城乡生态环境治理:碎片化样态与治理进路

唐 斌,赵方诗怡,彭 媛

(1.湘潭大学,湖南 湘潭 411105;2.湖南大学,湖南 长沙 410082)

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。 其中,城乡生态环境的不平衡便是这一矛盾的突出表现之一。 党的十九届六中全会提出要“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理……,全方位、全地域、全过程加强生态环境保护”。 然而,我国一些地区生态环境质量仍然存在“城市逐渐好转、农村日趋恶化”的城乡分异状况[1],城乡生态环境治理的“碎片化”问题仍然突出,生态环境的“二元”格局依旧明显,严重影响生态文明建设的整体性水平。 因此,探讨城乡生态环境治理“碎片化”的成因及其治理策略具有重要意义。

1 文献回顾

自党的十八大提出生态文明建设战略以来,特别是伴随乡村振兴战略的实施,如何统筹协调城乡生态环境一体化发展成为学界持续关注的话题。 目前关于城乡生态环境治理的研究主要聚焦于城乡二元结构和城乡环境权益两个视角。

关于城乡二元结构视角,范和生[2]、李宁[3]等认为,城乡二元体制是导致我国农村环境治理长期被排斥于城市环境治理体系之外的根本原因。宋惠芳[4]提出,城乡的二元对立,导致城乡环境也出现二元结构,成为城乡环境治理一体化的拦路石。 曹卫国[5]、李宾[6]等在研究中发现,城乡二元结构导致城乡间环境资源分配和义务承担不公、城乡环保治理资金和要素分配不公、环保法律法规中的程序正义不足,降低了农村对环境的需求能力和治理能力,加大了城乡环境差距。 因此,林龙飞[7]、孙海彬[8]等提出要在城乡融合发展的大格局中,统筹城乡环境建设,破除阻碍城乡要素自由流动的体制机制壁垒,促进城乡环境保护的一致性。

关于城乡环境权益视角,范和生等[9]指出,环境权益的公平分配是构建城乡生态共同体的价值依据,而公平分配的基础在于明确环境资源的产权归属。 何慧爽[10]、朱金鹤[11]等的研究结果显示,环境权益的不公更多是发展差距所致的,城乡收入差距对环境污染的促进作用显著。 张连辉[12]、曹树青[13]则表示,城乡之间存在资源、生态和环境的相互竞争、交换与依存的关系,统筹协调城乡环境保护是统筹协调城乡环境关系的基本途径,而城乡环境正义的失衡是城乡二元社会结构体制的必然结果。 晋海[14]针对我国的城乡环境不正义问题,提出要走向城乡环境正义,不仅要消解我国环境法制中的城市中心主义,更要实现城乡居民在政治,经济与社会权利上的平等,并对农民权利实现的保障机制作出制度安排。

也有学者从城乡环境监管模式、法律制度等方面进行研究。 总体来看,现有研究为探究我国城乡生态环境治理碎片化的根因提供了有益参考,但不论是二元结构论还是环境权益论,抑或模式、制度论,似乎都无法完全解释城乡生态环境治理的碎片化问题。 基于此,本研究将利用整体性治理理论,深入分析出现碎片化问题的原因,以及如何从整体性理论视角解决碎片化问题。

2 城乡生态环境治理的碎片化特征

2.1 治理主体碎片化

2.1.1 政府内部的横向职能分散化和纵向层级化

从横向上看,尽管新一轮机构改革,将原有环境保护职能部门新组建为生态环境部,但改革后的生态环境部职责更多倾向于污染治理,而对于生态保护未有体现,生态环境保护职能依旧分散[15]。 从纵向上看,上级政府大多只是对基层政府环境治理进行简单的业务指导与监督,对基层的具体治理行为难以形成有效约束与监督,另外,在资源配置上,基层政府(特别是乡镇政府)无法从上级得到与其任务职责相匹配的资源,对农村环境治理的投入极其有限,最终导致乡村生态环境治理工作难以开展。

2.1.2 第三方力量未形成有效的治理合力

由于生态环境治理长期处于政府一元治理模式下,第三方力量参与时间短、事项少,缺乏合作基础,各社会主体之间缺乏主动参与和合作治理的意识,而主体间的治理意识差异问题在城乡居民之间尤为突出。 有学者研究发现,城市居民的环境意识远高于农村居民[16]。 事实上,除政府外,企业、社会组织、媒体、公众等第三方力量还缺少参与生态环境治理的机制与平台。 第三方力量在生态环境治理工作中只能行使监督权,而这些监督权在实际的治理工作中难以引起足够重视,缺乏合法的参与机制与平台,只能各行其是,难以形成治理合力。

2.2 法律法规碎片化

2.2.1 法律法规的分块与重复

党的十八大以来,我国加快了生态环境领域的立法,相继出台或修正了相关领域的法律法规,生态环境法律法规框架体系也已基本形成,但立法还存在交叉重叠、不协调等情况。 生态环境部法规与标准司负责人指出:“目前生态环境立法中的法律规定重复问题严重,按环境要素分别立法的立法模式致使部分监管制度交叉重叠。”例如环境保护法与水、大气、固体废物等单项法在基本原则、基本制度方面就存在着重复[17]。 这样的立法模式实质上是忽略了生态环境的整体性特点,使得法律法规之间相互重叠。 法律法规的增多,也引发了一些新的问题,如不同时间制订的法律法规,存在不统一、不协调,甚至相互抵触的情况,这种碎片化的法律法规,容易造成城乡生态环境治理过程中的认知偏差、执行偏差。

2.2.2 农村环境立法长期缺位

我国现行的相关监管执法政策和法律制度大多是针对城市生态环境问题制定实施的,真正针对农村实际环境问题制定实施的法律法规、政策制度相对较少,例如,本研究通过“中国法律法规数据库”以“城市环境”和“农村环境”作为标题检索词,分别检索到现行有效相关法律法规30 条和5 条,“重城市轻农村”的生态环境治理法律法规,造成了城乡之间法律制度的碎片化,使得农村地区获取治理资源缺少公平合理的法律制度保障。此外,基层环境治理的经费投入主要集中在城市社区,而投入到农村环境治理的经费比重较小,基础设施建设滞后,不利于农村环境与城市环境的协调治理。

2.3 信息数据碎片化

2.3.1 空间数据碎片化

一方面是城乡数据的碎片化,尽管当前农村地区生态环境得到越来越多的关注,但对农村地区生态环境治理的重视程度以及投入力度仍远不及城市,农村环境基础设施建设普遍滞后,相比之下,城市生态环境数据更完整详实,导致城乡之间数据的碎片化;另一方面是区域数据的碎片化,从各省市统计年鉴、环境公报等数据库来看,不同省份、区域之间还存在生态环境数据统计指标、标准、口径不统一等问题,给数据整合和横向比较分析造成困扰。

2.3.2 时间数据碎片化

一方面是数据更新缓慢。 在很多涉及环境质量的关键数据上,信息更新缓慢。 笔者2022 年查阅各省市的统计年鉴和相关环境数据库,一些地方的环境质量信息还停留在2016 年、2017 年,甚至还出现一些年份有些数据缺失的现象,导致数据断层,不连续。 另一方面数据更新频率不同步,以湖南省生态环境厅公布的数据为例,地级以上城市(不包括地级市所辖县级市、镇区域)每月公布一次生活饮水水源水质状况,而县级政府所在地城镇每季度(即三个月)公布一次饮用水水源水质状况。 城乡之间生态环境数据信息公布存在时间差,无法对同一时间段的城乡环境进行统一衡量与比较研究。

2.3.3 治理数据碎片化

一方面是数据收集与处理的能力欠缺,许多监管执法人员缺乏相关专业知识背景,无法充分利用现代化技术设备获取和处理环境信息,不能及时准确地对环保问题作出判断与处理。 同时,监测设备老化、设备短缺,普遍缺乏监测用车和应急监测仪器设备,难以满足环境监测执法人员数据采集与执法需要,导致生态环境治理数据获取与处理的碎片化。 另一方面是城乡之间基础设施差距较大,现代城市的技术设施相对完善,而农村地区一般较为偏远,设施覆盖度低,技术手段的普及难度较大,技术设备的建设与使用更是一个难题,农村地区的数据采集、监管执法等工作难度也随之加大,进一步造成城乡生态环境治理数据的碎片化。

3 城乡生态环境治理碎片化的多维致因

3.1 专业化分工导致治理主体碎片化

一方面,社会分工差异导致治理主体碎片化,作为城乡生态环境治理工作的重要参与力量,城乡居民因社会分工的不同,在工作的内容、环境、方式、收入等方面都有很大差别,造成生活、思想、行为等多方面的差异。 城市居民大多从事二、三产业的工作,收入相对较高且稳定,更可能持有后物质价值观念,更多追求优越的生活环境和生活质量,且城市工业化程度较高,相伴随的环境问题可能更加严重,容易激发出更多公众的环境关心。而农村居民主要从事的是第一产业工作,进行农业生产经营等工作,整体上收入偏低,更多关注经济以及自身利益的问题,且工业化水平较低,农村居民直接感知和体验的环境问题较少,进而呈现出较低的环境关心[18],总体来说,非农业劳动者的环境感知高于农业劳动者,即非农业劳动者对环境问题严重性的判断与认识要高于农业劳动者[19]。 因此,城乡居民因社会分工而难以达成治理共识,采取共同行动,无法形成有效的生态环境治理监督合力,进而造成治理主体的碎片化。 另一方面,政府内部分工差异造成治理主体碎片化,2018 年国务院机构改革整合了原环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的多项职责,组建生态环境部,虽然合并了机构,但原先不同的部门在新的体制下仍有可能保持高度的相对独立性,缺乏内在的结构性统一。 同时,生态环境系统垂直管理改革还在摸索行进中,各层级生态环境部门权责关系以及改革之后与属地政府的“条块”关系都还有待进一步理顺,特别是垂直管理改革后,区县生态环境分局作为市局的派出机构,由原来的业务指导变成直接领导,“条块”关系被重构,导致生态环境治理的具体职责怎么分配,由谁承担的问题相对突出,致使农村生态环境治理缺乏明确的主体责任,进一步加剧了城乡生态环境治理主体碎片化。

3.2 城乡二元结构导致法律制度碎片化

囿于环境法治发展的阶段性,我国对城市、重污染地区、生态敏感脆弱地区、国家生态安全地区等投入了大量环境法治资源,但对农村地区,环境法治资源供给却呈明显不足[20],农村在环保法律法规规制、政策支持、技术保障、资金支撑以及专业人员配置等制度安排上处于边缘、劣势地位[5],难以形成持续、有效的治理能力,部分经济落后、偏远农村地区依然面临污染致使的生存权问题。而其深层原因在于城乡二元权力关系,一方面,城乡二元结构体制赋予城市更多的制度性和结构性权力,城市在现有制度安排中处于中心、优势地位,一段时期内环境法律法规的制定带有明显的“城市中心主义”色彩,未能对农村环境保护制定较为完整的有操作性的法律法规,比如,在《中华人民共和国大气污染防治法》中,更多是对工业污染、市容环境卫生等方面的规定,对农业农村的规定较少,农村农民在环境保护法律法规的程序安排上处于弱势地位。 另一方面,尽管在环境治理决策中越来越重视公众、企业、非政府组织等社会力量的参与,环境治理的“去中心化”“去结构化”趋势似乎正在形成,但目前来看,参与主体仍是以城市精英、城市居民为主,他们通过自身的资源优势,构建起环境问题的话语权优势,其立法的价值导向始终都是“城市中心主义”而非城乡融合发展。

3.3 信息垄断导致治理信息碎片化

从政府与社会层面来看,政府作为生态环境监管执法主体,拥有庞大的信息监测和收集系统,掌握着大量的信息资源,拥有其他组织无法企及的信息优势,在机会主义、信息不对称、数据垄断等因素的作用下,以多中心化为中轴的治理革命反而为“中心—边缘”治理模式所替代[21],强化了政府的信息权力地位,进一步加大了政府与社会的信息不对称。 从政府层级间关系来看,随着地方生态环境机构改革的深入,表面上看条块职责进一步明晰,但实际上仍然面临一些问题,比如有些地方改革之后,区县生态环境局变成市生态环境局的派出机构,接受市局的直接领导,在条块体制下,由于部门利益、“专业主义”以及科层体系繁杂的程序和规则,“条”与“条”、“条”与“块”之间的信息壁垒和数据鸿沟广泛存在,条块之间协作非常困难。 尽管大数据技术使这一问题有所缓解,但部门内部、部门之间、区域政府之间数据共享依然不足,“块状孤岛”现象仍然存在,治理信息的碎片化,有可能导致城乡生态环境治理一体化政策出现“局部空转”“体系失灵”等[21]。

4 整体性治理:建设城乡融合发展的生态环境治理进路

4.1 治理理念重塑:强化公共利益与公共责任意识

第一,地方政府应树立整体性治理思维。 注重城乡生态环境的融合发展,摒弃“城市中心主义”发展观念,强调生态环境治理的整体性利益与公共责任,适当增加农村生态环境治理投入,加大农村生态环境治理力度。 第二,强化合作共治与环境公平的价值理念。 一方面,提高农村基层干部和村民的环保意识,缩小城乡居民之间的环保意识差距;另一方面,唤醒城乡居民的主体意识,从思想上重塑城乡居民的环保思想与生态环境价值理念;此外,政府还应把环境教育根植于国民教育之中[22],通过提高环境教育在素质教育中的地位,提升青少年的环保道德意识,为未来的环境建设与发展打下基础。 第三,企业应自觉担起社会责任,积极研发绿色产品和技术,加快绿色生产转型,同时还要通过树立积极健康的企业文化来激发企业员工的道德力量。

4.2 治理主体协同:构建多元化主体共治网络

第一,政府应实现从管制者向共治者的角色转变。 积极、主动、及时地公开生态环境信息,实现城乡生态环境信息透明化,丰富社会监督举报渠道,简化社会监督举报的程序,积极回应公众与社会组织的意见,通过信任实现政府与社会的良性沟通和信息共享。 第二,共同构建政府与企业、社会组织、媒体、公众等主体之间的交流与监督机制,多方位加大城乡生态环境治理工作的宣传力度,推进环境监管的市场化和社会化,为社会组织和志愿者、广大城乡居民以及社会责任感强的相关企业与媒体提供专门的监督平台,对地方政府依法履行监管执法职责进行有效监督,以社会力量弥补政府职能的不足。

4.3 法律法规完善:促进生态环境治理法律法规系统化、常态化

第一,完善生态环境监管执法法律体系。 要想实现生态环境监管执法的体系化、常态化,应当从众多生态环境法规中抽出相关领域的监管执法条例,对涉及的法理进行深入研究,将其调整、整合后,通过全国人大制定统一的环境监管执法法律,从立法根源上解决生态环境监管执法的法律法规碎片化问题。 第二,平衡城乡生态环境治理资源投入。 立足城乡实际情况,制定科学合理、可行度高的法律法规与政策措施,努力弥补城乡之间的生态环境治理水平差异,改变原有的“城市中心主义”和“环境立法服务于经济发展”的立法理念,做到城乡平等、协调发展,使城乡之间零散破碎的、不平衡的法律制度趋向体系化、常态化,从法律法规上维护环境公平与正义。

4.4 大数据赋能:实现城乡生态环境治理的整体智治

第一,整合城乡生态环境政务信息。 构建完整的、全方位覆盖的电子政务体系,建设全国生态环境监管“一体化”政府服务平台,实现各部门间的信息资源联网。 通过全方位覆盖的生态信息资源网络,消除政府内部的信息壁垒,填补城乡之间的“信息鸿沟”,推动城乡之间的生态环境信息技术从“信息孤岛”走向“信息共享”,实现城乡之间生态环境治理资源开放共享。 第二,加强大数据基础设施建设,从基础设施技术架构、空间布局、建设模式、服务方式、制度保障等方面的顶层设计和统筹布局,实施集约建设、集中管理、整体运维,促进城乡生态环境治理信息空间的优化,促使相关部门之间信息的流动[23],覆盖各级地方生态管理辖区,使生态监管由“碎片化”真正走向“系统化”[24]。