生态环境数字化治理的法治路径

陈雅玲, 孙洪坤

(1. 浙江农林大学 文法学院,浙江 杭州 311300; 2.安徽大学 法学院,安徽 合肥 230601)

习近平总书记指出:“要顺应当代科技革命和产业变革大方向,抓住绿色转型带来的巨大发展机遇,以创新为驱动,大力推进经济、能源、产业结构转型升级,让良好生态环境成为全球经济社会可持续发展的支撑。”[1]国家“十四五”规划和2035 年远景目标纲要明确提出“加快数字化发展”“建设数字中国”。[2]习近平总书记在致2021年世界互联网大会乌镇峰会的贺信指出:“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程,给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”[3]结合数字化创新发展趋势,推动生态环境法律法规体系的完善,形成生态环境数字化治理新格局,实现数字化与生态环境治理的完善配合,是同步实现生态环境治理现代化和数字化转型规则之治的必经之路。

当前,生态环境与数字化的集合研究,已经频繁出现在政府的政策发展文件中。 “数字化治理对环境治理绩效的‘增效’ 效应已被数据证实。”[4]涵盖“生态环境”与“数字化”的理论与实践研究也日趋增多,这些研究的主题集中在数字化转型、技术、时代、背景及生态环境、生态学、生态文明、生态环境监测以及策略和构建等方面。以“数字化”助推生态环境治理能力现代化成果显著,而生态环境数字化治理的法律问题研究亟待重视和解决。

1 生态环境数字化治理之现实问题

习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调,“十四五”时期,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。推动生态环境实现数字化治理,既是实现生态文明建设的重大机遇,又是摆在我国发展建设面前的重大挑战。 在中国知网中,以“数字化治理”为主题查找相关文献发现,生态环境数字化治理研究,始于2001 年计算机周刊的《黄河治理也需“数字化”》一文,之后数字化治理陆续出现在城市社区、金融行业、校园治理、应急管理等各行各业,而生态环境数字化治理着重于数字化转型、实现路径等开创性建设研究,鲜有相关治理风险、治理问题及法治规范的集成研究。 其中,顾金喜等[5-6]认为,生态治理数字化转型主要包括价值重构、技术重构、能力重构和模式重构四个方面,传统生态风险治理的困境在于重经济发展轻生态保护、利益博弈困难、治理体系僵局等。 明确生态环境数字化治理的现实风险和法治困境,能够有效推动生态环境数字化治理体系的健康成长,更好地服务于生态文明建设和法治政府现代化转型。

1.1 数字化治理的自有风险

截至2020 年12 月,国务院及其内设、垂直管理机构共有政府网站894 个,占总体政府网站的6.2%,市级及以下行政单位共有政府网站11 862个,占比82.1%,各行政级别政府网站共开通栏目29.8 万个,主要包括信息公开、网上办事和政务动态三种类别。[7]我国政府一体化政务服务水平的提升,已经成为政府数字化转型的典型特征。 飞速的政务服务建设,同时也带来一系列的隐患,正确认识数字化建设过程的风险,才能实现更完备的数字化转型。

1.1.1 个人隐私和信息安全风险

根据已经公布的《数据安全法》和《个人信息保护法》,数据安全和个人信息保障有了明确的法治保障基础。 《数据安全法》虽提升了违法成本,但主管部门众多,安全保障责任的罚款数额不高。 虽有自上而下的处罚措施,但对主管部门的发现和审查能力要求很高,数据问题隐秘性强,数据安全保障义务更多的还是依赖于个人、机构等的自觉履行。 而生态环境治理中,因生态环境保障需要控制整体性等因素,数据采集和数据设备建设等关系到每个人的生命财产安全、国家的信息安全等,因此,实现数字化转型必须首先消除生态环境数据泄露风险。

数字化治理面临着数据采集和数据存储等信息量巨大的内容,对个人隐私和信息安全保障要求极高,数据管理亟需数据开发利用技术和数据安全专业人才。 在数据保障上容易形成普通人和技术人员的屏障,各地区、各部门和各行业的主管部门,虽然承担数据安全监管职责,但实际的监管操作知识掌握在专业人员手中。 个人隐私和信息安全风险不仅包含信息本身保密性的风险,还包含对信息真伪筛查、信息合法化采集的风险等,这些都无法从根源上拔除。

1.1.2 数字化技术依赖性风险

“政府治理的过度技术化在实践中容易演变为一种技术依赖倾向。”[8]数字化技术无法保证绝对的准确和有效。 囿于数字化技术的便捷高效,选择采用数字化技术的比例必然会逐级提升,长期使用数字化技术,会使人忽略或遗忘传统处理事件的方法,而数字化技术依赖于稳定的电能供应等,一旦电能供应中断,不仅可能导致数据丢失,而且基于传统操作方式的遗忘,将会导致长时间断层、无序处理情况的出现,甚至直接影响到公共秩序。

数字化治理依赖风险,还体现在现阶段地区经济发展和各地区数字化技术能力不平衡,各地区数据采集涉及地区利益,也容易产生各自为政的现象,数字化技术应用能力和范围的不平衡,最终汇聚成“数据鸿沟”的问题。[9]“数据鸿沟”问题,不仅会拉大地方政府执政能力和水平的差距,而且可能因此阻碍经济状况差的地区的发展,增加实现共同富裕的难度。

1.1.3 数字化技术滥用风险

我国数字化发展得到国家的大力支持,而数字化技术与各个产业的结合,使数字化创新得到新一轮的蓬勃发展,层出不穷的新技术,难以遏制的黑科技,给数字化技术的管理带来了巨大挑战。在《数据安全法》和《个人信息保护法》出台之前,数字化技术滥用突出表现在:甚嚣尘上的诈骗信息、诈骗手段;虚假网络信息的风靡;无法遏制的盗版技术;无处不在的大数据推送控制;经济金融风险等。 基于法治保障本身的滞后性,数字化技术滥用风险还体现在:一是技术不成熟时期的数据和信息泄露风险;二是技术援引导致的技术保密风险;三是技术持有者被操控或者胡乱使用的风险。

1.1.4 脱离人治风险

数字化技术难以确保绝对的安全,数字化科技需要人的监管。 正如无人驾驶汽车一直难以完全被人们接受一样,完全依赖于自动化的驾驶,将会出现被数字化技术决定命运的情况,在全球首例无人驾驶汽车致人死亡案件的调查中,正是因为驾驶人忽略了自身掌控智能驾驶的职能,只顾观看手机,过分相信智能驾驶,最终导致车祸的发生。[10]数字化治理过程中,由于设备和技术的智能化,需要自然人监管的情况极少,这就容易使人产生忽视和松懈的心理,在特殊状况发生时,难以做出及时的应急处理。

1.1.5 数字化技术法治保障滞后风险

我国关于数据安全和个人信息保护的法律直到2021 年才颁布。 伴随着信息时代的高速发展,根据中共中央国务院印发的《知识产权强国建设纲要(2021—2035 年)》,数字化技术的知识产权保障还处在基础构建阶段,关于数字化方向的研究主要集中在:探索完善互联网领域知识产权保护制度,构建数据知识产权保护规则,完善算法、商业方法、人工智能产出物知识产权保护规则。

对于成文法国家,法治滞后是难以回避的问题,而针对数字化技术迅猛发展,法治监管显得尤为重要。 在技术创新、数据拓展和智能化运用的进程中,个人利益、社会公共利益和国家利益都受到了一定程度的挑战,数字化技术创新的法治保障滞后,不仅使人民生命财产安全遭受风险,而且对国家和社会公众造成了巨大损失。

国家互联网应急中心公布的《2020 年中国互联网网络安全报告》显示,2020 年我国互联网安全状况主要问题如下:个人信息非法售卖情况仍较为严重,联网数据库和微信小程序数据泄露风险较为突出;历史重大漏洞利用风险仍然较大,网络安全产品自身漏洞问题引起关注;勒索病毒技术手段不断升级,恶意程序传播与治理对抗性加剧,社会热点容易被黑色产业链利用开展网页仿冒诈骗,以社会热点为标题的仿冒页面骤增;工业控制系统互联网侧安全风险仍较为严峻等。[11]生态环境数字化治理的法治路径建设必然离不开上述针对数字化本身问题的解决。

1.2 生态环境数字化标准科学性风险

人类对生态环境状况的追求,产生在不断变化的利益之上,实现人类对美好生活的向往中需要的“生态环境”,建立在环境标准的基础之上。生态环境数字化治理,依赖于数字化技术对环境是否符合环境标准的监测;环境标准的科学性,决定着数字化治理的合理性。 “生态环境”一词,集聚不确定性于一身,而数字化治理虽然构建在智能的数据分析基础之上,但其数据采集和决策建议都是设定在固有的代码或程序之下,在生态环境出现特殊状况时,难以确保数字化治理的灵敏反馈,预防性的生态环境治理实则难以实现。

环境标准的制定,限于当前科技水平的发展,其科学性难以得到完美证成。 而生态环境保障最重要的可持续发展理念,要求维护后代人的利益,这就对环境标准的制定提出了更高的要求。 生态环境数字化治理虽能包含智能化的技术,但智能水平仍然无法摆脱人类的固有设定。 一旦环境标准丧失科学性,整体生态环境数字化运行都会由错误引导,进一步的决策建议和治理成果都将产生偏差,这一现象可能导致生态环境治理存在众多不可逆性的情况发生,损失无处弥补。

1.3 生态环境数字化技术基础建设保障困难

随着我国“新基建”步伐加快,基础设施安全更是不容忽视。 2020 年,国家发改委、中央网信办联合印发《关于推进“上云用数赋智”行动 培育新经济发展实施方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出“发展目标是构建设备数字化—生产线数字化—车间数字化—工厂数字化—企业数字化—产业链数字化—数字化生态的典型范式,打造数字化企业、构建数字化产业链、培育数字化生态。”[12]随后,在北京、上海、重庆、浙江等省市出台实施的新型基础设施建设 3 年行动计划中,均把信息基础设施建设作为首要领域重点部署。[13]2021 年4 月27 日,国务院发布《关键信息基础设施安全保护条例》,关键信息基础设施安全得到行政法规的保障。

生态环境保障是一项整体性、系统性的工程,实现全国化的生态环境数字化治理,需要构建全国性、全方位覆盖的数字化基础设施和人才建设。生态环境数字化治理领域新基建的落成,是一个长期的过程。 从短期来看,生态环境数字化治理面临“高投入低产出”甚至“零产出”的可能,这一境况可能造成财政支出赤字等困境。

习近平总书记明确指出:“我们要加快形成绿色发展方式,促进经济发展和环境保护双赢,构建经济与环境协同共进的地球家园。”[14]生态环境与经济发展状况的平衡,是支撑生态环境数字化建设的基石。 在全国经济发展状况并未达到全面达成符合经济发展必要条件时,实现全方面、全覆盖的生态环境数字化治理的决定并不明智。 实现生态环境数字化治理,需要更加稳定的发展模式;生态环境数字化治理基础建设,需要更加完善的法治来实现建设本身的绿色化。

1.4 生态环境数字化治理人才匮乏

生态环境数字化治理建设之初,必须组建足够的人才队伍,对数字化监管设备和技术进行全面的筛查,科学化的队伍管理建设等都需要大量的人力。 生态环境数字化治理法治建设则需要专业的法律队伍做后盾,而单独环境法人才培养在研究生及以上学历才能体现。 人才引进和人才培养都将成为生态环境数字化治理的重要枷锁。

生态环境数字化治理的实现,需要集中环境科学、数字化科学、数字基础建设科学、环境法学、政治与经济管理人才等于一体的、庞大的人才智能体系。 我国人才培养体系中,跨专业的人才培养欠缺,生态环境治理专业化人才培养不足,生态环境监管部门人员配置较少,这些都为生态环境数字化治理形成阻碍。

2 生态环境数字化治理存在问题的原因

生态环境数字化治理中存在的问题,既有基于生态环境与数字化治理本身的问题,又有集两者于一体的问题。 而生态环境数字化治理的法治发展问题,既有数字生态发展本身发展难、融入难和评价难的问题,又存在基于生态环境叠加后的保密性、多元化和体系不完善的风险。 解决生态环境数字化治理的众多法律问题,需要对这些问题产生的根本原因进行挖掘,以期从源头解决生态环境数字化治理法治转化的问题。

2.1 数字化自有风险源于法治体系的不完善

习近平总书记强调:“创新是引领发展的第一动力,保护知识产权就是保护创新。”[15]数字化技术自身保障不足,源于数字化相关的知识产权法治保障体系不完善。 就目前而言,与生态环境数字化建设直接相关的法规有:中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,福建省人民政府办公厅印发的《福建省生态环境监管能力建设三年行动方案》,厦门、泉州、漳州、龙岩市相继发布的行动方案等。伴随科技发展,数字化治理成为政府法治建设工作转型的必然之路,数字化转型带来的自有风险,根本原因在于基础数字技术的法治支撑不足。 不管是个人隐私、信息保障、技术滥用、脱离人治,还是法治保障滞后,都需要发展完善的法治体系做支撑,才能真正实现风险防治。 生态环境数字化治理的问题,来源于多学科的同步运用和技术的迅猛发展,交叉融合式法治保障亟待完善。

伴随中国国际地位的提升,生态文明建设必须注重全球可持续发展和人类-生态命运共同体建设。[16]“以国际法为基础,维护公平合理的国际治理体系。 设立新的环境保护目标应该兼顾雄心和务实平衡,使全球环境治理体系更加公平合理。”数字化技术与环境法治、国际法治相结合,能够实现生态环境技术充分运用于环境治理,实现数字化治理更深入地融入政府法治建设,是技术、法治、人治的联合碰撞。 构建交叉融合式的法治保障新范式,才是解决生态环境数字化治理的根本之路。

2.2 标准化风险源于标准化法治规范不足

大数据在生态环境监测方面的应用十分广泛。生态环境监测大数据的真正价值在于从数据中反馈出生态环境变化的规律和趋。 而衡量生态环境变化规律的基础即是环境标准。 环境问题涉及的标准繁杂,仅生态环境部公布标准公告数量即有将近500 个,与此同时,标准在不断更新变化。 基于环境问题的复杂性,设置强制性标准容易引发不可回转的环境风险,设置推荐性标准,则极易被忽视和虚置。 生态环境数字化治理的标准建设工作,应当放置在基础首要位置,为不断发展新增的生态环境保障范畴,提供适配兼具备科学性的标准。

针对生态环境保障,基于数字化治理转型,通过大数据采集的便捷化和环境标准制定的规范化,原有标准化工作应当随之进一步发展。 生态环境数据的标准化,依赖于传统标准化法的标准制定,已经难以实现其快速便捷的要求。 标准化法治规范的构建,也应当随生态环境数字化治理同步实现数字化制作模式。

2.3 生态基建发展困难源于环境法治体系不健全

生态环境数字化治理的基础建设,是实现政府数字化转型中的重要环节,不能从中直接脱离,必须要实现融会贯通,从既有基建中进一步完善生态环境数字化治理的建设,以符合整体生态环境数字化治理环保建设的目标,同时弥补我国相对其他国家对生态环境保障起步晚的现实情况。

就目前而言,我国生态环境数字化转换需要建设足以匹配的基础设施。 环境影响评价法的系统运用,是推动生态环境数字化治理中基础建设的根本保障,集聚国家特色的“三同时”制度等,也是实现生态环境数字化治理基础建设的重要制度,但生态环境数字化治理的基础建设,不仅要兼顾保护生态环境,而且要实现数字化转型,两者在一定程度上存在冲突,也存在相互促进的情况。解决生态环境数字化转型基础建设,不仅要完善生态环境数字化转型基础建设的环境影响评价等要求,而且要处理好生态环境数字化治理与其他数字化转型设施之间的关系,同时注重多元化、体系化的基础建设。

2.4 法治人才不足源于政府人才法治建设不完善

生态环境法治人才匮乏,究其原因在于人才培养路径不足和人才运用不充分。[17]人才培养路径不足可以通过扩大跨专业法治人才培养建设来实现,人才运用不充分则需要调整当前环境法治人才岗位与人才的适配度。 生态环境数字化治理人才的培养和建设,相较于传统的人才管理,应当着重于人才流入体系建设、人岗分离的人员管理建设、人才技术和管理法治规范体系建设。

突破原有专岗专人的设置,数字化技术的运用可以实现远程协作等超越地域管辖和级别管辖等控制的人才管理体系,针对生态环境保密性特点,现有政府人才体系规划建设,应当设有专门化的配套法治体系。

3 生态环境数字化治理的应然原则

诚然,生态环境数字化治理转型存在较多风险,但实践中数字化转型带来的便利已经数不胜数。 其中,杭州市生态环境工作开启了精准监管、数字化治理的新模式探索之路。 不管是企业“环保码”智慧预警、“数字驾驶舱”平台数据、自动监测系统、激光雷达监测管控大气污染、水质监测“数字大脑”和“高空瞭望”系统等数字化技术,都为生态环境数字化治理带来了巨大的便利。[17]由此可见,生态环境大数据助力生态环境治理体系和治理能力现代化的成果显著,是实现政府治理能力和治理体系实现现代化过程的重要一环。 而生态环境大数据建设仍然存在上述问题,需要明确数字化治理转化的应然原则,为生态环境法治建设提供发展的精准指引和行动保障,为生态环境数字化治理转化找准方向。

3.1 以人为本的原则

习近平总书记在“领导人气候峰会”上指出:“坚持以人为本。”生态环境数字化治理的根本目的在于保障生态环境,数字化治理只是其最新的手段,而保障生态环境的最终落点在于实现人民群众对美好生活的向往。

坚持以人为本原则,与党全心全意为人民服务的宗旨不谋而合。 数字化治理应当着重于更好地服务人民,以数字化科技实现生态环境治理的人性化。 以“智能交通、智能能源、智能制造、智慧农业与水利、智慧社区、智慧家居和智慧政务”等数字化应用场景建设为基础,优先建立健全服务于人民生活的生态环境治理设施。 深度贯彻环保理念,高度开发利用已经建成的数字化基础设施,为人民构建更多更好设施节省资源,为人民创新创造集成性、多元化、便捷性的智慧服务提供更多机会。

3.2 人才优先原则

支持生态环境数字化治理建设,资金和各方利益的平衡无法回避。 法治政府科技保障体系构建、生态环境数字化治理等,归根结底需要的是数字化技术的普及。 技术的普及依赖于人才,数据技术的进一步开发利用,创新维护需要的依旧是人才。 牢牢掌握数字化技术人才,才能稳步实现数字化技术的发展普及,才能源源不断地创造出更好的智慧服务。

生态环境数字化治理的成果,依赖于人才的技术水平,正如国与国之间的竞争实质是人才的竞争,生态环境治理水平也取决于所占人才的比例。生态环境数字化治理的人才投入生产生活之前,应当做好足够的培训,形成具备本专业全部专业技能和其他相关专业普遍性知识体系的综合性人才。

3.3 真实安全原则

数字化治理的基础是数据的真实安全。 数据真实,要求数字化技术水平达到现实需求,数据原创性保障达到合理水平;数据安全,要求采集、保管数据的严密性,数字化安全防控能力的先进性。

生态环境数字化治理过程中,采集的数据量庞大,数据所反馈的信息内容,涉及众多的国家政策和实况信息,不实的虚假信息混入会导致国家或政府失信,甚至造成社会恐慌等。 生态环境数字化治理的信息,同时关系到政府的政治决策方向,如若无法保障真实安全,极有可能造成国家、社会和个人的财产损失,甚至导致国际性恶劣事件的发生。

3.4 综合治理原则

生态环境治理,是与国家和每一个公民息息相关的大事,是必须坚决杜绝一切危险事件发生可能性的事项。 实现数字化治理,在一定程度上能够规避人治的弊端,但数字化治理本身的弊端,则需要结合多种治理方式进行同步协同规制。

生态环境整体性特征,使每一个单一治理方式都难以达成尽善尽美的治理效能。 综合治理原则,能够为生态环境治理提出明确需求,切实保障提供全方位、多角度系统可持续的监控管理手段。

3.5 稳步发展原则

数字化治理技术正在高速发展,电子化设备具有低保值、更新快的特点。 为保证国有资产的高保值、不流失,生态环境数字化治理选用数字化电子设备时,应坚持稳步发展原则,选用不易淘汰、性能高和使用寿命长的产品。 政府生态环境数字化治理转型规划中,应当提供数字化设备环境影响评价、数字化设备和技术引用规划、数字化治理方案评估报告等文件,以供决策评估。

生态环境数字化治理的风险管控,需要稳步发展原则作为支撑。 实现生态环境数字化治理的全面展开,需要以各地实际发展状况为基础,制定符合地方实际的发展规划。 切忌盲目跟风,做出不符合地方实际的数字化改造,造成国有资产流失、生态环境破坏,甚至地方经济发展受阻。

4 生态环境数字化治理的法治路径

党的十八届三中全会提出,推进国家治理能力和治理体系现代化。[18]数字化治理,为政府治理能力和治理体系现代化的构建打下强有力的基础,拓展了社会治理的方式,也诱发了政策真空,导致规范数字化、调整数字化治理新方向的法律规范处于空白状态。 习近平总书记指出:“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”[19]生态环境数字化治理,不仅对统筹生态文明建设具有决定性的作用,更对今后的法治建设工作举足轻重。 生态环境数字化治理的法治路径,应着重生态环境标准,严守数据的真实性,以数字化技术为手段,以风险防范为目的,注重数字化治理、人治与法治之间的合理规制。 构建智能化、精准化的生态环境治理模式,提升数字化治理的实效性。

4.1 明确生态环境数字化治理的一般规则

4.1.1 治理政策的多样化

对于生态环境数字化治理的法制及政策选择,国家和政府应当做充分的政策实验,避免采用单一化的治理模式。 对不同经济发展水平的各地方政府而言,统一的政策要求,或者单一的治理模式,无助于地方开拓创新、因地制宜的数字化治理模式,法治监管体系的构建,应当着重于底线化的思维,根据不同情况分类治理。 第一,树立底线规则。 数字化治理的知识产权保护,是数据安全、个人隐私严格的法治保障。 第二,规范政策规则。数字化治理政策的设立应当符合法治规范标准,杜绝朝令夕改,以稳定系统的政策水准,实现数字化治理。 第三,体系化梳理法律法规。 为生态环境数字化治理,做专门化的法治监管体系建设,以数字化科技统筹建立全国性法治规范检索体系和环境标准体系,各地方政府呈报地方生态环境治理法制政策体系,率先实现生态环境治理法律法规、政策和标准的数字化。

4.1.2 治理手段的技术化

传统法治和法治研究根植于社会科学之中,与自然科学之间矗立了深厚的隔绝板块。 生态环境数字化治理法律问题的处理,要实现法治与数字化的融会贯通,需要构筑生态环境法治与数字化之间的桥梁,实现数字化治理技术,同步运用于生态环境立法、司法、执法、法律监督和公众参与的各个方面。 第一,生态环境数字化的立法研究。以环境政策的有效性研究为例,可以运用数字化监管技术,对环境政策实施前后的环境状况进行对比研究,做出以数字化监管数据为依托的政策评估报告。 第二,生态环境数字化治理中的执法,以数字化设备监测的数据为依据,同时为企业等违法者提供数字化监管报告,违法者可以结合报告对自身行为进行针对性约束。 第三,生态环境数字化治理中的公众参与,应当充分运用网络技术,实现全民参与,进一步宣传环保理念。

4.1.3 治理转换的明晰化

生态环境数字化治理的实现,需要改变原有传统的治理模式。 第一,数字化技术的明细化。治理模式的转换,需要确立明晰化的数字化治理规范,对数字技术的技术标准和代码协议等技术规范做出一定明晰化的要求,同时对数字化治理的监管人员进行培训,打破数字化监管队伍与数字技术之间的壁垒,实现监管内容的透明化。 第二,数字化设备的透明化。 实现生态环境数字化治理,已然是公众分外关心的范畴,公开透明和全方位的数字化监管设备,让人们清楚监管范围和监管力度,才能从根源杜绝人们的侥幸心理。 第三,数字化监管人员职责规范化。 数字化监管人员的职责,相比其他政府岗位,必须制定更多的规范细则,如信息保密义务、岗位活动限制、数据管理规范、数字化技术创新管理规范等数字化技术特殊化规定,统筹管理数字化专业人才,避免人才流失和信息泄露。

4.2 创设数据统分结合的智能监管体系

生态环境数字化治理中的法律问题,绝大多数来源于数据。 数据的采集、分析、智能化管理等一系列数字化管理手段,都蕴含着不特定的风险。实现数据运用的稳定安全,需要构建以现有《密码法》《数据安全法》和《个人信息保护法》为基础,数据法治保障体系建设为目标,统筹规划生态环境数据的采集、引用、管理,为生态环境数据监管编织严密法治网络。

生态环境数据监管需要注重个体化和整体化的差异监管,以全国统筹的数据为国家生态环境法治监管提供坚实基础,以地区具体化的数据为地方性环境法治监管政策的创设,提供兼具全局观与地区观、整体性与差异性的基础数据监管方案。

4.2.1 设置数据分级管理权限

数据采集呈报工作自下而上、数据分析管理规划自上而下的模式,能够实现生态环境统筹规划管理的需求,破除现有“数据鸿沟”和生态环境整体性忽视的问题。 除应急管理之外的地方生态环境政策,要严格限定在国家统筹规划中,避免政策堆积和“政策无感”效应的出现,重塑政府政策和规范的权威。

4.2.2 区域型多模式生态智能监管体系构建

生态环境数字化治理的重点在于人口密集型地区环境的监测,不管是城市还是乡村,人员密度大的地方可造成的生态环境问题更为迫切,需要监管。 基于国家财政支出和利益衡量,生态环境智能化监管建设从城市逐步走向农村,之后将范围扩张至人迹罕至的地区,最终走上生态环境数字化治理技术全国普及的道路,更加符合数字化监管体系构建的规律。 区域型、多模式的监管体系,能够更好地满足不同生态系统监管的体系构建,如河流监管体系、湖泊监管体系、山地监管体系、森林监管体系、沙漠监管体系等。

4.2.3 流动型数据相互模式构建

固定区域的数据采集和监管,长时间相同状况的监测和重复同一的监管操作,监管人员极易形成对监管数据的疲软和监管水平能力的下降。因此,需要对生态环境数据监管人员进行固定时间的培训和跨区域模式的学习交流,同时,上级监管人员可以做巡回模式的调研,不定期的访查,提高监管人员的警惕性,以实现监管的严密性。

4.3 创设数字化治理的技术援引规范

生态环境数字化治理的构建,是一个庞大的系统工程。 接受数字化转型是大势所趋,但数字化转型的具体应用对象,包括技术和人才引用的范围、规模和方向等都需要详细地规划确认。 设立技术援引规范,能够为生态环境数字化治理构建保护屏障,避免技术滥用和技术浪费,同时规范政府数字化转型的方式,构建数字化治理的标准范式。

4.3.1 技术引入和投入使用规范

生态环境数字化治理涉及的技术内容庞大,技术引用和技术适用前的测评非常关键,自外引入的技术涉及技术水平和技术价值的评估,牵涉利益极大,必须做好多维度的测评和引用审核,避免技术浪费和技术采购资金的虚置。

4.3.2 技术更新和替代使用规范

数字化技术发展速度极快,合理选择持续性长、适配性高的设备和技术就极为重要,技术更新和替代,意味着旧设备和技术的报废或是引入其他地区进行适用等处理,都需要严格地按照规范进行操作,让旧设备和技术利益、效能和价值使用最大化,才符合生态环境数字化治理要求。

4.3.3 技术人才引入的规范化

基于地方经济发展不平衡等多重因素,当前我国各地区人才引入的政策规范各不相同。 生态环境数字化治理的人才稀缺,必将极大限制治理的发展,人才的合理分配和调试至关重要。 统筹生态环境数字化治理人才管理规范,探索促进各地区协同推进数字化治理水平的方针,实现生态环境数字化人才运用的合理化和规范化。

4.4 构建生态环境数字化治理监管行为的规范体系

数字化治理本身监管科技的有效应用,能够辅助政府管理行为。 数字化治理监管行为的规范运用,是政府高效发挥监管职能的前提。 不管是生态环境数字化治理自身的监管行为,还是人为监管手段,都需要统筹规划和规范设计,需要立法机构、监管机构、政府机构、环境监测机构、技术供应商等多方的协同共建,从环境标准、技术标准、数据标准、基础设施铺设能力、人员配置等角度构建生态环境数字化监管规范方案。

4.4.1 着重预防性监管体系

数字化技术水平的提升,意味着对自然环境和生态系统的全盘监控和超前预测,正如地震和天气监测水平的不断提升一般,生态环境数字化治理,最有价值的环节在于辅助构架预防性的生态环境保障体系。 以生态环境数字化治理和生态环境法治监管同步保障,实现事前监管,将环境风险扼杀在摇篮中,是生态环境数字化治理实现自身价值的重大意义所在。

4.4.2 环境标准的细化更新确认

环境标准是生态环境治理的基础,构建稳固精准的环境标准,才能够实现进一步数字化治理的目标。 建立环境标准设立规范,让环境标准的制作和确定更加规范,才能够确保环境标准的准确性。 伴随环境变化,环境标准必将需要随之变化,因此,环境标准研究工作必须制定一定规范,让环境标准能够不断细化和更新。

4.4.3 统筹构建行政和法治监管体系

行政监管是生态环境治理的第一维度,司法监管则是生态环境治理整个过程中的最后手段,通过数字化治理,建立首尾呼应的环境监管体系,能够实现信息专业、及时的传达,司法执法人员更好地沟通,从而更好地协同保障生态环境,实现整个生态法治的体系化,以解决当前地方和区域壁垒问题。

5 结语

生态环境数字化治理,是政府数字化转型的重要环节,是生态文明建设的新机遇,是一项系统庞大的工程,也是法治政府建设过程中的沧海一粟。 实现生态环境数字化治理,要正确认识治理中的问题,善用法律武器调整其中的利益冲突,及时以法治处理好数字化治理风险,实现以法治建设推动数字化发展,守住转型过渡期可能出现的问题底线,为今后构筑生态环境数字化治理打下坚实的基础。