审视与展望：我国食品安全领域行刑衔接问题研究

王诗华

（北京师范大学 法学院暨刑事法律科学研究院，北京 100875）

一、问题的提出

在当代社会，我们能够充分享受到经济发展、科技进步带来的巨大红利，但同时由于我们人类自身活动范围的进一步扩张、活动频率的大幅度提升，可以说人类的任一决策或是活动，都会对整个社会以及人类自身带来一定的风险或是不良后果。毋庸置疑，“食”绝对是人类生活至关重要的要素之一，而在当今风险社会的背景之下，食品的生产、销售、管理等各个环节都极有可能出现侵害人民利益的问题，甚至直接形成严重威胁生命健康的群体事件[1]。因而涉及生命健康、国计民生的食品安全问题，已成为各国治理体系的重中之重。

应当说，对于食品安全问题的处置，必然要首先考虑行政手段的介入。同时，鉴于刑法本身所具有的强有力的威慑力与强制力，以及能够为其他法律的运行施以极强保障的特性，因而当食品安全的违法行为极其严重，已完全超出了行政法律的规制范畴之时，作为惩治犯罪最后一道防线的刑法就可发挥应有的作用。可以看到，当前我国是通过以《食品安全法》为根基的行政处罚，与以《刑法》为根基的刑事处罚这两种措施，来规制和打击危害食品安全的违法犯罪行为，尤其在近些年经历了“大头娃娃奶粉事件”“三鹿奶粉事件”“地沟油事件”等严重危及食品安全的事件之后，相关部门更进一步加大了处罚力度。

但必须指出的是，在具体案件的处置过程中，必然会出现某些食品安全领域的行政违法行为，同时又因涉案金额、情节、社会危害性等要素，触犯了刑法的相关规定。因而食品安全领域的行政执法与刑事司法极大概率会在实体层面与程序层面存在竞合甚至是冲突之处。可以说，能否处理好行政执法与刑事司法的衔接问题，关系到食品安全领域的治理成效，更关系到千家万户的生命安全健康。在推动实施食品安全战略的当下，有必要对食品安全领域的行刑衔接情况进行细致的梳理与考察，对实践中的立法情况、执法与司法现状进行审视与反思，破解该领域行刑衔接存在的困境，并完善该领域的法律法规和体系构建。

二、我国食品安全领域行刑衔接的基本状况

（一）食品安全领域行刑衔接的发展概况

1.立法演进

早在2000年时，因破坏社会主义市场经济秩序的犯罪率居高不下，司法实践中对此类犯罪执法不严、打击力度不够，加之某些同时触犯刑法的行政违法行为真正能够进入刑事诉讼程序进行处理的数量寥寥无几，这就使得打击经济犯罪的活动受到严重影响。而在当时看来，上述问题滋生的重要原因就在于行政执法与刑事司法这两种手段之间的衔接性和协同化不足。有鉴于此，国务院就在进行打假行动之时提出了构建行政执法与刑事司法相互衔接的机制[2]。随后不久，国务院又在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中，从国家层面出发，正式规定了行刑衔接的机制与具体框架[3]25。在接下来的几年里，各部委又各自或是共同发布了相关的规范或具体规定，进而为行刑衔接机制的运行与应用提供较为坚实的保障。特别是2011 年出台的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，创造性地设置了联席会议制度、信息交流共享机制、细分移送程序管理等改进措施。这些举措足以说明我国的行刑衔接机制已较为完整。

诚然，我国的行刑衔接制度已建构形成框架与范本，但不得不说关于食品安全领域的行刑衔接则推进较慢。应当说2015 年修订的《食品安全法》拉近了该领域行政执法与刑事司法的距离，尤其是第一百二十一条直接确立了两者之间的双向衔接①。这一立法举措就昭示着食品安全行刑衔接已具雏形。2016年3月，多部门共同印发的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》），则标志着该领域行刑衔接的基本框架业已形成。尤其值得指出的是，于2021 年12 月修订通过的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），更加完善了食品安全犯罪的定罪量刑标准，并在诸多方面实现了与《食品安全法》及其实施条例的相关规定的衔接和协调。由此，打击食品安全犯罪的司法实践可以说是具备了强有力的行刑衔接制度基础与指导方向。

2.实践运行

就食品安全领域行刑衔接的实践运行发展来看，一是这一实践的成效较以往有了明显的改善与优化。随着前述《食品安全法》与《办法》的推动，食品安全领域的行刑衔接工作得到了深入的规范与指导，尤其是地方各部门又紧密结合当地的实际，同时制定了针对性更强的实施细则、工作意见等，促进了食品安全领域行刑衔接的发展。单从数据来看，吉林省在前述《办法》下发内的半年内，公安机关共办理各类食药案件87起，其中行政部门移送案件38 起，占全部案件的43.7%，移送案件占比较以往大大提升；另外诸如江苏等省份的移送案件占比与提起公诉率也有了明显改观[4]。应当说诸部法律以及地方性法规对于食品安全行刑衔接的细化与完善，一定程度上针对性地改善了原先存在的移送标准不清、案件移送少、以罚代刑现象多、案件处置协调配合不畅等问题，并明确了各方职责，规范了执法行为[5]。

二是食品安全行刑衔接面临的现实困境亟待破解。应当肯定的是，随着相关配套法律规范的应用与指导，以及国家与社会对食品安全问题的合力共治，这一领域的行刑衔接的确得到了有力推动与落实。然而国家市场监督管理总局发布的数据显示，2020 年全年共查处食品安全违法案件28.62 万件，其中移送公安机关的仅有3490件[6]，这无疑表明实践中以罚代刑、案件移送率不理想等现象依旧存在。究其原因，无外乎单一“流水式作业”状态下案件移送标准不明晰、证据规则差异、缺乏监督制约等。毋庸讳言，食品安全领域的行刑衔接毕竟是一个涉及多部门、多种权力交织的权力运行体系，仅靠个别法律规范的指引与规范明显不能涵盖所有内容，因而应当从规范上与程序上双管齐下，共同消除运行中存在的障碍。

（二）食品安全领域行刑衔接制度的概况

1.参与主体

从当前该领域的实践状况来看，应当将行刑衔接的参与主体细分为以下几类：（1）行刑衔接的具体业务部门。主要包括在食品安全领域负有监督、管理职责的行政执法机构以及公安机关、人民法院。在这一类参与主体中，行政执法机构主要涉及食品安全领域违法行为的调查、处罚，对可能涉嫌刑事犯罪的行为进行预判，以及后续行刑衔接程序的推动。对公安机关来说，其是具体行刑衔接程序的受移送主体，即对行政部门移交过来的可能涉嫌刑事犯罪的案件开启审查立案、侦查，或是将不构成犯罪的案件反向移交回行政部门。而对作为审判机关的人民法院来讲，其则需要对危及食品安全的犯罪进行审理并给出对应的刑罚。（2）行刑衔接的监督部门。这里的监督部门既包括人民检察院，也包括监察机关。对于检察院来说，这一领域的检察监督具有十足的广泛性，大致表现为对行政执法行为、刑事侦查活动以及审判活动的监督，特别是线索、案件的移交，具体案件的受理、立案，以及后续的侦查活动、审判活动皆在检察监督之列；而对监察机关来说，其职权的主要行使方向应当着眼于行政部门移送程序的效率，以及对行刑衔接整个程序中可能出现的贪腐行为进行监察。（3）行刑衔接的协调部门。即在国务院食品安全委员会的统筹领导下，各地食安办对该领域的行刑衔接工作进行总体的协调。

2.移送程序

从当前的相关法律规定来看，食品安全领域行刑衔接的移送程序主要包含两个方面：（1）移送涉案线索。这主要是针对行政部门在执法过程中所发现的违法行为人同时涉嫌刑事犯罪的线索这种情况。当然，并不是说只要存在刑事犯罪的可能，就定能移送涉案线索，同时还必须符合涉案行为人可能存在逃匿，或是隐匿、销毁证据等硬性条件②。（2）具体案件的移送。这主要是指涉及食品安全的行政违法行为，因涉案情节、涉案金额或是造成的结果等因素，已完全构成刑事犯罪，必须进行刑事追责，由此，行政执法部门需将整个案件依法移送给公安机关。如同前述的线索移送一样，行政机关对于案件的移送，除了需要满足犯罪证据确实充分、能够证明有犯罪事实的发生这一实质条件之外，还必须满足实行行政执法行为的主体适格、程序合法这一先决条件[3]152。

同时需要指出的是，在该领域行刑衔接的移送程序之中，也自然包括刑事司法机关的反向移送[7]。即刑事司法机关在处置相关案件的过程中，对于那些并不构成犯罪或是直接免予处罚的案件，但又必须给予行政处罚的，就应当将整个案件移交回行政机关加以处理。

3.证据规则

在办理食品安全领域的违法案件时，涉案证据的搜集、固定无疑是关键因素之一，可以说其对于是否契合移送标准有着重大影响，并且也与后续具体案件的处理、侦办不可分割。其中，对于行政机关在执法行动中搜集到的行政证据能否或是如何用于刑事司法活动，显然是必须关注的重点，毕竟其会直接影响到行刑衔接活动的效率与成果[3]20。但是从实际情况来看，因行政法律规范与刑事法律规范本身就有着天然、截然不同的特性，自然对关于证据的内容、使用等问题的处理也大不相同。因此，必须构建好不同证据类型彼此间的转化、衔接标准，使得行政执法部门依照相关行政法律规范搜集、固定的证据，能够在后续的刑事司法活动中得到充分的利用。对此，前述《办法》第十八条就提供了很好的解决范本，即对于行政机关在办理食品安全违法案件时搜集到的相关证据，只要经相关的司法机关审查、确认，即可继续用于后续的刑事诉讼③。这一规则的出台，顺利推动了处置食品安全违法案件进一步优化、便捷。

三、食品安全领域行刑衔接的类型划分

从当前理论界对于食品安全领域行刑衔接内容的解析与探究来看，有论者将其主要认定为一种程序上的“双向衔接”：一方面，负责食品安全领域的行政执法机关，应当将其在工作过程中发现的可能涉嫌犯罪的案件线索与证据依法依规移交给司法部门来处置；另一方面，对于公安机关自行发现的案件线索以及相关案件的侦查情况，也应及时反馈通报回行政机关[8]。当然，也有学者在此观点的基础之上，指出该领域的行刑衔接不应仅限于程序层面，还应当将实体上的衔接纳入此范畴[9]。所谓实体上的衔接，主要表现为在惩治食品安全犯罪的领域，应当实现刑法与行政法在法律条文内容上的相互衔接。

就上述这些论断而言，应当认为食品安全领域的行刑衔接同时包含实体与程序两个层面。程序上的衔接已不必赘述，从当前该领域刑法与行政法在实体上衔接过于缺乏的现状看，更应当注重实体衔接的构造。首先，刑法和行政法在规制的对象上是具有相通性的。具言之，观察目前维护食品安全的实践情况，不管是惩治食品安全犯罪的刑法规范，还是打击食品安全违法行为的行政法规范，皆是我国维系食品安全法律体系中重要且关系密切的组成部分。也即二者的规制对象都指向了危及食品安全的违法行为，只不过因情节、数量、金额等可能略有部分差异，但完全没有质的区别。鉴于此种规制对象上的极为相近，很有必要将刑法规范与行政法规范牵引在一起，实现法律文本上的衔接，进而优化涉食品安全案件处置。

其次，应当看到行政法律规范，对惩治危害食品安全犯罪的刑事法律规范具有指引性。举例来说，在刑法分则中，并没有在法条中具体列明“生产、销售不符合安全标准的食品罪”与“生产、销售有毒、有害食品罪”的某些构成要件要素，例如“安全标准”“有毒有害的非食品原料”这些犯罪构成要件中的组成要素仍必须去参考实体的行政法律规范。因而从实际来看，在对食品安全犯罪进行定罪处罚之时，必然还要回到行政法律规范之中，结合相关规定予以对应的判断、评价，所以说前者对后者是具有极强的指引性的。当然，在这个过程中，实体法律之间的协同、衔接也是完全不可或缺的。

再次，还必须看到实体上的行刑衔接，同样是程序上行刑衔接的重要前提。一方面，相关程序的具体内容应当严格依照法律规范落实，倘若没有实体法律规范的行刑衔接，后续程序的开展与处置就完全缺失了法律依据，必然会遭到合法性质疑。另一方面，程序性行刑衔接的最终目的是规制危及食品安全的违法行为，并施以对应的处罚。但就罪刑法定原则来看，作为处罚的法律依据的刑法必须是成文的[10]。也即如果完全不存在明文规定处罚内容的实体刑法，就不可能对已经满足入罪标准的行政违法行为予以处罚，那么前述程序上的行刑衔接也似乎显得毫无价值。

综上来看，食品安全领域的行刑衔接应当包含实体衔接与程序衔接两个层面。实体上的衔接主要指向行政法律规范与刑事法律规范之间的协同、衔接，也应包括理论逻辑，行政政策与刑事政策之间的衔接[11]；程序上的衔接则应表现为行政执法与刑事司法活动在处理规则、制度上的衔接。

四、食品安全领域行刑衔接存在的问题

可以看到，近些年我国将食品安全提升到国家战略的高度，在保护食品安全、打击违法犯罪方面做了许多精细化的探索与努力，如出台多部专门法律与司法解释，并从上到下建立了符合实际的监管、执行体系。但仔细审视现状，打击食品犯罪的高压态势非但没有取得理想的效果，反而以罚代刑、案件移送难等问题层出不穷，关系到人民群众生命健康的食品安全问题依然没有得到有效解决。究其原因，应当说在食品领域的行刑衔接中，不仅实体上的衔接存在重大困境，连程序上的衔接也存在某些亟待解决的问题。

（一）当前食品安全领域实体性行刑衔接的问题所在

1.刑事法在食品安全犯罪上的规制存在矛盾之处

就《食品安全法》的相关规定来看，其在开篇第一条就旗帜鲜明地亮出了观点——本法的首要保护法益是公众的生命健康权④，即不特定或者多数人的生命健康权。而从《刑法》第一百四十三条生产、销售不符合安全标准的食品罪与第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪的规定与司法实践来看，其保护的法益不仅是国家食品安全的监督管理制度，不特定或多数人的生命健康权也涵盖在内。这就表明每个社会公众，不论是不特定人还是多数人，皆有可能成为上述犯罪所侵害的对象。而这就与刑法分则第二章所规定的五种故意类型的危害公共安全类犯罪有相同之处（这五类犯罪的侵害对象也是社会上不特定或多数人）[12]。同时，第一百四十三条在犯罪成立上也具备危险犯的特性，这与前述危害公共安全类犯罪更有相似之处。也即是说，刑法对于危害食品安全类犯罪的规定更偏向于危害公共安全类犯罪的罪刑特征。

固然此种立法设置紧跟食品安全法首要保护公众生命健康权的宗旨，但审视刑法分则的章节设置安排，将危害食品安全类犯罪放入破坏社会主义市场经济秩序这一章中，显而易见是要凸显保护食品安全监管秩序这一法益的优先性。这种立法设置上的矛盾性虽不会对该领域的行刑衔接产生实质性的影响，但这种根本方向性的差异与立法目的层面的衔接缺失，不仅会影响刑法作为保障法功能的有效发挥，也不利于食品安全保护体系的构建。

2.刑法与行政法在诸多构成要素上缺少有效衔接

如前所述，实现食品安全领域行政法律规范与刑事法律规范的衔接，对于后续的案件处置是不可或缺的。然而，由于诸多复杂因素的影响，当前这两种法律规范在许多方面都缺少有效的衔接。

（1）规制对象的衔接缺失。从规制的对象上来看，行政法律规范关于食品这一焦点对象的内涵要比刑法更为广泛。《食品安全法》不仅以条文的形式明确了“食品”的概念，并对“食品”的类型进行了明确的列举、划分，即包含食品、食品添加剂、食用农产品、用于食品的包装材料等在内，皆是本法的调整、规制对象⑤。不论就刑法的相关规定来看，还是就前述《解释》来看，必须结合具体条文所要保护的法益来理解“食品”的内涵[13]，其所指向的“食品”范围实际是比较狭隘的，仅指加工类的食品以及农产品食品。这就使得在司法实践中，往往出现某一违法性行为已经严重超出行政法的规制范围，但是该行为在刑法中却无明文规制的情况。由于刑法在食品安全领域保护对象的狭隘性，多数情况下还需借助其他部门的鉴定、判断，使得维护食品安全的成效并不尽如人意。

（2）主体方面的衔接缺失。从法律规范的实际表述与应用来看，两法在主体方面衔接的缺失更为典型。从刑法中关于几种食品安全犯罪的规定来看，其将犯罪主体限定为了食品的生产者、销售者及在监管中渎职的人员。而食品安全法所能规制的主体范围则更加广泛，除上述几种主体之外，食品原料的提供者、后续的检验者、包装者、运输人员，甚至是食品的进出口人员，都在食品安全法的规制范围之内[14]。这种规制对象上的巨大差异，使得刑法很难对未明文规定的主体予以处罚[15]。

（3）客观方面的衔接缺失。《食品安全法》在第九章法律责任中，对于具体的处罚采用的是“货值金额”这一标准，而《刑法》第一百四十三条、第一百四十四条则采用的是“销售金额”这一标准，这两者明显是不同的认定标准，这就很有可能使得在具体认定时出现行政责任与刑事责任的脱节[15]。

3.刑法的罪刑体系与食品安全法的违法体系不一致

（1）罪名设置方面的衔接缺失。一是刑法的打击范围设置过窄。现今食品安全犯罪的案件移送率与起诉率过低，就在于刑事法网仍不够严密且打击面过窄。可以看到，西方多国的刑法在食品的生产、销售、运输、贮存等方面都做出了明确具体的规定[16]，我国的食品安全法也涵盖了上述环节，但相比之下刑法却只注重对生产、销售环节的保障，而忽视了运输流通、贮存陈列等极易被犯罪分子利用的环节。虽然后续的《解释》采取扩张解释的方法，将在食品加工、销售、运输、贮存等过程中掺入有毒、有害原料的行为适用第一百四十三条或第一百四十四条来处理，但将运输、贮存解释为生产、销售，不仅在语义理解上极为不妥，而且司法解释的效力也远不如刑法。这种衔接上的缺失很有可能使犯罪分子利用立法空白与制度漏洞，从运输、贮存等环节危害食品安全。

二是刑法关于食品安全犯罪的类型设置较少。例如，前述《解释》已将一些诸如在食用农产品种植中非法使用添加剂等危害食品安全的上游行为适用第一百四十三条来处理，即突出刑法保护的提前化趋势[17]。但对于实践当中出现的为生产、销售有毒、有害食品而大量购买问题原材料的行为，其应当被评价为前述犯罪的预备行为，且危害性已不亚于一些上游行为。食品安全法则对此类行为设置了罚款、吊销执照等行政处罚，但刑法对这类行为完全没有任何评价。除此以外，危害食品安全的两种罪名皆规制的是故意犯罪，但在现实中因为过失或是疏忽引起的食品安全事故早已司空见惯，这些行为的危害性实质上并不轻于那些故意犯罪。尽管食品安全法对这些行为规定了相应的行政处罚，但在刑法中却找不到合适的罪名来予以规制。由此看来，刑罚体系与违法体系在衔接上的缺失会给司法实践的具体处置带来极大困难。

（2）处罚设置方面的衔接缺失。应当说，处罚设置方面的衔接缺失体现在以下几个方面：一是处罚手段上存在真空地带。食品安全法明确规定，被吊销营业执照的食品安全责任人员在一定时间内不准从事食品生产、经营活动，而因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上的则终身不得从事相关工作。相比之下，《刑法》第三十七条之一虽然为食品犯罪的行为人设立了3—5年的职业禁止期限，但明显不如食品安全法的终身禁止。而且从司法判例对于相关犯罪的从业禁止适用情形来看，后续第三款适用其他法律的“从其规定”往往很少被采用，仍是机械地使用刑法中3—5 年的职业禁止期。这显然拉大了与食品安全法的衔接难度，对相关从业者的威慑力不足，增大其再犯可能性。

二是在处罚手段上也存在重合之处。无论是食品安全法，抑或是刑法，都有罚款或是罚金这种处罚措施。但问题在于，当同时出现行政罚款与刑事罚金的并列场合，先前罚没的行政罚款可否折抵后续的财产刑罚金？这一问题目前争议较大且法律并未给出明确答案，因而在实践中的类似情况很难将两法协调衔接起来。

（二）当前食品安全领域程序性行刑衔接的困境所在

尽管当前在食品领域关于行刑衔接的程序性规定数不胜数，但就实践当中的具体表现来看，其实并未取得理想效果，主要有以下几点。

1.食品安全领域行刑衔接的相关法律规范较少、层次低

现有的关于食品安全领域行刑衔接的法律规范，除食品安全法是从法律层面规定的之外，其他一些是行政法规，更多的只是部门规章、司法解释。这些规范虽对食品安全略有涉及，但有关行刑衔接的规定呈现“碎片化”的态势，即多个条文与规定之间各成体系、较为分散，且存在大量重复的内容，或是直接出现冲突，反而给后续行刑衔接的开展带来不利影响。多数规范内容过于简单，只是流于政策表面，且层次过低，可操作性不强，很难对现有的司法实践发挥指导作用，使得行刑衔接制度的运行也不够顺畅。

2.各参与主体之间配合、协同性明显不足

各部门之间如何更好地在行刑衔接方面协同配合，也是老生常谈的话题了。对行政执法机关来说，因其大部分工作是围绕行政法律规范展开的，因而大多对刑事法律规范的认知仅仅停留在表面，更别提去熟练运用行刑衔接的相关规定了。况且在实践当中，有个别行政机关仍持有“懒政”“抵触”的观念，即其已在现行执法阶段耗费了大量的人力物力，当需要移送给司法机关处理时，就很难体现出其工作价值，而且也有被退回重新调查的可能。在此种情况下，这些机关就会采取有案不移甚至是以罚代刑的方式逃避后续应当进行的行刑衔接程序，进而导致惩治效果很难实现。对公安机关来说，其所担负的侦查工作很繁重，在繁忙之时很难对涉及行刑衔接的案件投入充足的精力，同时公安人员对于行政法律规范也不甚了解，这就使得案件的查处受到了不利影响。而对于检察机关来说，其所负责的监督并不带有强制性，加之案件的信息获取渠道过窄以及监督方式的不足，实际上很难对行刑衔接的全过程进行监督。

3.案件移送标准不够清晰

根据前述《办法》，涉嫌刑事犯罪的案件必须依法及时向司法机关移交，这是行刑衔接的刚性规定[8]。但需要指出的是，该《办法》并未给出明晰的移送标准。况且，在食品安全犯罪中存在许多表述不够明确的情节性规定，如“后果特别严重”“其他严重情节”等。这些过于模糊的表述，对那些对刑事法律了解甚少、司法办案经验欠缺的食品监管执法人员，很难去判定、评价某种行为是否已经符合入罪的标准、情节。因并无具体的移送标准，究竟是“罚”还是“送”，全凭个人主观抉择，使得打击食品犯罪的效果很难落地。

4.证据转化衔接不畅

如前所述，在办理食品安全违法案件之时，有关涉案证据的搜集、转化是关键部分。但需要明确的是，行政执法中搜集到的证据与刑事司法中的证据根本分属于两种截然不同的部门法的规定，因而证据的认定标准、转化规则等不可能完全一致。尽管前述《办法》第十八条已给出了明确答复，即《办法》中列举的行政证据种类经审查确认后，可转化为刑事证据。然而相关表述中的“等证据材料”也是一种过于模糊的表达，特别是对于行政执法阶段的证人证言、当事人口供这类言词证据，可否转化为刑事证据使用，到目前都未有定论，更不用提目前还未涉及的行政阶段非法证据的排除，因而这类场合的证据转化往往衔接不畅。

五、破解食品安全领域行刑衔接制度困境的出路与完善措施

（一）完善实体性行刑衔接的构造

综合上述行政法律规范与刑事法律规范之间存在的衔接缺失，有必要对现有的部分法律规范进行适当调整，以期能改善食品安全领域行刑衔接不畅的局面。

1.拓宽食品安全犯罪的范围

一方面，在立法上应当将食品的运输、贮存等流通环节纳入犯罪范围，比如将贮存、运输、陈列等流通过程扩进刑事立法范围，织密食品安全犯罪的法网。简单来说，可以将“生产、销售”改为“生产、经营”，经营是包括但不限于销售行为的，加工、运输、贮存、陈列皆属经营行为。

另一方面，应在衔接食品安全法的前提下，适度扩增食品安全犯罪的类型。应当说现阶段我国食品安全的刑法保护也在朝着法益保护前置、帮助行为正犯化、重视风险防控和注重保护民生的方向发展[17]。所以有必要将危害食品安全的预备行为，以及导致食品安全事故的过失行为，甚至是帮助行为纳入刑法的规制范围。

2.适度调整部分刑法规范

如前所述，鉴于刑法与食品安全法之间的协同性较差，有必要对部分刑法规范进行调整，在合理的范围内适当扩张其处罚范围。其一，如前所述，我国对于危害食品安全的犯罪实质采用的是危害公共安全类犯罪的罪刑特征。况且食品安全在社会大众中的突出重要性早已不言而喻。因而在章节设置上，可考虑将危害食品安全的几类罪名调整至第二章“危害公共安全罪”中，毕竟过往几类典型的食品安全类犯罪都对市场经济秩序以及不特定公民的生命健康安全带来了极大危害。这样调整之后，既能够将人民群众的生命健康权置于保护法益的首要地位，同时又能够兼顾对于市场经济秩序的维护。

其二，有必要适当拓展食品安全类犯罪对象与犯罪主体的范围。具体而言，不仅应丰富“食品”这一抽象领域的内涵，还应当将食品的检验者、包装者、运输人员等群体也纳入刑法的规制范围。如此调整，就能够填补原先法律规制空白的部分，避免出现“同质”却“不同罚”的局面。

其三，应当适度修改涉及食品安全犯罪的刑罚规定。一方面，应当向食品安全法看齐，在司法实践中严格落实《刑法》第三十七条之一第三款的“从其规定”，只要食品安全犯罪者被判处有期徒刑以上刑罚，就终身禁止其从事食品行业，从而杜绝其再犯的可能。另一方面，在行政罚款与刑事罚金的问题上，笔者认为二者是完全可以并用的。即涉案行为人因食品安全违法行为已受到罚款的，当其又被处以罚金时，先前的罚款绝不能折抵罚金，这样才能增加其违法成本，从而对其形成震慑并削弱其再犯的能力。

（二）优化程序性行刑衔接的运行

1.适当扩充该领域的法律规范

前述《办法》尽管为食品安全领域的行刑衔接建构了基本框架，提供了具体的运行路径，但因其位阶较低，本身的执行力与约束力还有待优化。因而，制定专门可应用于食品安全领域行刑衔接的法律规范是解决之策。但考虑到当前立法资源的紧张状况，倘若无法实现前述立法，也可考虑直接对刑法、食品安全法等相关法律规范进行修改，在原有条文的基础上增添关于行刑衔接的内容。另外，鉴于食品安全领域行刑衔接参与主体的广泛性，也可发挥全国人大常委会协调各方的作用，促使其做好相关配套机制的构建，明确各参与主体的权限与职责，进而形成一套高效便捷、层次分明的行刑衔接制度[18]。

2.明晰食品安全领域行刑衔接的移送制度

前述《办法》构建了食品安全领域行刑衔接的蓝图与框架，但对于案件有关的移送制度这一关键问题，还是没有给出明确的规定。对此，明确该领域行刑衔接案件移送的制度就显得极为重要。一方面，对于移送标准的确定，可以从行为本身、涉案金额、违法后果等角度入手，细化具体的认定标准。只要从上述方面确有证据证实涉嫌犯罪的，就应当立刻移送。例如，生产、销售有毒、有害食品罪本身就是行为犯，只要市场监管部门在执法过程中发现案件涉及有毒、有害的食品原料，就需要移交司法机关处理。另一方面，市场监管总局可联合“两高一部”，结合相关法规及实际情况，进一步明晰涉及案件移送的具体情况，比如移送证据的种类、移送时间、移送职权等等，从而提升实际可操作性[19]。

3.构建市场监管部门与司法机关的多方协作机制

其一，从目前来看，食品安全治理成效不尽如人意的原因之一即是有案不移、以罚代刑，这种情况与部分执法人员懒政怠政甚至是地方保护主义息息相关。因而有必要构建责任追究制度，对于那些应当移送而不移送甚至是刻意保护犯罪嫌疑人免遭刑罚的，应当以食品监管渎职罪来论处。

其二，优化食品安全行刑衔接的信息共享机制。具体来说，先由市场监管部门将其发现的涉及食品安全违法信息上传至信息平台，以便司法机关及早了解案件情况，并做出对应的研判[20]；随后，如果案件进入到了刑事诉讼阶段并最终得到了处置，司法机关也应当将处罚的相关信息录入平台，也即主动公开食品违法犯罪者的犯罪事实、处罚情况等信息，以彰显惩戒作用。除此以外，也应有效推进联席会议制度建设，确立好牵头主持的部门，以召开会议的形式，对各自掌握的信息进行通报或共享，从而减少案件移送不及时的现象，实现智能优化办案。

其三，在优化治理结构的当下，可考虑从外部督促、激励食品领域的行业实施刑事合规，以实现行业内部的自我监管。具体而言，政府等行政机关可以号召、组织食品行业的从业人员参与合规培训，提高其应对该领域刑事风险的治理能力[21]。同时，司法机关也应在刑罚方面予以适当的调整，从而与行政机关实现衔接协调。例如，当单位有效进行了合规建设时，虽然发生了食品安全问题，但如果司法机关在审查时发现，该单位已经有效推动了内部合规计划的实施，其内部治理结构与运行情况并无任何疏漏，此时就可阻却单位的刑事责任[22]。

其四，应当考虑构建司法机关提前介入机制。当前的食品违法案件查处，总是行政执法部门冲锋在前，司法机关紧随其后。但鉴于行政部门执法力度有限、证据收集困难等问题，可考虑前置司法机关的介入，特别是发挥公安机关在侦查手段上的优势，塑造司法机关引领行政执法共同打击食品违法行为的机制。

4.规范行刑衔接的证据认定与运用

在证据的转化认定方面，必须进行严格审查与判定。首先，司法机关仍应参照前述《办法》关于证据转化的规定，对移送证据的内容进行严格审查以及法庭质证，确属无误之后再用为后续的定案证据。具体来说，要重点审查涉案行为是否存在违反食品安全管理制度以及侵犯人民群众生命健康权的情形，对生产、销售有毒有害食品的案件客观情况如数量、金额、损害结果进行仔细研判；同时，也必须对行为主体身份、行为人的主观心态进行审查。其次，对于行政执法阶段收集到的证人证言、当事人的陈述这些言词证据，因其主观性较强、稳定性较差，进入刑事诉讼阶段后，应对此类证据重新进行搜集。此外，也应在《办法》中增添关于非法证据排除的规定，实现证据规格的合法化。

在强化证据的采集方面，一方面，在案件被移交过来之后，司法机关仍应持续与行政机关进行联系。倘若后续在证据审查或是重新调查的过程中遇到问题，应及时联系移送案件的机关，查阅案件有关材料或是直接请求派员协助调查。另一方面，有必要结合食品安全犯罪的特性，强化技术手段的运用。不仅要做好现场勘查与证据提取，同时应重视刑事鉴定技术手段的引入，对案件相关的食品原料、配方等细节问题做好鉴定。

六、结语

可以看到，在任何时期国家对于食品安全领域的违法行为皆采取零容忍的态度，并予以从严治理与打击。当然，仅靠行政执法部门或是司法机关单方力量，是很难实现有效规制的。这就自然而然使行刑衔接应运而生。但通过上文的分析能够看出，目前食品安全领域的行刑衔接涉及多个领域、多部法律，如何在现有制度框架下，既不打乱各部门的职责，又同时实现多方面之间的衔接，做到共同打击食品安全违法行为，这无疑是理论上与实践上的共同难点。下一步，应当在现行食品安全领域行刑衔接的基本框架下，既要解决程序上移送标准不清、部门间协同性不足的问题，又要重点关注实体法之间存在的衔接缺失，促进立法上的协同性，实现各部门法之间的衔接与配合，进而实现食品安全领域的综合治理。

注释：

①《中华人民共和国食品安全法》第一百二十一条规定：县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门发现涉嫌食品安全犯罪的，应当按照有关规定及时将案件移送公安机关。对移送的案件，公安机关应当及时审查；认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案侦查。公安机关在食品安全犯罪案件侦查过程中认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送食品药品监督管理、质量监督等部门和监察机关，有关部门应当依法处理。

②《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二十七条：食品药品监管部门在日常工作中发现属于《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国药品管理法》规定的明显涉嫌犯罪的案件线索，应当立即以书面形式向同级公安机关通报。公安机关应当及时进行审查，必要时可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依法采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。对符合立案条件的，公安机关应当及时依法立案侦查。

③《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十八条：食品药品监管部门在行政执法和查办案件过程中依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为证据使用。

④《中华人民共和国食品安全法》第一条规定：为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

⑤《中华人民共和国食品安全法》第二条第一款规定：在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）食品的贮存和运输；（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。