，国家气候战略中心的数据显示，为实现“碳中和”目标，到2060年我国新增气候领域投资需求规模约139万亿元，年均约为3.5万亿元，长期资金缺口年均在1.6万亿元以上。在“一带一路”能源合作方面，水电、风电、光伏等清洁能源已成为主要领域之一。美国企业公共政策研究所发布的数据显示，2014—2020年，中国在“一带一路”建设项目中可再生能源投资占比大幅提升了近40%，超过了化石能源投资[3]。中国将进一步建立和完善相应的财税、金融、产业、项目管理等政策，有效地控制煤炭和煤电，将继续与各国一起建设绿色的“一带一路”，引导海外投资流向低碳和环保领域。

中国在为实现“双碳”目标而努力的同时，也在帮助包括中亚五国在内的“一带一路”沿线国家的能源供给向高效、清洁、多元化方向加速转型。2022年2月9日，中国人民银行国际司副司长艾明表示，中国主要金融机构已经签署了《“一带一路”绿色投资原则》。在环境和气候风险评估上，《“一带一路”绿色投资原则》制定了相关的工具箱，金融机构可用其测算项目碳排放水平，提高气候环境风险管理能力。人民银行鼓励中外金融机构进一步落实《“一带一路”绿色投资原则》，科学评估相关风险，更加重视绿色投融资，共同促进“一带一路”绿色可持续发展。金融方面，继续推出创新多元的绿色金融工具，使得保险、基金、信托、融资租赁等金融工具在绿色领域得以广泛地应用，为共建绿色丝绸之路提供资金支持。目前，我国已成为全球最大的绿色金融市场之一。根据央行披露的数据，截至2021年第三季度末，我国本外币绿色贷款余额达14.78万亿元，规模位居世界第一，其中，投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为6.98万亿和2.91万亿元，合计占绿色贷款的66.9%；2021年以来绿色债券发行规模达到4 600亿元，绿色债券累计发行规模超过1.6万亿元，跻身世界前列[4]。

2.1.3 发展绿色金融有利于中亚国家融入国际金融市场

联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals,SDGs）是联合国制定的17个全球发展目标，旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题，转向可持续发展道路。各国通过技术革新、法律、行政等各种手段落实联合国可持续发展目标，其中绿色金融支持是国际上普遍采取的金融手段。中亚国家积极投入到绿色金融发展中，可以增强与国际金融接轨的广度和深度，使其更好地融入国际金融市场。

2.2 中亚五国绿色金融发展现状

中亚五国在可持续发展领域已经付诸行动，比如哈萨克斯坦首任总统签署了“绿色经济”转型法案，建立的阿斯塔纳国际金融中心（AIFC）致力于发行绿色伊斯兰债券（sukuk），与努尔苏丹、阿拉木图等城市的市政府合力打造绿色项目库，使绿色金融工具得以应用；吉尔吉斯斯坦近年也加大了对环境社会治理（ESG）理念的推广，为成为整个中亚地区的绿色金融中心创造条件[5]。

哈萨克斯坦的绿色金融发展是中亚五国的领头羊。2018年，中国金融学会绿色金融专业委员会与“伦敦金融城绿色金融倡议”共同发布了《“一带一路”绿色投资原则》（Green Investment Principle for the Belt and Road,GIP），旨在推动全球的金融机构在“一带一路”倡议中投资更多绿色和低碳项目，来减少这些国家的高碳排放、高污染性的投资，截止2021年9月《“一带一路”绿色投资原则》已有40家签署机构①。GIP所强调的应对气候风险与支持可持续基础设施建设相辅相成，基础设施对经济发展至关重要。作为通过巴基斯坦港口连接欧洲、远东和中东的门户，哈萨克斯坦的战略地理位置使其成为GIP首个区域办公室（中亚）所在地。哈萨克斯坦的阿斯塔纳国际金融中心在其辖区发展绿色资本市场，包括制定绿色资产分类标准和绿色债券规则、支持绿色债券发行人、对环境法规提建议、实施绿色项目补贴计划等。为确保各项措施有效执行，整个金融体系包括国家金融监管机构和所有市场参与者都必须符合可持续发展原则。绿色金融市场促成了哈萨克斯坦金融监管机制的改革。2004年哈萨克斯坦金融监管机构是金融市场和金融机构监管局。2011年4月，该机构被撤销，其职能全部移交哈萨克斯坦中央银行，由其承担所谓的“超级监管机构”职能，导致央行内部负责制定货币信贷政策和负责市场监管的部门利益相互冲突。因此，剥离央行的市场监管职能，并将其赋予新的独立监管机构，有助于消除央行内部利益冲突和职能交叉。2019年哈萨克斯坦组建设立新的独立金融监管机构——金融市场监管和发展局，主要承担金融市场监管和消费者权益保护等职能，而哈萨克斯坦中央银行将主要负责货币信贷政策及通胀调控措施的实施。

2.3 中亚五国发展绿色金融的制约因素

中亚五国绿色金融发展之路并不是一帆风顺的，面临来自国内外多种因素的交叉影响。

2.3.1 中亚地区安全前景的不稳定性

中亚国家安全形势总体平稳可控，但是受国内外因素的影响仍然存在急剧变化的政治风险。中亚地区的安全风险主要来自俄美地缘争端、地区性矛盾和国内政局的不确定性。

冷战结束后，美国以经济合作为手段扩大其在中亚的势力范围，逐渐增强对中亚地区的渗透，这与俄罗斯在这一地区的利益形成了竞争态势，是影响中亚地区安全稳定最重要的外部因素。2020年2月5日，美国还出台了《2019—2025年度美国的中亚战略：巩固主权和促进经济繁荣》（United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity）。该文件宣称：“美国在中亚地区成功参与也将促进美国的国家安全利益，既有助于捍卫与保护美国的国土、公民和海外利益，又能平衡地区邻国对中亚各国的影响。”明确表达了美国对中亚地区的利益关切。

中亚国家间冲突不断，各国内部局势存在诸多不稳定因素。中亚国家之间的矛盾早已存在，国家之间存在的自然资源和领土边界争端。中亚国家间民族矛盾在外部刺激等，这些问题的综合作用极易引发中亚地区局势动荡。另外，苏联解体之后，中亚地区国家的整体意识形态受到冲击，外国政治势力的干涉集聚了国内政治分化力量，不良的经济改革恶化社会环境，贪污腐败风气滋长，国内局势恶化[6]。比如，2005年与2010年，吉尔吉斯斯坦先后发生两次政变，2022年1月哈萨克斯坦爆发内乱，这些由国内外多种因素综合作用导致的内政不稳势必造成本国金融市场的动荡，进而直接影响中亚国家绿色金融体系的发展。

2.3.2 中亚五国原有金融体系不完善

中亚五国原有金融体系和金融法律在制度框架、政策衔接等方面存在不足，使各国绿色金融体系和绿色金融法律制度的根基不牢固。

尽管哈萨克斯坦的金融法律体系相对于其他四国来说处于较为成熟的状态，但考虑到历史原因，哈萨克斯坦独立时间并不长，各类法律法规，从制定出台到实施的时间周期也短，与当代社会经济快速改变以及发展衔接不够顺畅。其国内还存在一些金融法律体系不稳定的问题，表现为国家对金融相关法律法规进行频繁的修改，使得金融市场一直存在高度的不确定性。这样频繁的变动以及不确定性，对哈萨克斯坦金融市场活动的持续发展以及规模扩大均会产生不利影响。吉尔吉斯斯坦独立之后，其国内金融行业虽然有了一定的发展，但是吉尔吉斯斯坦银行业整体规模比较小，且银行的贷款利率处于比较高的状态。而吉尔吉斯斯坦的股票交易市场规模也不大，年交易额仍然处于很低的水平，平均约合一亿美元。因此，从吉尔吉斯斯坦的经济发展情况来看，其经济金融法律体系也存在一定的不完整性。自2015年以来，吉尔吉斯斯坦已经出现经济下滑、本币贬值以及内需不振等问题，这在一定程度上反映了吉尔吉斯斯坦国内金融市场中存在的缺陷，并且折射出金融法律体系不完备所带来的问题。土库曼斯坦证券市场发展很不健全，除了马纳特与美元可以随时互换，外汇可以自由汇进以及汇出外，在土库曼斯坦专门用于监管金融行业相关活动以及经营发展的政策法规极其薄弱，同时土库曼斯坦也缺少相当开放程度的金融市场，与相关国际金融合作交流也少。这些都在一定程度上体现了中亚五国金融法律体系发展相对落后的事实[7]。

2.3.3 中亚国家绿色金融市场发展的不平衡性

总体而言，中亚地区绿色发展还处于起步阶段，各国发展水平并不均衡。哈萨克斯坦在五个国家中发展较快，制定可持续和绿色金融政策方面已取得显著进展，绿色金融市场实践持续推进。乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦四个国家已经表现出追求可持续发展的意愿，开始启动绿色金融实践。

绿色金融发展与经济发展失衡。过去20年，中亚国家经济发展显著，人口稳定增长，GDP总量年增长率超过全球平均水平。如何在不影响经济增长的同时发展绿色金融是中亚地区面临的难题之一。因为区域性环境特性导致中亚地区的经济增长依赖于传统的农业、工业、采矿业等，而清洁能源的建设成本非常高、投资回收期长，因此对绿色项目的投资往往利润较低，经济吸引力相对较低。中亚地区绿色经济转型需要一个漫长的过程。

自上而下的系统性监管政策体系欠缺。中亚部分国家出台了绿色金融政策或指南，但相互独立缺乏系统性，现有的ESG（环境、社会和治理）相关法规实际执行效力不足。由于缺乏监管体系和绩效评估机制来监测绿色金融活动的实际执行情况，导致中亚绿色金融的发展大多是由个别商业银行在自愿的基础上进行的。

绿色金融的跨部门协调能力有限。一个强大的行业协调机构对于调动国内外金融资源并整合不同利益相关者的各种需求至关重要。除哈萨克斯坦以外，中亚其余四国还没有建立绿色金融协调机构，导致了跨部门协作有限。

绿色金融实践能力不足。现阶段，中亚绿色金融的总体规模仍然有限，绿色贷款在整体投资组合中所占份额微乎其微，绿色金融产品创新不足。ESG信息披露的监管要求仍处于起步阶段，ESG报告尚未被广泛应用从而限制了投资者进行投资组合风险的评估。气候和环境未被完全纳入风险评估，也是潜在投资者在该地区开展绿色商业活动的重要障碍。

3 中亚五国绿色金融法律制度的完善

3.1 完善现有金融法律体系

中亚五国金融法律体系未来的发展方向主要在于解决当前五国金融体系中所存在的问题，以及达到通过以法律为武器促进本国金融市场发展的目的。

目前在中亚五国金融体系之中普遍存在一些问题。中亚五国的金融结构存在一定的不合理性，使得中亚五国的经济发展遇到了一定的阻碍。例如中亚五国的融资模式均为银行主导型，各国的经济对以银行为代表的金融机构的依赖程度比较高。因此，在银行体系没有很好地完成其中间人的角色或是起到转换资金作用时，资金的流动常常会出现一些问题。同时中亚五国普遍存在金融机构体系还不够健全的问题。根据各国的经济金融法律体系，中亚五国的金融机构的种类还比较单一，业务范围较小。在中亚五国范围内，商业银行的分布十分集中，同时商业银行对于各国实际的经济活动参与度比较低，使得金融机构的多样性难以得到提升。

因此，在考虑中亚五国未来金融法律体系发展的问题时，应该着力于提升各国金融市场的完善性以及增加相关金融法律体系对于金融市场的保护。与世界上其他市场经济发达的国家相比，中亚五国整体金融市场的规模都比较小，并且存在高度集中的问题。对于发展落后的国家，需要提升本国金融市场交易品种的丰富性，丰富金融法律条文，完善金融法律体系，帮助本国金融市场寻求更多的发展机会，建立更完善的金融市场。

3.2 构建国内绿色金融体系框架

根据金融发展规律和国家经济建设需求，中亚五国可以从以下四个方面构建完整的绿色金融框架，为国家绿色金融良性发展打下基础。

第一，在可持续发展政策方面，自上而下制定并整合符合国家绿色经济转型发展战略的相关政策，从财政补贴、税收优惠等方面为绿色投资和技术制定刺激措施。

第二，在金融监管要求方面，制定统一的可持续经济活动的标准和绿色金融绩效审核标准，以及明确ESG相关披露要求等，这些举措可以使中亚地区绿色金融快速与国际接轨。另外，在地方层面鼓励开展绿色金融试点计划。

第三，在行业协作方面，探索成立有影响力的行业协调机构的可能性，通过可持续金融平台吸引国际机构的参与。例如哈萨克斯坦的阿斯塔纳国际金融中心（AIFC），已经成为其国家绿色金融发展的重要驱动力量。

第四，在市场参与方面，政府通过政策倾斜提高市场参与者对可持续金融的认知和支持，促进将气候和环境相关风险纳入风险管理的进程，开发创新绿色金融产品和服务。例如哈萨克斯坦现阶段推行碳排放交易市场机制。

3.3 完善绿色金融法律制度建设

第一，逐步建立系统的绿色金融法律制度。中亚国家现有的绿色金融法律比较分散，各个法条之间缺少关联性，缺乏完整的法律制度。绿色金融法是金融属性与环境保护的结合，在实施过程中与环境法保护、行政执法、财政运行等相关，因此，绿色金融法的制定不但要关注金融市场的运行规律，还要与其他相关法律法规相衔接，保证其在整个国家法律制度下的有效运行。大力发展绿色信贷；推动证券市场支持绿色投资；设立绿色发展基金，通过政府和社会资本合作（PPP）模式动员社会资本；发展绿色保险；完善环境权益交易市场，丰富融资工具；支持地方发展绿色金融；推动开展绿色金融国际合作，防范金融风险。

第二，完善绿色金融法内制度。权利和义务的界定是法律要解决的首要问题，因此要完善绿色金融监管体系和责任体系。首先，绿色金融法要明确国家、企业、自然人等法律主体的权利与义务，使得各主体在经营过程中有效地履行义务和保障自身的合法权益。其次，绿色金融的政策性法规中除原则性的表述外，要重点加入具体的法律内容，统一环境保护和金融市场运行评价机制，完善指导目录、绿色项目和环境风险评估等。再次，完善“绿色信贷”“绿色保险”“绿色证券”“绿色抵押担保”等绿色金融工具的法律规范，这将有利于提高绿色产业的融资能力，推动国家再生能源和新能源的发展，提高环保企业的发展积极性，促进更多企业增加环保产业的投资。最后，发展绿色保险和环境权益交易市场，制定和修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规，支持发展各类碳金融产品，推动建立环境权益交易市场，发展各类环境权益的融资工具。

第三，完善与绿色金融配套的法律法规。首先，强化金融机构环境保护责任。部分金融机构为追求自身的利益投资于严重污染环境的水泥、钢铁、化工等企业或是污染性项目，其应当对所造成的环境污染以及环境恶化等承担法律责任。但这应是一种补充责任，主要责任应由污染企业承担。其次，关于环境责任保险。环境污染造成的危害大，影响范围广，在消除污染恢复环境时需要大量资金和专业技术，实行强制性环境保险制度可以产生聚集效应，建立专业团队对绿色金融支持的项目做好事前环境风险评估、事中环境风险追踪和事后环境污染处理。最后，建立专项绿色发展基金。要以保障绿色项目投资目标实现和项目高效运营为中心，建立绿色发展基金。

4 结语

中亚五国绿色金融法律制度的建立与完善，不但符合本国经济战略发展规划，有助于各国更好地融入国际金融市场，而且将进一步推动绿色“一带一路”建设向纵深发展，为中国实现与中亚国家绿色金融法律合作，开展新能源、绿色产业合作建立良好的营商环境。

注释：

①数据来源:马骏.绿金委2020/21年度工作报告与2021/22年度工作展望[EB/OL].(2021-10-14）http://www.greenfinance.org.cn/displaynews.php?cid=71&id=3485.