国库集中支付制度改革探讨

□文/ 郭 娟

（陕西省延安市宝塔区国库支付中心 陕西·延安）

［提要］ 当前，国家市场经济发展正处于深化改革的关键时期，在新常态化经济发展形势下，传统的国库集中支付模式难以满足当前发展需求。为进一步提升社会资源利用率，提升财政支付监管水平以及财政支付水平，促进财政资金的合理化应用，国家实施国库集中支付制度，但实施过程是存在波折的，难以全面发挥国库集中支付模式改革意义。本文就国库集中支付改革中存在的问题进行分析探讨，并提出相关解决对策。

现阶段，国家在实施财政国库集中支付制度方面，主要从构成公共财政框架、完善财政管理体系等方面进行改革创新，以推动地方改革目标落成。在制定集中支付制度前期，首先提升财政资金的运作水平，加强预算单位的工作执行力，确保各项支出的透明化。然而，在实际运行过程中出现实质性的问题是在所难免的，所以需要在常态化经济发展中发现并解决国库集中支付制度应用中的问题，以此推动财政国库集中支付体系建设。

一、国库集中支付制度概述

国库集中支付制度的本质在于对独立的国库账户体系建设，在具体实施中应当由财政相关部门在商业银行设立零余额账户，再以此账户作为唯一的资金支付路径，以直接制度或授权支付的模式将款项拨付给相关单位或个人。同时，以信息化财务支付系统和商业银行中的资金清算系统作为基础，预算单位结合相关需求向财政部门提出资金支付申请，在审核通过后完成相关的资金支付。通过采取以上模式，可以实现收支过程的直线型，既提升了支付效率，确保财政资金的合理应用，还能避免资金浪费或贪污等情况的产生。

二、国库集中支付改革成效

（一）提升宏观调控水平，为国家供给侧改革奠定基础。在既往的工作中，预算资金是由国库定期划拨到单位或者部门，由单位或者部门分别保存在相应账户中，使得资金沉淀在账户，造成国库对于一些重要项目的开支难以满足。在实施了国库集中支付改革以后，部门或者单位的资金划拨与资金应用规划实现了分离，资金余额体现在了指标上，而单位或者部门的结余资金沉淀在国库中，缓解了国库资金紧张，为国家供给侧改革奠定了基础，创造了有利条件。

（二）落实财政资金应用的监督管理，提升资金利用透明度。国库集中支付改革以后，通过改变资金款项划拨模式，实现了对于账户的统一管理，对于资金的支付利用情况能够实施全过程实时监督和管理，针对一些违规使用财政资金的行为进行有力打击，从而提升了资金利用的透明度。

（三）提高财政资金利用率。国库集中支付改革，能够有效解决资金拨款程序复杂、时间长、反馈效果不理想、难以掌握资金利用情况等方面的问题，从而可以有效地预测存在的风险和应用方面的问题，以此提高财政资金的利用率。

（四）促进数据信息共享，提升财政管理质量。国库支付网络平台具有数据搜索、整合的功能，从而有助于促进财政部门、代理银行、预算单位或部门之间的互通互联。如果要搜索相关的数据信息，可以在自身权限范围内针对相关的数据信息进行科学有效分析，从而将既往的粗放型管理模式转变为精细化管理模式以及信息化管理模式，促进了数据信息的共享，提升了财政管理质量。

（五）减少资金利用风险。在落实了国库集中支付制度以后，财政部门、国库支付部门、代理银行等之间形成了相互监督、相互作用、相互制约的统一整体，能够从根本上避免以权谋私问题产生，杜绝腐败现象出现，减少了资金利用的风险，同时为财政支出提供了保障，奠定了稳定基础。

三、国库集中支付改革中存在的问题

（一）对国库集中支付改革认识不高。当下阶段，财政资金应用是以国库集中支付作为主要模式，但是社会在发展，对于国库集中支付的改革面临严峻的形势，所以出现了一些新的观念，也产生了一些新的政策。虽然国库集中支付改革是必然趋势，也是有利发展措施，但是由于相关人员对于国库集中支付改革认识不高，不能明确改革的必要性，因此会影响国库集中支付改革发挥作用和体现价值，主要表现在以下方面：政府对于国库集中支付改革的重视程度不高，没有深刻解读具体政策，从而使得社会大众以及相关人员对于政策的认识不够深入，难以理解其内涵。

此外，由于关联到一些单位或者部门利益，改革会受到一些影响，甚至会有一些单位或者部门对国库集中支付改革产生抵触心理，进而阻碍改革的顺利实施。部分相关人员认为改革没有必要性或者重要意义，因此难以得到相关人员或者社会大众的支持和配合。

（二）缺乏完善的预算管理体系。首先，当下国库集中支付的改革得到了落实，但是在实施过程中存在一些缺点和不足。一些预算工作没有得到有效执行，并且所采取的预算管理模式较为单一，阻碍了改革的落实。另外，预算单位或者部门自身工作质量不理想，难以满足改革以后的预算需要，很多单位和部门不能实施精准预算，从而影响到国库支付。其次，预算审批较为被动，效率低，效果不理想。针对大量的审批工作所需时间进行分析可以得知，由于审批由人大负责，具体的结果是在次年5月份传达到相关单位和部门，经历了较长的审批时间，进而导致预算审批不够科学合理以及有效。

另外，国库账户不能对于预算资金实施有效管理，主要原因在于预算资金以外的资金主要渠道是财政的返还，这时的国库账户不能针对资金进行合理区分，影响了预算资金管理的精准性和合理性。

（三）监管机制不健全。首先，国库集中支付改革以后，财政职权得到了强化，以此对于预算单位和部门实施了全面的监督和管理，但是财政监督管理方面仍然存在问题。在财政监督管理方面，其主体是审计部门，虽然部门之间存在关联，但是审计部门处于同级，而这会影响监督管理工作的有效落实。其次，单位内控虽然能够对预算单位和部门实施有效的监管，但是既有的内控机制仍然不够完善。

另外，在既有国库支付制度应用下，相关职权被下放到单位和部门以后，由单位和部门控制和应用预算资金，在这种情况下，单位和部门为了提高资金的利用率，会加大资金监管力度，并且会对相关的项目提出更高的要求。在新型支付制度应用下，政府部门往往将工作侧重于项目方面，资金则是由国库集中支付到相关单位或者部门，因此影响了监管工作的有效落实，这主要是由于监管不健全造成的。

（四）支付制度实施面临困难。首先，国库集中支付的改革突破了既有的局面和模式，而这会对相关的主体利益产生影响。如果关联到的主体利益受到影响，针对改革以后的制度会实施干预，进而影响了支付制度的落实。比如在既有支付制度应用下，政府与银行之间虽然建立良好合作关系，但是在实施了国库集中支付改革以后，相互之间的关系会受到影响，从而损害到政府与银行的利益，导致政府与银行在执行新制度过程中缺乏主动性。其次，在既往的支付模式下，预算单位在资金利用方面拥有自主权，可以采取不同的方式产生经济利益。而在改革以后，通过采取国库集中支付，专款专项专用，以此规范资金的应用模式和应用途径。而一些单位和部门难以应用预算资金为单位和部门谋取利益，进而也会影响政策落实的动力。另外，会削弱代理银行参与的主动性。在改革以后，无论是预算单位账户还是财政账户，都需要实施归零，而这导致代理银行不能应用剩余资金，进而会削弱代理银行的参与积极性。

四、解决对策

（一）强化国库集中支付改革认识。财务部门应采取有效措施开展国库集中支付改革方面的宣传工作，强化国库集中支付改革认识。应明确国库集中支付改革的重要作用、价值以及意义，通过开展专业知识和专业技能的培训，以解和认识具体法规制度，提升负责人和财务人员工作认识以及责任感。在这个过程中，政府需要采取有效措施加强对于国库集中支付工作观念的普及，并且加大对于政策落实的监督力度，以此获得社会力量的支持和配合。所以，需要确保国库集中支付改革获得群众基础，这是一个漫长的过程。对于此，应积极普及相关政策，推进财政国库集中支付实现改革创新。

（二）完善预算管理体系。首先，对于预算编制存在的问题，需要加强完善预算管理体系，提升预算工作效率和质量。在有效完成预算编制工作以后，确保得以审批落实。政府人大是预算审批的重要组成部分，对于预算的结果拥有监督权以及审批权，而在审批方面，人大通过专家小组保证审批工作得以积极展开和实施，增强审批的科学性、合理性、精准性以及有效性。其次，增强预算的规范性以及时效性，合理划分相关科目，明确预算管理责任，从而制定更加规范标准的预算体系。再次，对于预算以外的资金为国库集中支付带来的影响，需要规范资金的审批和利用，并将资金纳入预算管理中。最后，需要有效落实预算评估工作，通过明确责任，增强预算主体的责任感、使命感以及动力。

（三）提高监管效率和质量。国库集中支付改革如果要得到有效的落实，那么需要健全监管机制，发挥其约束作用。首先，财务部门需要注重自身的管理和发展。在实施内部监管的前提下，加大内部审核力度，在预算中聘请专业团队制定科学专业的预算。其次，需要制定并落实奖惩机制，对于违反规定的行为、没有执行国库集中支付制度的相关单位或者部门要给予相应的惩处，以此产生警示效应，确保集中支付体系得到积极落实。地方政府应加大审核力度，提升审计工作效率和质量，并且应健全监管机制，对于预算单位实施账户审查，还应鼓励检讨行为，对于表现良好的人员给予一定的奖励，从而避免出现以权谋私的行为。

（四）完善国库集中支付制度。对于国库集中支付改革，需要认识到相关主体以及主体的利益，这是社会经济发展的必然要求，同时也是国库集中支付发展的主要方向，要顺应社会发展趋势。对于国库集中支付改革的影响因素，应给予关注和重视。通过制定完善的国库集中支付制度，推进国库集中支付制度得到有效落实，所以国库集中支付制度在应用中，需要得到管理部门的支持以及辅助。首先，政府应清晰自身责任，积极贯彻落实相关政策方针，并及时上报所制定的规划。管理部门依据具体执行时间采取保障措施，从而确保政府相关部门积极执行政策制度。其次，管理部门应制定完善的追踪体系以及奖惩机制。对于政府工作，需要给予全面的监督和管理，对于一些违法违规行为，应打击惩处，以保证执行效果。例如，政府部门制定了奖惩机制以后，如果下属单位没有依据具体规定实施国库集中支付制度，那么政府部门应依据实际情况减少财政支付资金数额。

（五）提升业务人员综合素质。积极提升业务人员综合素质，为国库集中支付工作有效展开和实施奠定人才基础、创造有利条件。这就需要业务人员明确国库集中支付业务工作流程，针对业务人员进行专业知识和技能的培训，使其及时掌握并有效应用相关政策和专业知识，从而确保国库集中支付改革得以实现。对于业务人员的监督和管理，需要业务人员明确工作内容以及自身工作职责，完善分工，实施有效管理，从而提高业务人员工作效率和质量。

综上，当前我国国库集中支付改革中还存在一些问题，这就需要认识到国库集中支付制度以及国库集中支付改革的成效，在此基础上采取有效的措施，进而解决存在的问题，为国库集中支付改革得以顺利实施奠定安全基础、创造有利条件。