机构改革背景下十堰市动物卫生监督工作现状、问题及对策

王海洲，庄永康，王青海

湖北省十堰市动物卫生监督所，湖北十堰 442000

近年来，湖北省十堰市认真贯彻落实中央和湖北省关于机构改革工作的安排部署，积极推进农业综合行政执法改革，但因种种原因目前尚未完全到位。面对新形势、新要求，十堰市动物卫生监督工作坚持“改革创新、规范检疫、服务监管”的工作理念，突出检疫、监测、防控等关键环节，主动作为，履职尽责，为确保全市动物产品质量安全做出了积极贡献，但也面临一些亟待解决的问题。

1 动物卫生监督工作的现状

1.1 改革后的机构、职能、人员等情况

2019年以来，全市动物卫生监督机构相继进行了改革，原来承担的行政执法职能移交划转，执法人员转隶。全市原有10 个动物卫生监督机构，改革后，市本级机构保留，执法职能和部分人员划转至市农业综合执法支队；4 个县级动物卫生监督机构整体划入当地农业执法大队（有的加挂动物卫生监督所牌子）；3 个县级动物卫生监督机构保留，执法职能移交，部分人员转隶；2 个县级动物卫生监督机构撤销，并入农业农村部门。

根据2021年5月1日实施的新修订的《动物防疫法》，动物卫生机构主要负责动物、动物产品的检疫工作。在当前机构改革尚未完全到位的情况下，全市动物卫生监督部门认真贯彻落实相关法律法规，结合实际，主动入位，扎实开展动物及动物产品检疫、动物产品安全监管、动物疫病防控等工作，着力强化从养殖到屠宰全链条动物卫生风险管理。

1.2 主要业务工作开展情况

1）强化动物卫生监督工作。严格实施动物产地检疫和动物屠宰检疫，加强证章标志管理，深化检疫申报点规范化建设。推广“兽医智慧云平台”使用，加强屠宰行业质量安全监管，进一步巩固屠宰环节“两项制度”成果，督促畜禽屠宰企业落实屠宰动物疫病防控和畜禽产品质量安全的主体责任，做好不合格动物及动物产品无害化处理。加快推进区域性病死动物无害化处理中心建设，完善病死动物无害化处理体系。

2）做好动物产品安全监管。强化抽样检测工作，完成部省市下达的兽药、饲料、动物及动物产品质量安全抽样送样工作，动物及动物产品自检数量、抽检合格率达到省定标准。屠宰环节督促厂方落实自检和按比例抽检达到省定标准。加快推进动监信息化建设，推广养殖档案电子化。

3）做好重大动物疫病联防联控。持续抓好非洲猪瘟防控，强化屠宰环节非洲猪瘟监管。加快信息网络建设，强化全市生猪及其他畜禽运输车辆备案管理。配合做好高致病性禽流感防控工作，积极推进活禽定点屠宰白条禽冰鲜上市，建立质量追溯体系。

2 目前面临的突出问题

2.1 机构改革未到位

市、县动物卫生监督机构名称、职能、隶属关系等不统一，有的县市区撤销了动物卫生监督机构。总体上看，原有的自上而下的省、市、县三级动物卫生监督机构的业务指导体系被打破，现有的动物卫生监督管理机制以及基层动物卫生执法的主要管理部门未完全明确指出应当实施监督管理的具体工作者，工作部署、上下联动、沟通协调受到很大影响。

2.2 职能职责不够明晰

食品生产产业链长，监管对象和环节很多，开展动物检测以及行政执法等一系列的工作需要多个部门协同合作，基层工作单位任务繁重，执法主体无法承担多重责任。《动物防疫法》修订后，相关实施细则、操作规程迟迟未出台，在实际工作中存在多个部门监管职能交叉重复、边界不清等问题，一旦出现问题各个部门相互推诿。

2.3 执法监督缺乏衔接

农业综合行政执法是履行法律、法规赋予的行政职能，是规范农业生产、打击违法犯罪、维护群众合法权益的手段，动物卫生监督为农业综合行政执法提供标准和技术服务，最大的特点是专业性，需要具备兽医专业资质的技术人员担任，二者有密不可分的联系。在推进改革中，有的县市区存在“一刀切”的现象，忽视动物卫生监督和农业综合行政执法的关系，没有充分认识到动物防疫监督和执法的内在逻辑以及相关工作的连续性，撤销动物卫生监督机构，取消官方兽医的行政执法资格，只保留产地检疫及出证职能，特别是乡镇动物卫生监督分所官方兽医的执法资格被取消，使原来渗透到养殖一线、经常督查和服务合二为一的“双身份”人员(官方兽医、行政执法)现在只能为养殖户提供技术服务，发现违法行为人，一不能亮证警告，二不能调查取证，更不能查扣处置，等到逐级报告，违法行为人早已逃之夭夭，执法大队到达时往往无功而返，造成动物防疫监督管理和执法工作难以有效落实和开展的不良局面。

2.4 监督管理力度不够

一方面，动监队伍人员不足，各县市区原动物卫生监督机构部分人员随执法职能一并转入综合执法机构，从事动物检疫的人员大幅减少。乡镇基层站所隶属关系不统一，人员多为“以钱养事”性质，经费、物资保障不足，尤其是派驻乡镇的官方兽医缺口很大，普遍存在“无人员、无资质、无经费”的情况，年龄老化、文化素质和专业技能低的问题也较为突出。另一方面，监督管理手段较落后，有的地方动物监督工作经费还未完全纳入财政预算，缺少快速检查的设施设备，导致产地检疫水平落后，往往凭经验判断，容易做出错误的结论。

2.5 工作空档及缺位风险越来越大

新修订的《动物防疫法》仍然将产地检疫职能和实施主体赋予动物卫生监督机构和官方兽医，但在实际生产中，养殖户不可能自觉地申报检疫，必须在日常的监督检查、宣传教育和依法处罚紧密结合的前提下迫使其申报，这些大量的工作只有最基层的官方兽医才能完成。取消官方兽医的执法资格无形中弱化了动物产地检疫工作。加之十堰地处山区，交通不便、工作范围大、零散养殖户较多，养殖户瞒报畜禽存栏、不报检出售动物现象普遍存在，“一对一”监管措施难以到位，动物检疫（包括屠宰检疫和产地检疫）工作勉强维系，动物产品安全风险越来越大。

3 相关对策建议

3.1 尽快理顺机构体系

一是加快推进机构改革到位，推动上下机构顺畅衔接。以贯彻落实《动物防疫法》为契机，推动层层明确动物卫生监督机构，建立省、市、县三级机构的业务对接机制，尽快理顺机构体系，明确职能职责、人员编制、隶属关系等，确保动物卫生监督工作件件有人管、事事有人干。二要推动检疫与执法工作有序衔接。检疫工作离不开执法的保驾护航。各县市区要根据法律要求和改革精神，建立权力清单和责任清单，明确检疫、监督、执法等工作职责和任务，健全动物检疫与农业综合执法工作的衔接机制，对检疫过程中发现的违法线索要及时移交，并要求执法机构通报违法线索处置情况。

3.2 强化部门协同监管

在完善《动物防疫法》等相关的法律法规的基础上，加强制度改革，明确划分出监督机构的职责，保证各机构在开展监督工作前，确保执法人员有法可依、有法可循。在具体的实际工作中，明确农业、公安、司法等各个部门的权利责任，加强各部门之间的合作，实行联动机制，各个部门协同监督管理、相互配合，使得行政和刑事司法结合起来；充分利用执法资源，提高动物卫生监督的工作效率，避免出现地方保护主义的现象，严厉打击违反动物监督管理制度的犯罪行为，为畜牧业的进一步发展创造良好的环境；各个地区卫生监督部门应当对病死动物以及产品做好整治的工作，采用无公害的处理方式，禁止出现经营加工病死动物以及产品的一系列违法行为。

3.3 严格实施动物检疫

动物检疫是动物卫生监督系统的“基本盘”，是畜禽及其产品进入流通环节的一道重要关口，必须抓好抓细抓实[1]。

1）严格产地检疫。各地要紧扣动物检疫这项基本职能，严把动物“出口关”。要积极协同强制免疫、无害化处理等工作，摸清畜禽养殖底数，提升动物检疫工作的精确度。既要防止逃避检疫，出现违法违规调运行为；也要防止对来源不明的畜禽进行检疫申报，甚至对违法违规调运的畜禽“洗白”[2]。

2）强化屠宰检疫。要严格落实生猪屠宰环节官方兽医派驻和非洲猪瘟自检“两项制度”，严格查验入场畜禽检疫证明和畜禽标识，推动建立屠宰环节入场信息反馈机制，构建启运地信息和目的地信息相结合的管理模式[3]。深入研究督促生猪屠宰企业落实非洲猪瘟自检的各项措施，主动协调主管部门和疫控机构开展技术培训、能力比对和监督抽检等，确保企业真检、会检、能检出[4]。

3）规范动物检疫行为。要进一步规范检疫申报管理，逐步引导管理相对人转变“随报随检”的惯性思维，按照时限要求提前申报[5]。严格规范检疫操作，严肃查处“隔山开证”、检疫收费、倒卖证章标识等违法违规行为。

3.4 强化动监队伍建设

1）摸清队伍现状。要以实施官方兽医任命制度为契机，尽快梳理各级动物卫生监督机构官方兽医情况，对调离动物卫生监督岗位的要及时取消资格，对于现有符合条件的工作人员要及时任命，按标准配齐官方兽医，并按规定报农业农村部备案[6]。

2）强化队伍管理。以农业农村部实施动物检疫监督规范化行动为契机，进一步加强官方兽医管理，确认官方兽医管理权限、管理范围，将责任落实到人，切实保障动物检疫工作规范开展。要积极与相关部门协调，根据机构编制情况及时招录、补充高素质、专业化人员，补齐充实动物卫生监督人员[7]。

3）加强学习培训。要以农业农村部开展动物检疫监督能力提升行动为契机，积极创新培训方式，采用“线上＋线下”的方式，丰富培训手段和形式，提高培训质量和效能，切实将动物卫生监督政策要求逐级传导到位[8]。

3.5 夯实执法监督基础

各县市区要将执法监督检疫等一系列工作所需的经费纳入财政预算中，加大所需设备的经费投入力度，促进执法检疫水平进一步提高；设立有关动物卫生检疫的专项资金，及时增加补充相应的检测仪器设备，确保动物卫生监督人员的薪资待遇，为开展日常的检疫活动提供资金支持；在实际的执法监督体系的建设中，要将办案工具以及交通工具等设备合理配置，提升基层动物执法检疫能力；结合当地畜牧业的发展状况，配备足够数量的快速检测仪器以及设施，使得检疫人员能快速地进行检测，提高工作效率，保证工作质量。此外，还可以通过建设动物卫生监督机构的实验室，进一步保证检疫设施齐全，为基层检疫工作的顺利开展提供完善的技术保障。