政府协同治理漓江流域环境的研究

吴娇清，高 清，王永民，余国亨，贾良缘

（桂林电子科技大学，广西 桂林 541000）

引言

党的十九大明确提出，构建生态化传统文明社会是中华民族永续健康蓬勃发展的千年大计，人与自然和谐共生是我国社会主义现代化建设和发展的主要内容，也是构建美好中国社会主义现代化的目标。将生态化社会主义传统文明构建工作和自然资源环境保护工作提高到了史无前例的重要政治战略高度[1]。

我国为了构建美好漓江环境，各个部门、社会团体、人民群众都应当协调配合，包含政府机关、民营企业、第三部门等多元主体的合作，还包含各个市场主体内部的合作。但囿于篇幅，该文仅探讨漓江流域生态环境保护跨地区政府部门之间的有效合作问题。

1 漓江流域生态环境保护和治理的发展历程

2020年，在广西省壮族自治州漓江阳朔段兴坪镇渔村的著名景点“黄布”倒影下，被确定为第5套人民币二十元钞票的正反面图案。王正功曾为之赋诗：“漓江风景甲天下，遇碧罗青意可参”。

1.1 漓江流域生态环境的过去与现在

漓江虽美，却也曾因采石挖沙、乱砍滥伐、工业污水和生活污染物的大量排放，导致漓江沿岸生态环境饱受创伤。最早时期，没有严格实行建筑许可核准，违法建筑随意建设，导致沿江边存在许多违法建筑，坐落凌乱，政府对其统一规划和规范管理存在障碍；随处搭建砖混钓鱼平台，非法电鱼行为常见；无证船只、竹筏乱停乱放；江边随意设摊兜售，垃圾随意丢弃，生活污水未经处理直接排入江水；非法进行河道挖沙取土。“四乱一脏”的行为一直以来都是漓江流域存在的顽疾。近年来，漓江流域环境得到了很大改善，树更绿了，水更澈了，山更俊了，人民更润了。尽管漓江流域已经恢复了往日的容貌，但是在昔日的伤痛中“痊愈”之后的“伤疤”仍不可磨灭，因为漓江流域处于经典的喀斯特地形，土壤很稀薄，植物生长发育难，一经毁坏很难修复。比如，采石挖山导致岩溶石漠化，沿江的水库力量就会被削减，污染物源很有可能会从开发口流入漓江，就会导致漓江水域的生态环境被毁坏。另外，由于环境和防汛工程、道路等基础建设“历史欠账”较多，漓江流域的城乡环境、城市固体废物处置处理力量严重不足，在城中村、城乡接合部，城市污染源直排现象十分严重，而农村的大多数村屯都尚未建设好污水处理基础设施。

1.2 漓江流域生态环境治理

近年来，广西桂林市为深入推动桂林市漓江管护体系机制改革与创新，挂牌组建了广西桂林市漓江风景区工委、管委，并形成了广西桂林市漓江风景区维护利用与管理工作联席会议机制和漓江的“市、县区、城镇、村居委”四级网格化责任体系。二零一九年，桂林市人民政府颁布了《漓江流域水环境治理方案》，并组建了漓江流域生态防护与水环境治理建设指挥部。同年，经广西壮族自治区纪委、中国人民国家政府审核同意，《桂林市漓江生态建设和恢复升级工程项目实施方案（2019—2025）》颁布，并确定将着重开展桂林漓江综合整治、桂林漓江保护、桂林漓江生态恢复、城市生态改善、工业生态改善以及桂林漓江保护与恢复等工程项目。2020年8月1日，经自治区人民代表大会常委通过，《桂林市漓江风景区条例》实施，为科学合理维护漓江指明了法律依据，进一步明晰了有关地方政府主管部门在漓江景观环境保护中的职能，进一步确立并健全了漓江风景区环境保护管理工作联席会议机制和联合协作的综合执法管理机制，一改了过去“九龙治水”局面，建立环境保护管理工作权责网格化、综合执法检查互动协作化、执法检查监督信息化建设、执法检查保障规范化的“四化”综合执法检查保障长效机制。漓江管理机制的改革与创新为漓江流域环境绿色生态发展带来了机会，但难免会存在一些不足的地方，毕竟改革与创新伴随着机会与挑战。

2 当前政府协同治理漓江流域环境面临的主要问题

漓江流域属于一个跨区域性的生态环境系统，在生态环境保护这样的社会服务方面，为了谋求最大公共利益与最高公共价值，就必须联合组织、共同管理，因此其治理主体是具有多元性的，包括政府、企业、非政府组织和市民社会。而当下的中国，政府间的协同治理是目前跨域环境治理中的一个主力，而在跨域环境治理实践过程中也凸显出某些不足的地方，有以下几个方面。

2.1 政府协同治理基础不牢固

随着网络科技的蓬勃发展，人类也进入了新一代人工智能、互联网、虚拟现实的全新生态环境时期。以适应漓江流域内生态环境监督、预警、监督实施、生态环境应急、信息资源共享等需要，提高流域内生态环境治理水平。政府机构在追求为社会和公民提供及时高效、有序管理和科学决策的服务时，不仅需要完善法律法规的支撑，还需基于海量且互通的生态环境信息数据库，作出科学、有序的治理方案。据了解，针对漓江流域生态环境保护关于大数据技术平台仅在于建设气象观测、环境受损联动举报方面。漓江管理工作委会和高级法院、检察机关共同签订的《构建漓江流域生态司法发展保障服务工作合作管理机制架构协议书》中，明确了各方将形成合作交流会商、信息资源共享和工作衔接的管理机制。所以很必要建设并完善关于漓江流域生态环境大数据平台，让各部门信息得到共享共通，进而科学制定适应的治理方案，让漓江流域生态环境走向高质量绿色发展。

2.2 政府间跨部门协同执法机制不健全

为漓江生态文明绿色发展，整治“四乱一脏”的违法行为，彻底改变“九龙治水”的困局，桂林市专项组建了漓江风景区工委、管委，并建立综合执法支队。同时，也组建了漓江综合治理和生态环境保护工程建设指挥部、漓江流域生态防护与环境治理工程建设指挥部、黑臭水域整治领导队伍、环保综合整治领导队伍等组织，共同开展漓江截污、综合治理等工作，以统筹和推动漓江环境保护管理工作。漓江流域生态环境治理不仅跨区域还涉及到环境保护与农业、海事、公安、海洋和国土等方面，这些政府部门在联合协同执法的过程中，不仅需要高素质执法队伍，还需要合法的执法依据和执法程序，执法的内容和结果也能够接受内部和外界的监督。

2.3 协同司法的相关配套法律不健全

二零二一年五月，“桂林漓江生态环境民事司法保护业务联合管理中心”和“广西省桂林市漓江流域生态保护人民法院”在桂林市注册设立，首个《漓江流域现代化治理司法协作框架》在桂林签署。本次《框架》签订后，包括最高人民法院、检察机关、人民政府在内，将共同建设一个集地区管理信息互联、环保案件地域恢复、生态化工程环保联动传播、保护社会文化资源民事司法判决研发、保护自然环境恢复劳务代偿等多样化服务为一身的全国生态化环保民事行政司法恢复培训基地，并定期进行全国生态化环保恢复工作。漓江环境法庭的建立不仅符合《人民法院组织法》，还符合社会发展的需要，与时俱进。但是，由于环保案件的特殊性，《人民法院组织法》作为原则性的法规，对关于环境案件遇到的具体问题没有涉及，所以必须健全法规机制，才能让环境审判庭合法合规的审理环保案件[2]。环保法庭的建立对公益诉讼制度提出了要求，各个机关和组织需各尽其职，切实保护公共利益。对于环保法庭的审判体系，比如受案范围、审判程序等也得到了挑战。此外，环境资源案件审判的顺利进行需要具有专门的环境知识和审判能力的法官队伍的支撑，还需要高质量的鉴定机构等。

3 完善政府协同治理漓江流域水环境机制的路径

保护自然环境和发展经济社会建设是中国生态文明的主要内涵，同时也是实现中国构建“节约资源、绿色环保”社会目标的重要基础条件。坚持山林田湖草沙的人类生存共同体理想，借助科学技术的先进性，提升漓江流域生态政府间协同治理能力。

3.1 夯实政府协同治理的基础

漓江流域对生态环境的管理是一个系统，保障系统内的不同子系统的有效互动，可以更合理的均衡发挥整个生态系统，使之有序地运行。首先，建立健全流域内政府部门之间的流域环境治理信息互联制度。譬如，针对所管辖地区的水环境污染情况尤其是严重水环境污染突发事件，设有专门组织和专人，并采取开展多边会议、编写公报、进行与重点排污企业的监测数据流域互联等手段，进行及时的相互通报。其次，建立健全有关生态环境治理的信息发布和收纳管理制度[3]。例如，设立了水环境治理信息的强制发布制度，定时向公民发布所管辖地区的环境污染情况和相应处理对策信息，并设置了专门的传播途径譬如在报纸杂志、相关网络、广播电视设立专门节目等，关于公民对生态环境治理的看法和意见进行广泛征集，对采集到的信息及时回应与反馈。据了解，目前桂林市气象局已和市资源管理局合作八个自动观测站、监测站，将建立覆盖漓江江面观测点及在内河航线（漓江）船上安装手动气象站，并把灾害性天气警报信号接入海上指挥平台，将天气信号及时准确传送到范围内的所有游船，确保通航安全。

3.2 健全协同治理中跨部门联合执法机制

在各流域立法中设置了流域内生态环境治理跨部门联动执法机制，以确定联动执法的具体方案、形式、程序、后果处置等事宜，以建立联动执法的长效机制。将联动执法的具体表现形式分为统一督查、专项检查、联合调查，和统一监督、应急联动[2]。各流域质量监督管理机关根据职能分工，确定了巡视的区域、重点和责任，对流域水域岸线和岸线附近的重要地段开展每日巡视、定期或不定期巡视；对巡查结果做好记录和报表，以方便相关机关准确了解流域内生态环境状况。比如，对自然资源管理、环境污染防控、海域岸线维护等重大事项实施事前监督。针对巡视中所查出的重大生态环境保护违法活动，相关主管部门要适时进行专门检查和研究，并积极推进解决。而参加联合巡视、调查和抽查的各单位对联动执行过程中所出现的问题，也要提供有针对性的整改措施和意见。为确保流域内协同执法，可采用以下三个方面的举措。一是构建全流域协同监测系统。利用卫星定位系统等高新技术手段，加强了网络综合监测设施建设，完成了遥感遥测监控、重要地段的视频监测和执法巡逻监测，建立了多要素、多介质的动态监测体系和全面覆盖、高精度、反应快速的立体化监测网络[2]。二是建设流域协作信息管理网络平台。信息协同是治理合作的重要物质基础和前提条件，为此，要建设统一的流域网络系统，及时动态反馈流域内环境质量等各方面状况，将有关数据由各级流域管理部门统一进行收集、核定、发布，以做到流域管理部门间信息的共享互联。三是统一流域整治计划和环评。譬如开展流域自然资源挖掘保护与开发合理利用规划、边界河流水利规划、河流岸线开发利用规划、重大水事问题及敏感区域水利规划、采砂计划的编制工作，并统筹为全流域国土空间规划服务，做到“多规合一”。另外，由流域内各级人民政府按照流域的实际状况，协调制订了统一的流域环境评价规范、水污染物排放规范、流域岸线修复规范，以及生态环境管理规范。

3.3 完善司法保护服务的联动机制

漓江流域内生态保护工作由各部门的单打独斗改造为司法协同，形成了司法保护服务的联动机制，以发挥行政执法、检察监管和人民法院审理职能的综合效果，对漓江流域内环境保护公益案件、跨行政区污染、生态损害等刑事案件实行统一管理。其一，健全环境公益诉讼机制。因为流域生态环保的公益物品属性，所以政府应当健全流域环境公益诉讼机制，对有关流域内生态环境的公益诉讼活动予以引导与保障，譬如从能力建设与资金保障方面扶持专门从事流域环境的公益社会团体发展，并明确了流域内生态环保损失认定评估、环境补偿磋商、生态恢复措施和环保公益诉赔偿的使用监督管理等问题。其二，加强环境法庭法官队伍的专业知识的培养。环保案件存在着专业性强、专业化要求高、处理难度大等特征，因此需要审理人员必须具备专业的环保知识和审理能力，因此加强环保法庭法官队伍的建设，定期培训，提供学习关于环境法前沿问题平台，建立常态化制度化的学习机制，使之更好的应对漓江流域生态环境问题的审判工作。其三，完善漓江流域受案范围。立法上没有对环境案件的受案范围进行统一规范，实施中往往导致环境侵害案件无法受到切实保障，国外对于环保法庭的建设比较成熟，譬如瑞典、新西兰、美国等。包括了对于严重损害环境利益的公益诉讼案件；因政府活动而导致的环境侵害案件；因行政部门不作为而导致的环境侵害案件；环境侵害行为的刑事犯罪等。最后，构建了漓江流域的生态环境人民法庭审理流程，由于环保诉讼比较复杂，且涵盖刑、民、行政等三个主要门类，所以对审判程序也有着较高要求，所以为更好地审理环保诉讼，就需要设立审前的协调程序，并组织环境法律专家开展协调，以提倡比较缓和的方法处理[3]。漓江流域内生态环境的综合整治要建立平台制度，通过整合流域内派出所、司法机关所、交警、民众协调管理中心等相关资源，形成环境问题的多元化处理制度，联动协同治理漓江流域生态环境。

4 结语

利用数字化信息技术，建立了类似环境云等的大数据分析网络平台，以进行信息技术资源共享，并完善跨部门联动执法的方案、形式、程序、后果处置措施等，以建立联动执法的长效机制，健全司法保障服务联动机制，发挥行政联合执法协同司法，共建绿色漓江生态环境。