从民主协商到协商民主：中国特色协商民主的理论建构和实践探索

于干千

（红河学院，云南蒙自 661199）

构建中国特色协商民主体系是我国民主政治建设面临的重要课题。中国共产党自成立以来，始终坚持人民主体地位，不断进行协商民主形式的探索、内涵的丰富、内容的实践，新时代“党坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善民主党派中央对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督、直接向中共中央提出建议等制度，加强人民政协专门协商机构制度建设，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，形成中国特色协商民主体系”[1]，不仅彰显了我国社会主义制度体系的特点和优势，而且深化了人类政治文明的内涵与本质。

一 中国特色协商民主实践探索的历史回顾

中国特色协商民主不是从天上掉下来的，也不是从西方复制来的，而是中国共产党在革命、建设、改革的伟大实践中，在充分汲取中国优秀传统文化养分的基础上，对如何真正、有效实现民主进行不断探索、持续创新的结果，正如习近平总书记所说：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力”[2]，“具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础”[3]291，这是中国共产党人和中国人民在半个多世纪伟大实践中的伟大创造。

（一）新民主主义时期民主协商的萌芽与初创

为了实现无产阶级的利益，“共产党人到处都努力地争取全世界民主政党之间的团结和协调”[4]58。我们党自成立以来，积极探索、倡导和维护中国特色政党制度，坚持以民主协商、协商民主来巩固和发展和谐政党关系，推进社会主义民主政治建设。在风雨如磐的革命时期，我们党开启民主协商政治的探索，1922年中共二大上就提出“组织民主的联合战线”[5]81，主张召开各党各派联席会议来达成共建联合战线共识。这种政党共商国是的主张内含党派互商、政党协商的意蕴，标志着民主协商思想的萌芽。在第一次国共合作中，国共双方就一些重大政治问题进行协商，使政党协商由理念转为现实，并推动大革命向前发展。在抗战时期，我们党加强“三三制”抗日民主政权建设，同各民主党派、无党派人士就抗日根据地的大政方针政策问题进行广泛协商，强调“各方要一致协商，取得共同纲领”[6]253理念，并逐步探索出“民主合作的原则、方法、形式”，成为我国“协商民主的雏形”[7]86，为新中国成立后构建国家层面的“民主协商”政治奠定实践基础。抗日战争胜利后，中国共产党呼吁并积极推动政治协商会议的召开，加强同各民主党派、民主进步人士的合作与协商，打破了国民党试图继续维护一党专制的幻梦。解放战争时期，为了实现新民主主义革命的最后胜利，中国共产党发布《纪念“五一”节口号》，全文23条均得到各民主党派、民主人士的拥护和支持，特别是毛泽东亲自修订并提出的第5条“召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[8]146，成为我们党领导的多党合作协商建国的重要起点。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，“人民政协作为政党协商平台登上历史舞台”[9]27，标志着全国性协商民主政治初步形成并发挥重要作用。

（二）社会主义革命和建设时期民主协商的探索与挫折

在筚路蓝缕的社会主义革命和建设时期，民主政治建设在曲折中向前发展，既取得公认的显著成绩，也留下了遗憾。1949年至1954年，人民政协代行人大“制定或修改政府组织法、选举产生人民政府、提出决议案”[10]580等主要职权，为全方位动员各种政治社会力量、巩固和发展新生的人民政权发挥着重要作用。之后，人民政协的代行职权虽然回归，但仍是国家政治生活不可缺少的组成部分，继续发挥着凝聚各党各派、各人民团体、各社会阶层智慧力量，积极参与社会主义建设的重要作用。“文化大革命”时期，社会主义协商民主虽然遭遇重大曲折，全国人大停止了所在活动，人民政协职能基本瘫痪，但巩固人民当家作主的决心并没有动摇，推进协商民主向前发展的动力并没有衰减，中国共产党团结带领全国各族人民探寻中国特色社会主义协商民主的初心从未改变。

（三）改革开放和社会主义现代化时期社会主义民主协商的恢复与发展

在春潮涌动的改革年代，我们党开始恢复“民主协商”政治，扎实推进以政治协商为主要内容的民主协商建设，紧紧围绕改革发展大局、社会民生、统一战线和多党合作等重大问题，同民主党派、无党派人士展开广泛协商，进而提高大政方针政策的科学性、有效性。1978年4月，全国政协第五届常务委员会的成功召开，标志着瘫痪十年之久的人民政协终于迎来了“重生”，开始正常行使政治协商职能，为保证和巩固人民当家作主发挥重要作用。十一届三中全会以后，我们党明确提出“使社会主义民主制度化、法律化”[11]34的命题，开始从制度上推进社会主义民主政治建设。党的十三大上，我们党首次将“人民代表大会制度”与“共产党领导的多党合作和政治协商制度”并列论述，强调这两种制度“是我们党的特点与优势”[12]35，把政治协商制度提升至国家发展的重要战略地位，坚持并创新“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”[12]45方针，创造性提出“建立社会协商对话机制”[12]43的建设任务；1989年12月又以中共中央文件形式正式确立“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”[13]821，进一步推动了民主协商的制度化发展，充分显示出我们党最大限度保障人民当家作主、体现人民意志、保证人民权益的坚强决心、坚定意志。1991年3月，江泽民同志在全国人大七届四次会议中共党员负责人会议上第一次提出选举与协商“是我国社会主义民主的两种重要形式”[14]347，在一定程度上开始突破“民主协商”范围。1993年，多党合作和政治协商制度“入宪”，标志着民主协商制度的完善与升华。进入新世纪，党中央紧扣时代脉搏，与时俱进地推动民主协商发展，出台系列重要文件，并于2007年明确提出“协商民主”的概念，指出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”[15]，在理念上实现了从民主协商到协商民主的转变，协商民主理论在中国特色社会主义伟大实践中不断发展。

二 新时代中国特色协商民主体系的构建

协商民主理论的兴起和在中国的具体实践，表明我们党在追求民主的征程中，不仅关注民主的实现形式，而且更加关注民主的过程性、真实性。在砥砺奋进的新时代，以习近平同志为核心的党中央深刻把握新的历史发展方位，准确判断社会主义矛盾新变化，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年来未有之大变局，始终坚持人民主体地位，在传承中推进社会主义协商民主建设，不断开辟社会主义协商民主的新境界，不断建构趋于完善的中国特色协商民主体系，使其成为实现党的领导的重要方式，成为凝聚中华民族伟大复兴磅礴力量的重要渠道，真正发挥出社会主义民主政治的独特优势。

（一）推进协商民主多样化

“协商民主”概念的提出是在西方，但在中国具体实践中形成的协商民主理论有别于西方，党的十八大报告中首次提出“社会主义协商民主”概念，并将“健全社会主义协商民主制度”作为政治体制改革的重要内容，使协商民主“从地方性、局部性实践上升为国家战略”[16]，全面打开了中国民主政治发展的新视野。党的十八届三中全会把“推进协商民主广泛多层制度化发展”[17]51写入《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》。这是我们党第一次将协商民主提升到人民民主的高度，并将其嵌入国家治理的重大决策全过程和基层治理全过程，标志着中国特色社会主义从“民主协商”到“协商民主”的历史性转变的完成，标志着全面构建中国特色协商民主体系的开始。

社会主义协商民主与民主协商既一脉相承，又与时俱进，皆耦合于中国特色民主政治本土化、内生化发展，但协商民主是对民主协商的全面升级，其基本内涵是“政治共同体中的公民通过自由平等而又理性有序的协商方式参与政治过程和社会生活，使立法和决策尽可能代表最广泛的民意，赋予立法和决策合法性和真实性”。因此“协商就要真协商”，必须在协商渠道、协商途径以及协商的具体方式上下功夫。社会主义协商民主，在协商内容上不仅包含了传统民主协商主要聚焦于大政方针问题的政治协商，还涉及当前社会、经济、文化、生态等领域和群众切身利益问题的宏观与微观协商，协商内容进一步丰富而多样，“体现出对国家利益、社会利益和个体利益的统筹兼顾”[18]11；在协商渠道上实现横向广泛的拓展，形成政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等主要协商渠道，构成了相互关联、衔接配合而又各自发挥独特优势的民主协商渠道体系；在协商形式上实现了多元化，“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”[17]19等全面开展。社会主义协商民主实现广泛化发展，不仅“丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵”[19]294，而且在解决“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”[17]19时最大范围内凝聚社会共识，有效推进社会治理改革创新，成为我们党领导人民有效治理国家和社会的重要方式和重要途径，必须长期坚持并不断发展。

（二）推进协商民主体系化

构建广泛多层制度化的协商民主体系是一项复杂的系统工程。新时代，我们党开启了协商民主从一层协商向多层协商并行发展的新篇章，实现了从中央到地方、再到基层的多个层面纵向布局，特别是使原本长期依附于各种政治制度和社会制度之中的基层组织协商和社会组织协商得以独立，成为中国特色协商民主体系中不可缺少的部分，形成由国家政治层面、中间社会层面和基层自治层面组成的协商民主有机整体，一体化发展的系统效应得以充分显现。纵向布局的多层化发展思路，必然要求协商民主的横向多层化发展。新时代中国特色协商民主体系的参与主体包括中国共产党和各民主党派、各级政权机关以及人民政协等；根据不同协商主体以及具体的协商内容，创造多层协商方式，如政党协商的“会议协商、约谈协商、书面协商”、政协协商的“全体会议、常委会会议、主席会议、专门委员会会议、专题协商会议、协商座谈会议”、企事业单位的“领导接待日、劳资恳谈会、领导信箱”[20]等等；实际操作层面，协商既有利用常态化的、规范化的制度平台进行活动的开展，也有利用现代信息技术支撑的特定网络平台的尝试。中国特色协商民主体系的多层化发展，横向维度覆盖更广，纵向维度覆盖层面更多，涵盖社会各阶层群众，彰显社会主义民主的人民性、真实性、广泛性，积极引导人民有序参与协商民主，增进共识、凝聚力量，形成“最大公约数”。

（三）推进协商民主程序化

程序是有规则的行动过程，程序化是任何民主制度的基本要求。协商民主体系建设内在规定需要一套完整、合理程序来保证协商民主顺利推进，即从协商议题的提出到协商人员的产生，从协商过程的控制到协商结果的应用，都需要合理严密的程序来加以规范。为实现民主协商程序完整化目标，中共中央于2015年印发历史上第一次以协商民主为主题的纲领性文献——《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为新时代进一步推进政治体制改革和社会主义民主政治建设提供理论指导和实践遵循；随后，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等各协商民主渠道的具体实施规程也相继出台，对协商民主过程中的计划制定、议题提出、主体确定、形式选择、结果采纳反馈及落实作出规定，建立起环环相扣、紧密衔接、简便易行的闭环运行流程。党的十九届四中全会指出构建协商民主体系是坚持和完善人民当家作主制度体系的重要内容，再次强调要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。党的十九届六中全会把“坚持统一战线”概括为党百年奋斗的十条历史经验之一，把“形成中国特色协商民主体系”视为新时代党和国家事业在政治建设上取得的重大成就之一，强调要以更加“多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式”体现人民意志、保障人民权益[1]，真正把协商民主优势转化推进国家治理体系和治理能力现代化的强大动能。

（四）推进协商民主法治化

推进协商民主驶入法治化快车道，是全面推进依法治国的重要内容，也是提升现代化治理水平的迫切需要[21]47。制度化是法治化的基础和必由之路，是“组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[22]10。在社会主义协商民主建设领域中，制度化建设带有根本性、全局性、长期性，其建设价值就在于使协商民主制度日趋完备规范，内化为人民的价值观，坚持在中国共产党领导下，人民内部各方面在外在制度的规范下和内在价值观的指引下，在推进协商民主法治化进程中形成共识、凝聚力量。新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视推进社会主义协商民主制度化建设，积极推动协商民主制度设计和实践创新，使长期实践的协商民主机制不断成熟完善，并逐步形成具有规范性、科学性、可操作性的协商民主制度。党的十八大将“健全社会主义协商民主制度”作为全面深化改革时期政治体制改革的重要任务，标志着社会主义协商民主制度理论正式确立，“实现了协商民主制度化从自发发展到自觉发展的转变”[23]127。党的十八届三中全会强调“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓宽协商民主形式”[24]504，道出了中国共产党推进中国特色协商民主制度体系建设的信心和决心。人民政协成立65周年之际，习近平总书记强调“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[25]，进一步明确了中国特色协商民主制度化建设目标。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等系列制度的出台，更加明确了协商民主的建设目标和思路，更加显现制度的保障作用，尤其为政协、政党和基层协商民主建设提供了制度基础。2017年，党的十九大明确提出“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”[26]27，将协商民主制度化建设提到一个全新的高度，显示出党中央加强协商民主法治化建设、保证人民民主权利的坚强决心和鲜明态度。2019年，党的十九届四中全会提出“完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”[27]，继续把协商民主制度化建设向前推进，用制度确保发挥出七种不同类型的协商民主渠道作用，进而推进国家治理体系和治理能力的现代化，巩固和完善中国特色社会主义制度。

经过长期坚持不懈地努力，中国特色协商民主制度体系趋于完善，推动协商民主法治化、常态化和全域化发展，全面激活协商民主的制度活力，健全完善协商民主运行机制，为新时代新征程上的协商民主实践奠定了坚实基础。随着协商民主制度化建设持续推进，政党协商确立了在国家治理体系中的政治地位，“头雁效应”充分发挥，“中共十八大以来，中共中央召开或委托有关部门召开政党协商会议170余次”，确保重大问题决策更加科学、民主[20]。协商民主与人大治理模式的深度结合，激活人民当家做家的制度效应，拓宽人民民主的深度与广度，更好地落实全过程人民民主。社会层面协商民主制度化发展，拓展公民有序政治参与渠道，促进社会层面协商民主实践更加活跃，提升公共决策的民主化和科学化水平。

总之，在党的百年光辉历程中，我们党始终坚持人民的主体地位，不断推进中国特色协商民主的理论建构和实践探索，从民主协商到协商民主，从协商形式到协商体系，从协商机制到协商制度，实现了协商民主内容和渠道的广泛化发展、纵向布局的多层化发展、程序的完整化发展、制度的体系化发展，充分体现了“有事好商量、众人的事情由众人商量”的协商理念，以全过程民主的生动实践，找到了最大公约数，画出了最大同心圆，汇聚起扭转近代以后历史命运、奋力实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

三 形成中国特色协商民主体系的时代价值

作为中国共产党和中国人民的伟大创新成果，中国特色协商民主体系既适应中国国情又超越西方民主，它以特有形式和独特优势，切实保障人民当家作主，既丰富了民主的实现形式，又有助于推进国家治理能力现代化，更凸显出对推进世界政治文明发展的时代价值。

（一）中国特色协商民主体系强化人民协商主体地位，以完备体系保证人民当家作主，实现了更为广泛、最为真实的人民民主。

民主的本质在于人民是否真正成为国家的主人、能否成为国家发展的真正力量。这就决定了一个国家的民主政治发展，必须构建以人民为主体、以实现人民主体地位为根本取向的民主形式，通过合理的形式构建保障人民当家作主的权利。

中国共产党立志于中华民族千秋伟业，建立和完善社会主义民主制度体系、发展社会主义民主政治是我们党的重大历史使命。百年奋斗中，我们党始终坚持“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，创造性建立了人民代表大会制度，保证和支持人民民主权利的实现，但是“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[19]293作为植根中国社会土壤的民主形式，中国特色协商民主“既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用”[19]294，既重视多数人的利益、又重视少数人的诉求，在尊重公民利益表达、促进多元利益主体广泛参与等方面发挥独特作用，与选举民主并重并举、优势互补，“共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”[19]293。新时代，我们党坚持以人民为中心的价值取向，不断强化人民主体地位，切实推进中国式民主的制度化、程序化建设，将协商民主深嵌于中国社会主义民主政治全过程，拓展到国家政治生活、人民日常生活的方方面面，构建了完善的中国特色协商民主体系，实现了更为广泛、最为真实的人民民主。

（二）中国特色协商民主体系强化“程序合理、环节完整”构建要求，以完备体系实现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，进一步推动了国家治理体系和治理能力现代化。

社会主义国家要实现全体人民当家作主，必须要有一个能够凝聚全体人民、引领国家和社会发展的力量。无论是革命年代还是建设时期、无论是社会主义现代化建设新时期还是新时代，中国共产党始终代表最广大人民的根本利益，“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主”[28]。百年党史表明，只有中国共产党才能在最大程度上保障人民的权益；只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现。新时代中国特色协商民主体系的形成就是在党的领导下全面深化改革的重要成果。

协商民主是实现党的领导的重要方式。新时代，为了使协商民主更加有效发挥其无可替代的作用，我们党着力于中国特色协商民主体系建设，正如习近平总书记所说：社会主义协商民主应该是“实实在在的”“全方位的”“全国上上下下都要做的”，“因此，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系。”[19]297党的十九大更是将“发展社会主义协商民主”纳入新时代中国特色社会主义的治国方略之中，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。实践表明，实现有效治理是中国民主的核心导向，中国的协商治理实现了从中央到地方直至基层、从政治层面到社会层面的广泛协同共治以及全体公民的有序参与，在国家治理和社会治理中真正凝聚起了广泛而强大的力量；事实证明，“程序合理、环节完整”的中国特色协商民主体系不仅是新时代中国法治体系建设的重要成果，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中，而且使中国的决策能够广泛的纳贤聚能、汇集众智，有效克服了“决策中情况不明、自以为是”“各项政策和工作共识不高、无以落实”[19]295-296等弊端，最大限度降低了政治资源内耗，从整体上提升了国家发展的能量和效益，有效推动了国家治理体系和治理能力现代化，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了更加坚实的制度基础。

（三）中国特色协商民主体系以“独特的、独有的、独到的民主形式”，提出“八个能否”的中国民主标准和“人民是否享有民主权利”的中国答案，为世界民主政治发展提供中国方案。

民主是人类的共同追求，“各国人民都追求和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。”[29]6但是在现代意义的民主化构建过程中，任何外来制度的学习、借鉴，都必须基于本国的历史、文化和社会，进而内化为主体的必然选择，也就是说：真正意义的民主制度构建“不可能脱离特定社会政治条件来抽象评判，不可能千篇一律、归于一尊”[25]，必须是特定国家的自我构建。这就意味着：民主的实现形式多种多样，每一个国家都有其选择民主形式的权利，但必须体现人民民主的本质要求。当今世界各国的发展事实已经雄辩证明，西方自由民主不是普世价值、不是唯一模式、不是治国理政的灵丹妙药，更不能代表历史的终结。而当代中国在对民主的不断探索中创造的经济发展奇迹和社会长期稳定奇迹让世人瞩目，中国式民主在人类政治文明中大放异彩。中国的成功经验在于：我们基于中国深厚的文化基础、理论基础，基于中国共产党多年奋斗的生动实践和鲜活经验，基于对民主真谛的深刻领悟，摒弃在民主政治建设问题上非此即彼的思维定势，提出衡量民主的“八个能否”标准①，这就是扎根深厚现实基础的中国民主标准；对于现代民主国家的人民是否享有民主权利，我们的中国答案是“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”[19]292，为我们全面完整准确把握民主的真正内涵和本质提供了全新视角。

选举民主和协商民主是中国社会主义民主的两种重要形式，两者“相互补充、相得益彰”。具有独特性、独有性、独到性的中国特色协商民主体系形成及其全面运行，在中国大地上实现了最为广泛、最为真实的人民民主，为发展社会主义民主政治开辟了新路径、增添了新元素。诚然，中国特色协商民主体系并非放之四海而皆准的评判标准，但其中“八个能否”的中国民主标准以及“人民是否享有民主权利”的中国答案是颠覆不破的真理，从自身发展逻辑布局民主的建构是颠覆不破的真理，“中国特色社会主义协商民主体系”的中国样板给世界上喜爱和平、追求民主的国家和民族以具体参考。在民主化潮流汹涌澎湃的当今世界，“中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案”[19]37，中国共产党人和中国人民完全有能力为世界民主政治发展贡献中国智慧。

注释：

①“八个能否”标准：国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。