城市更新反哺城市发展新模式探讨

陈小东,贾利杰

（1.天津市政投资有限公司，天津 300050；2.天津市滨海市政建设发展有限公司，天津 300042）

随着城市的不断发展，为满足新时代经济发展与人民生活的需求，城市更新势在必行。城市更新是新发展阶段转变开发建设方式、提升人居环境品质、推动城市高质量发展的重要举措，有利于推动我国城市从“增长”向“成长”转变[1]。目前主要是对城市更新的发展方向和建设内容进行分析，忽视了城市更新对于城市发展的反哺能力。本文从天津市的实际情况出发，分析城市更新政策如何反哺天津的城市发展。

1 我国城市更新进程

1.1 城市更新的概念

城市更新是指城市内因为早期欠缺规划或部分建筑物日久失修，而作出的全面或部分性的重新兴建或整理及修缉计划或工程。国际上许多现代化、城镇化较早，发展历史悠久的城市，都需要通过城市更新来解决原有市中心区域功能萎缩的问题。

1.2 我国城市更新现状

我国现代化和城镇化较晚，各地发展速度不一，较早发展的如长三角和粤港澳大湾区等沿海地区，城市更新步调更快，发展也更为成熟，尤其是广州与深圳，地方政策体系最为完善，周边城市亦紧随其后；长三角地区以上海市为龙头，发展迅速，南京、杭州等地在“十四五”前后相继发力。天津所处的京津冀地区，发展相对较慢，北京正在稳步推进；天津市近年来也在努力开展，相关政策相继出台。

1.3 我国城市更新的特点

1）具有地域特色，发展不均衡，呈现明显的城市群联动状态。目前，国内的城市更新主要在粤港澳大湾区、长江三角洲、京津冀地区、沿长江经济带、成渝地区开展，区域内大城市、城市群的带动、联动作用十分明显。

2）政府主导、政府+社会资本联合（半市场化）以及市场化3种更新模式并存。

3）更新对象较为集中：一是老旧住宅区、厂房、商业区等；二是历史街区和历史文化建筑、城市风貌建筑等。

4）融资方式多种多样：鼓励多渠道筹措资金，城市更新基金或成主流。地方政府鼓励金融支持城市更新，如政策性和商业银行贷款、城市更新专项债券、城市更新基金、房地产信托投资基金等。在严控债务的监管背景下，城市更新基金作为股权类融资，在不增加债务情况下实现项目融资，受到青睐。

2 城市更新面临的问题

1）如何使城市更新兼顾多重价值。我国城市在短短几十年内发展较为迅速，经历了旧建筑推倒重建、硬环境提升、软环境提升、有机更新4个阶段。城市更新作为新时代“优产业、稳投资、促销费、惠民生”的重要抓手，被赋予推动产城融合、功能环境提升、产业赋能、生态改善、文化保育和社会民生提升等多重功能；同时也因此受到城乡规划、产业发展、环境综合治理、文化遗产保护、公共服务等多方面的法律和政策限制，需要统筹协调好住建、发改、民政、生态环境、文旅等多个部门，以实现社会、经济、文化、生态等多重价值。

2）如何维护权益分配的社会公平性。在以往涉及到房地产开发内容的项目中，市场开发主体与原产权人均从自身利益出发，常常试图突破法定容积率等开发规则与条件，导致实际建成后，基础设施及公共服务设施容量超负荷并将后续引发的问题转嫁给政府与公众。在拆迁补偿标准上，由于国家层面尚未对城市更新有正式的立法规范，在博弈的价格基准、博弈平台、博弈机制方面缺少规范，各方常常难以形成共识，致使城市更新项目陷入僵局；而在政府主导模式中，若单纯依靠税收为城市更新项目融资，会使当期主体负担全部更新成本，在短时间内明显加重政府财政负担，造成代际不公平。

3）如何通过社会共治形成城市更新合力。地方政府大部分管理部门承担了城市更新不同责任，各部门主要通过城市更新流程中每一环节的审批和备案，来调控城市更新的方向、内容和进度，行政程序稍显复杂。基层政府的财权与事权不匹配，既要积极争取上级政府的转移支付，又要利用“土地财政”和投融资平台加大融资力度，以政府为主导的城市更新显示出杠杆加大、投资效率下降等问题。城市更新区域常常物权分散，产权确认与利益相关主体关系复杂。以地方城市更新单元规划为例，调查显示，由于缺乏广泛而深入的公众参与，方案要么面临多次甚至不断地修改，致使投资成本与时间成本过大；要么无法落地，导致项目搁置。

另一个当班的周燕那天请假没有来，赵大刚更是问不出什么来，抬头扫视，看到寄存处大厅中的摄像头，马上喊来值班的站长，站长苦着脸说，站内马上要改造，这摄像头坏了有半年了都没修，基本上是一个摆设，只有候车大厅的进站口处有一个摄像头在正常工作。

3 天津城市更新方案建议

目前，天津地区的城市更新项目多为政府主导或在政府引导下与社会资本共同主导。资金来源一般为政府财政，政府授权下的城投或国企投资，有的加入社会资本。建设阶段，财政投入可以满足需求；但如果不仅仅关注被更新建筑或市政项目本身，而是要更多的反哺城市发展，则需要从以下几个方向考虑。

3.1 利用城市更新吸引人才

一个城市要想集聚人才，必须处理好吸引来、留得住、用得好的关系，城市要让人向往、宜居，要让人才安居、乐业[2]。城市吸引力受到经济发展、生活质量、环境与公共服务质量、发展机会4种因素影响。

一方面，居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元[3]。借助城市更新，重点补齐各类基础设施，打造系统完整的街区生活圈，切实改善街区生活质量和群众的满意度。例如：完善街区公共照明设施；补充配套安防设施；通过智慧提升，鼓励在街区中加强智慧平台建设，集成物业服务、社区养老等功能，联动监控、门禁、生活终端等设备；结合积水易涝情况，增加积水点监测等设施，提升街区智能化水平。此类更新完工后可显著提升区域内居民的居住和生活质量，从而为人才提供宜居环境，提高外来人才在天津的生活质量和环境与公共服务质量。

另一方面，大量城市更新项目必然带来新的就业机会与发展机遇，为人才提供最直接的工作机会以及长远的经济发展机会，增强对人才的吸引力。

综上所述，以城市更新为，充分提升对人才的吸引力，增加人才储备，增强城市的可持续发展能力。

3.2 利用城市更新带动“双碳”目标的实现

双碳，即碳达峰与碳中和。“双碳”倡导绿色、环保、低碳的生活方式，有利于引导相关领域的技术创新，提高产业和经济的竞争力，增强可持续发展能力。

借由城市更新行动可以淘汰一批高排放、低效率的落后产能，引进绿色能源相关企业以及低能耗的新概念企业；大力发展绿色建筑，推广超低能耗建筑、近零能耗建筑和产能建筑；避免大拆大建，倡导绿色建造，注重绿色低碳的建筑建造。

在城市防汛排涝相关的更新项目中，可以充分采用“海绵城市”建设方式，进行高资源化的固体废物处理、建设能源互联网、完善绿色韧性的市政基础设施建设。由此可见，城市更新与“双碳”目标，在实施过程中相辅相成，互为促进，有利于可持续发展。

3.3 利用城市更新带动文化旅游

由于后工业社会的典型代表是休闲社会，因此旅游休闲将极大地提升城市旅游经济增长[4]。天津市具有悠久的历史和丰富的自然、文化等旅游资源；但一直以来天津的旅游热度以及受推荐程度不及成都、长沙等“网红城市”，一方面是源于宣传力度不够；另一方面源于天津的旅游资源没有被完全开发。国内外先进城市的成功经验表明：城市发展要强调历史精华的传承和特色的回归，要强调城市文化内涵和文化品质创新提升，要倡导时代精神的融合和现代文明的注入与完善，要铸造城市文化活力的特质和烙印，要奠定跨越发展的意识形态基础和创新创业的文化动力基因；从而传承与创新城市精神，引领城市物质与精神文明的进步，真正使城市的“文化遗产”转变为“文化财产”，将历史文化遗产融入到现代化建设中，兑现城市价值。

天津市的城市更新必然涉及许多老旧区域，尤其以和平区最具代表性，大量的老旧街道、小区内包含许多名人故居等历史文化旅游资源，借助城市更新的机遇，重新开发文化旅游资源，让城市更新助力于产业发展，提供天津经济新的增长点。

3.4 与智慧城市建设相结合

智慧城市通过信息数据传输和物联网可以进行更加智能的管理,并且可以基于移动互联网技术平台给人们带来更加舒适和便利的生活[5]。以城市更新为契机，向智慧城市的方向建设，应用5G等新技术，实现信息化、工业化与城镇化深度融合，有助于缓解“大城市病”，提高城镇化质量，实现精细化和动态管理，提升城市管理成效和改善市民生活质量。在实施城市更新的过程中，加快物联网的建设，以实现万物互联，从而提升城市管理效率和城市运行效率。例如：在更新街道均新建带有LED显示屏和充电功能的路灯杆；在行人较多的老商业区，配备沿路的公共WIFI信号，同时与商业区内商户共享同一个网络购物的操作平台，提高市民在商业区购物、游玩的便捷程度。

伴随着更加信息化的运转方式和更高的运转效率，城市里的每一位居民得以拥有更好地生活体验，日常生活中大小事宜的处理效率得以提升，最终个人的可自由支配时间增加，从而得到更多创造和实现自身价值的机会。

4 结语

城市更新的实施将全面提升城市的信息服务和管理水平，为居民的城市生活提供强大的硬件保障和技术支撑。随着越来越多城市更新项目的落地及完工，城市更新反哺城市的效果将逐渐体现，城市的可持续发展能力将得到显著提升。