边疆民族地区市域社会治理现代化法治保障研究

杨 垚

〔伊犁师范大学 法学院，新疆 伊宁 835000〕

随着我国经济社会迅速发展，社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，[1]这就要求实现美好生活范式建构应以市域社会治理现代化作为重要手段。此外，从我国的行政区划与民族聚居实践审视，我国边疆省区主要是少数民族同胞居住区，这些地区有其独特的地理环境和社会环境，实现这些地区的社会治理现代化，亦是国家整体层面实现治理现代化的有机组成部分。[2]但囿于边疆地区独特的人文特征和地理特征，实现市域社会治理的现代化，依然存在着一些亟需解决的法治层面的现实问题。因此，对边疆民族地区市域社会治理现代化所面临的法治保障困境进行深入分析，采取符合边疆民族地区社会生态的方式，在满足边疆民族地区民众对美好生活向往的同时，对确保市域社会治理现代化在法治轨道有序运行，具有非常重要的理论和实践意义。

一、以法治保障边疆民族地区市域社会治理现代化的必要性

“市域社会治理现代化”最早由陈一新在2018年6月提出，[3]并逐渐成为国家治理方式转型升级的重要理论基础，而实现边疆民族地区市域社会治理的现代化，则是全面实现国家治理现代化的重要一环。[4]因而，厘清“边疆民族地区市域社会治理现代化”的概念，是实现以法治手段保障边疆民族地区市域社会治理现代化的重要前提和必然要求。基于社会实践和词义学视角，可将“边疆民族地区市域社会治理现代化”的概念界定为：地级市的政府、社会组织及个人等多主体，基于治理理念、治理体系与治理核心现代化的要求，在结合边疆民族地区的实际情况基础上，共同对本行政区划内的事务进行协商处理的一种有别于传统单向管理的多主体联动治理范式。[5]作为一种新型治理方式，必须要借助法治的手段，才能确保其高效推进。所以，用法治保障边疆民族地区市域社会治理现代化的实现，就具有了三个层面的必要性。

一是规范行政权力的需要。市域社会治理，是包括政府、个人、社会组织等多个社会主体的联动。政府相较其他主体，对资源与信息的掌握程度更高，故在市域社会治理过程中居于引领与指导的核心地位。为了最大程度发挥出政府在市域社会治理中的积极作用，需要将政府的行为限于法律的授权范围。此外，作为治国之重器的法律，既是实现法治的基础，又是保障边疆民族地区社会稳定的压舱石，法治的核心要义是通过规则制约权力。[3]为了更好地约束权力，就需要通过法治保障机制的建构使政府坚持依法行政，以防止其权力滥用，进而加快政府从传统单向管理模式向新型治理模式的转化。所以，运用法治对市域社会治理进行保障，是有效规范行政权力的需要。

二是化解社会纠纷的推动。市域社会治理现代化范式的建构，主要目的是通过化解社会纠纷实现人民群众对美好生活的向往。政府在发挥对市域社会治理的核心作用时，必须在法治的轨道进行，并在结合地方社会生态的基础上，将法治精神和法治思维充分融入社会治理的全过程。唯有此，才能在民众间产生具有普适性的正效应，进而使其对法治产生信任，并对自己的行为后果做出正确预判。这种预判，可以很大程度降低与他人发生纠纷的可能，达到降低社会风险的目标。建立比较完善的法治保障体系，不仅对有效推进市域社会治理在法治轨道内运行具有十分重要的实践意义，而且更能有效化解治理过程中产生的社会矛盾，实现促进美好生活样态形成之目的。

三是巩固社会治理成果的要求。从当前边疆民族地区的治理实践审视，推进市域社会治理的重要依据仍是国家政策。政策是国家因时因事所采取的一种相对灵活而临时的措施，只有这种措施在实践中取得预期效果后，才可能转化为一种具有普适性的制度推广全国。此外，边疆民族地区是我国的重要组成部分，得益于国家政策，社会治理取得了相当显著的成效。但作为一种政策，易变性较强，稳定性和强制性相对法律较弱。为了延续这些有益政策并巩固取得的成果，一方面应将市域社会治理现代化纳入法治的轨道，避免政策易造成权力运行不规范、主体责任不清的问题；另一方面应充分发挥法律确认和巩固有益成果的作用，以期达到巩固社会治理成果之目标。所以，实现市域社会治理现代化，既需强化法治精神，又需将治理成果及时融入法律规范以实现巩固并发展的良性循环效果。

二、以法治保障边疆民族地区市域社会治理现代化的困境

在法治中国视域下，我国治理模式正在从传统的单向管理体制向多主体联动治理模式转型，并取得了一定的成效。囿于边疆民族地区的地理环境和经济社会发展现实情况，市域社会治理现代化的高效稳定推进，依然存在一些亟待解决的问题。

1.经济社会之维

就我国边疆民族地区的社会治理取得了一定的成就，但这些治理主要依托的是国家政策支持，在实践中依然存在建章立制与经济社会发展不相适应、执法队伍执法能力较弱等问题。

(1)经济社会发展较快，建章立制速度滞后。我国边疆民族地区主要位于西部和北部国土经济欠发达区域，随着“西部大开发”和“一带一路”倡议的提出，西部边疆地区的经济有了长足进步，如新疆维吾尔自治区统计局发布的《2020年自治区国民经济运行情况》显示，2020年全区国民生产总值达到13797.58亿元，与2016年的9631亿元相比，增长了近4200亿。但随着经济的发展，社会的复杂程度和风险挑战也随之增多。此时地方立法权如能被有效行使，不仅会对市域社会治理产生良好的导向作用，更能将社会治理中遇到的挑战转化为发展的机遇。面对经济社会迅速发展所出现的伴生问题，在市域社会治理过程中仍然容易出现无法可依的情形。习近平总书记指出“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，[6]法治的基础是有法可依。由于法律层面的《市域社会治理法》缺位，且边疆民族地区因民族、宗教及风俗习惯等因素呈现出特殊社会生态,在边疆地区推行市域社会治理现代化，就更需要在具体考量本地社情民意基础上，发挥地方立法权的作用。就边疆民族地区地方立法实践而言，立法的速度与经济社会的高速发展已逐渐不相适应，主要表现在符合地方社会生态的市域社会治理法规和规章的不足，导致在化解因经济高速发展而产生的伴生问题时容易出现无法可依的局面。地方政府在进行市域社会治理时，面对经济社会发展所展现的复杂情况，难以找到完全符合地方实情的法律规范做行动指南。

(2)执法较难，执法能力和执法水平不足。我国的边疆地区分为陆地边疆和海洋边疆[7]，其中陆地边疆与多国接壤，典型如新疆、西藏、广西、云南等。为了更好地发展这些地区的经济，提升当地各族人民群众的生活水平，国务院于2010年公布了《全国主体功能区规划》，明确了边疆民族地区的功能定位，如明确天山北坡地区是“我国面向中亚、西亚地区对外开放的陆路交通枢纽和重要门户，全国重要的能源基地，我国进口资源的国际大通道”。[8]“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，[9]为了更好地发挥边疆民族地区的区位优势，更好地维持边疆地区的安全稳定，就需要在社会治理中投入更多的执法力量。因为缺乏统一的规范市域社会治理的法律法规，执法队伍在社会管理时面临新问题难以找到较为契合的法律依据，在一定程度制约了执法队伍充分发挥效用。因边疆市域社会治理的法律体系不完善，执法人员的专业知识和教育水平参差不齐之问题，也部分限制了其执法能力和执法水平。执法队伍数量虽有增长，面临边疆民族地区市域社会治理现代化实际需要，提高执法质量和水平已成为一个亟需解决的现实问题。

2.地理环境之维

从我国边疆民族地区的地理环境之维审视，大部分边疆省区地理面积较大，地形复杂，地广人稀，加大了用法治手段保障边疆民族地区社会治理的难度。典型的如我国新疆和西藏，地形多样，民族众多，人口居住分散，乡村远离城市，存在着普法难度大和乡村居民寻求法律服务较难的困境。

(1)城乡远隔，获得法律服务相对困难。因边疆地区主要亦是少数民族同胞聚居区，且该地区农村居民主要以畜牧业为主，这在西藏自治区和新疆维吾尔自治区表现较为明显。以新疆为例，第七次人口普查显示新疆全区人口25852345人，其中乡村人口为11238723人，占总人口的43.47%。[10]从数据来看，新疆地区总人口的50%以上都是城市人口，说明城市化水平有了较快发展。但应注意，在城市人口中也有相当部分的人口是居住在偏远的乡镇，乡村人口主要居住于远离城市的偏远地带。以新疆为例，全区面积占我国国土面积的六分之一，而人口仅有两千多万，并且有相当部分的人口居住在偏远的农村和乡镇，这致使远离中心城市居住的人口在遇到纠纷而需寻求法律服务时，尤为不便。得益于我国法治建设的逐渐推进和普法教育的进行，公众的法治意识有了很大的提升，在遇到各种纠纷时，会积极主动地寻求法律的帮助。但因地理环境和整体经济水平发展不平衡等因素影响，法律服务体系的完善度与基层覆盖率还有待提升。

此外，根据第七次人口普查数据，边疆民族地区60岁以上人口占比相较第六次人口普查，都有所上升。如西藏60岁以上人口比重较第六次人口普查上升0.85个百分点，达到8.52%；[11]新疆则上升至11.28%。[10]60岁以上人口占比的持续增加，表明边疆民族地区正在逐渐进入老龄化。同时，就实践而言，乡镇和村庄距离区域中心城市较远，对于逐渐出现老龄化问题的边疆民族地区乡村老年人群寻求法律帮助尤不便利。而老年人获得法律帮助权利的实现，又是实现市域社会治理现代化的重要组成部分。由于市域社会治理现代化是一个系统工程，需要政府、社会组织和个人的联动，个人作为市域社会治理的主体之一，其获得法律服务的权利应受充分保障。但因村镇人口居住相对分散，提升基层法律服务体系覆盖率相对较难的问题，亦日益成为以法治保障市域社会治理现代化的一个亟需解决的重要议题。

(2)地广人稀，普法难度较大。非法律专业的普通公民因缺乏专业的法律训练，独自熟练使用法律较为困难，在具体的司法案件中，仍然需要借助专业法律人的帮助。但经专业学习的法律人才相对于庞大的人口基数，依旧不足。这种情形下，就亟需加强普法宣传，在增强民众法治认同基础上提升其法律知识，使其在遇到纠纷时因懂法而用法，进而缓解法律人才不足问题。党的十八届四中全会也提出了构建当代法治社会的十六字方针，其中重要一点是“全民守法”，守法的前提就是知法，因此在法治社会的构建过程中不仅需要与法治理念进行融合，还需要大力推进普法教育。[12]普法是公民知法的重要途径，知法又是守法的前提，因此普法不仅对提升公民的法律意识尤为重要，而且也是强化其法治认同感的重要进路。囿于边疆民族地区地广人稀、语言文字多样和远离中心城市的具体情况，政府通过集中普法的途径提升民众运用法律的能力相对不便。因此，如何更好地开展普法，也成了市域社会治理法治保障体系建构的又一现实问题。

三、边疆民族地区市域社会治理现代化的法治保障路径

市域社会治理的落脚点是法治，通过构建以法治保障边疆市域社会治理的路径，对化解边疆民族地区市域社会治理的困境尤其重要。

1.加速市域治理规范的制定

随着改革开放程度不断加深，亟需一种新的治理模式来为我国的高速发展提供制度保障。社会治理是共商共治共享的联动工程，如何对每个主体的权责进行划分尤为重要，这种划分所遵循的原则，实质就是法治原则。作为治国理政的最优模式，法治对中华民族的伟大复兴意义重大。因边疆民族地区的特殊情况，高速发展的经济也使社会治理面临诸多变量，为了更好地进行社会治理，市域社会治理现代化也被提上日程。市域社会内统筹进行社会治理是其现代化的一种创新表现形式，特别是通过将政府、社会组织和个人等多主体统筹联动，在社会治理实践中也取得了相当的成效，这种治理模式成功的重要原因就在于法治的保障。

因统一的具有普适性的《市域社会治理法治保障法》缺位，市域社会治理的各方主体因权责不明而容易出现权力滥用，又难以运用法律规范巩固社会治理的成果，这些问题的存在又使边疆民族地区的治理成效有被消解的风险。因此，必须因时因事，充分发挥法律赋予民族自治地方的地方立法权，制定符合本地区情况的市域社会治理规范。民族地区有其自身特殊的社会情况，行使地方立法权时，应当坚持法治思维，充分考量地方实情，制定出符合地方经济社会发展的良法。因此，为了化解经济高速发展与建章立制迟缓的问题，应充分发挥地方立法的积极作用，根据边疆社会生态现实制定出具有边疆特色的行为规范，使边疆民族地区在社会治理有法可依之基础上，真正实现经济繁荣，满足人民对美好生活的向往。

2.提高执法队伍的执法水平和能力

习近平总书记曾指出，执法是把纸面法律现实化的关键点，执法人员必须要忠于法律并严格执法。[13]作为国家法治建设的重要组成部分，执法队伍的执法水平与执法能力关系着中国特色社会主义法治体系的建构成效。此外，执法人员作为公职人员，代表国家在法律授权范围内行使社会管理职能以维护公共利益。[14]执法队伍素质能力的高低，对执法的效果与政府的公信力建设亦具有十分现实的影响。但是从当前的市域社会治理现状而言，基层执法队伍的执法水平和能力还有待提升，执法理念还有待转变，此问题在边疆民族地区还比较突出。市域社会治理不仅是治理场域的转变，更是治理思维的创新。作为一项系统工程，需要在法律的规范之内运行，而作为国家治理职能实际执行者的各部门执法人员，更应当在法治的逻辑内履行职务。建设一支高素质的执法队伍，对于社会治理而言，具有十分重要的现实意义。所以，为了发挥出执法对运用法治手段保障社会治理的正向激励作用，可从如下路径提升执法队伍的执法水平和能力。

首先，加强执法人员的法治思维能力建设。要提高执法队伍的水平，强化其法治思维能力，法治思维强调当法与人的意志产生冲突时，法的意志高于人的意志。[15]其次，加强国家通用语言文字的普及教育。边疆民族地区的少数民族同胞，大都有着自己的民族语言和文字，因而不同民族间相互交流较为不便，作为国家通用语言的普通话则能打破语言相异的桎梏，更好地加深各民族之间的交流学习。提高执法队伍的普通话水平，有助于为各族群众排忧解难，进而提升执法机关的公信力。再次，加强执法人员的法治教育培训。从当前实践而言，执法队伍的专业化水平还不足，加之边疆地区维稳压力过大，执法队伍更需加强法治培训。未来扩充执法队伍时，应对新入职人员进行法治培训。最后，落实执法能力考核制度。[16]执法人员作为代国家行使社会治理职能的公职人员，其依法执法水平之高低，代表了法治保障程度的高低。因而有必要对执法人员的执法能力进行考核，充分发挥出激励作用，使法治思维能力和运用法治方法解决实际问题能力强的执法人员得到适当晋升；对法治思维不足，执法“任性”的执法人员进行适当的惩罚。通过这四种方式的建构，在一定程度上可以有效提升执法队伍对社会治理现代化的法治保障能力，加速实现边疆民族地区市域社会治理的现代化。

3.加强基层法律服务体系建设

实现市域社会治理现代化，离不开公共法律服务体系的建设。作为市域社会治理现代化法治保障的一项重要内容，基层法律服务体系的覆盖率和完善程度关系着市域社会治理现代化的成效。就现实而言，优质的法律服务主要集中在一二线城市及区域中心城市，广大农村和偏远乡镇地区在内的经济欠发达地区的民众，对法律服务的刚性需求与法律资源相对不足的矛盾，在边疆民族地区表现明显。[17]如在新疆地区，第七次人口普查时仍有43.47%的人口居住在农村地区，[10]因地广人稀的地理环境影响，这些农村地区距离拥有比较优良法律服务的中心城市较远。随着经济社会发展和法治意识增强，乡村居民在遇到纠纷时更有意选择法律途径解决问题。因为语言和居住偏远等问题，边疆民族地区乡村居民在遇到纠纷时，寻求法律救济相对较难。因为边疆民族地区乡村居民多以畜牧业为主，居住点较为分散，也在一定程度制约了基层法律服务体系的覆盖。为了实现村镇居民对法律服务的需求，应从如下几方面对基层法律服务体系进行建构。

一是拓宽村镇居民法律咨询途径。边疆民族地区的村镇居民因居住点距离区域中心城市较远，寻求法律服务时较为不便。通过电话和网络平台，开设专门的公共法律服务热线及掌上法律咨询APP等方式，拓宽村镇居民的法律咨询路径，具有十分深刻的现实意义。二是完善个人法律服务费用保险制度。[18]高额的诉讼费用在一定程度阻碍了村镇贫困人口寻求法律服务的积极性。通过制定完善的个人法律服务保险制度，为市域范围内确有困难的低保户、失孤老人、孤弃儿童以及外来务工低收入等特定人群进行投保，[18]可以很大程度保障这些特殊人群的合法权益。三是推进村(社区)法律顾问制度的建构。通过在村(社区)设置法律顾问，可以最大程度便利本村(社区)的居(村)民寻求法律帮助，进而让法治的理念深入人心。通过前述几种法律服务体系路径的建构，既有助于实现人民对法律服务的基本需求，又有助于法治保障体系之完善。

4.创新普法形式

从治理角度，只有当政府、社会组织和公民个人实现了联动协调，市域社会才有可能实现治理的现代化。公民由于个人学识和经历的局限，在市域社会治理中，容易出现情绪化的感性行事风险，更需要加深其对法律的基本认知，以使自己在法律规则应允范围内行为。从社会实践审视，多数普通人对法律的真实意涵不甚了解，此时就需发挥普法教育的宣传作用。独特的区位因素、传统的民族习惯和宗教文化，造就了边疆民族地区的特殊社会生态，[19]在普法活动中就需要充分考量本地实情，选择有利于推广和普及的教育宣传机制。为了破解边疆民族地区地广人稀所导致的集中普法教育难的困境，可以适当创新普法形式，完善普法途径。

普法方式的创新，主要有四个方面。一是拓宽普法教育的方式方法。可在边疆民族地区开展“法律入户”“法律进田野”“法律进牧区”和“法律进宗教场所”等方式普法的同时，借助“乡村大喇叭”讲述法律小故事。通过多样化的形式，将法律知识传递给村镇居民，以加深其对法律的认识和对法治的认同。二是依靠信息科技手段，充分发挥电视、广播和网络的作用。得益于边疆民族地区经济的迅速发展和国家财政的支持，智能手机和电脑普及迅速。可通过各种网络平台，特别是可借助日益流行的“抖音”“QQ看点”“快手”等短视频平台进行普法宣传。三是加强各级各类学校的法治教育。法治教育应是学校教育的重要组成部分，学校通过开设法治课程，可以有效形塑学生的法治观念，故应充分发挥学校的集中教育功能。四是在村(社区)成立法治宣传队，开办法治书屋，建设边疆法律文化长廊，充分利用符合边疆地区民族特色的法治宣传平台，提升边疆民族地区居(村)民法律意识。

结语

市域社会治理现代化，不是简单地从县域向市域的作用场域转变，而是治理理念的一次创新和升华。[20]当前边疆民族地区社会治理的法治保障实践依然存在法律规范滞后、执法水平不足、基层法律服务体系覆盖不足和普法不易的困境。这些法治保障困境的形成，与边疆民族地区的特殊地理环境及人文特征所形成的独特社会生态有关。在充分研究边疆民族地区社会治理所面临的法治困境基础上，找出符合地方特色的应对之策，不仅是实现边疆民族地区社会治理现代化的有效途径，更是维持边疆民族地区社会稳定和经济有序发展的重要方法。通过具有边疆民族特色的法治保障体系的建构和完善，在实现化解法治保障困境的同时，增强边疆民众法律意识和法治认同感，在真正实现边疆地区市域社会治理的共商共治共享基础上，强化各方主体的法治思维。