公共数据概念的规范界定及其民法意义

赵加兵

〔河南财经政法大学 民商经济法学院，河南 郑州 450046〕

一、引言

公共数据在社会数据资源中占据重要位置，公共数据开放利用对推动经济转型发展、重塑国家竞争优势及提升政府治理能力具有积极意义。(1)参见《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)。为此2020年3月30日的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)明确提出要研究推动公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范，根据数据性质完善产权性质。(2)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年3月30日)。国家“十四五规划”明确指出要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”“加快建立数据资源产权、交易流通等基础制度”。(3)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》第五篇第十七章第一节、第十八章第一节。因此从产权配置角度建构起公共数据的权利归属及交易流通模式已然成为推动公共数据开放的必由之路，从民法角度规范界定公共数据概念范畴则是实现上述目标的可行方案。从民法角度界定公共数据概念范畴，一方面有利于厘清公共数据权属关系，明确政府公共数据权利人法律地位，为政府主导公共数据授权开发奠定理论基础。另一方面，有助于建构规范的数据要素市场，为公共数据开发利用及有效保护提供制度供给，从民法角度界定公共数据概念范畴也具有现实可行性。首先，公共数据属于民事权利规制范畴。《民法典》明确规定为数据提供法律保护，由此认可了数据的民事客体地位。(4)参见《民法典》(2021)第127条。公共数据是数据的重要组成部分，因此不难得出公共数据是民事权利规制对象的基本结论。其次，作为公共数据权利人的政府是民事权利主体的重要成员。《民法典》明确认可政府作为民事主体的正当性，这为从民法角度界定公共数据概念范畴及明确公共数据权属关系提供了法律支撑。最后，公共数据授权开发符合民事权利利用的基本模式。从现有公共数据利用实践看，公共数据利用主要采用授权许可方式展开，而以许可方式展开民事权利利用符合民事法律的基本制度预设，其在知识产权利用时已然得到广泛应用。遗憾的是，现行实践在界定公共数据概念时多从管理而非权属配置角度展开，由此导致公共数据概念界定失范，有碍公共数据开发利用与规范保护。有鉴于此，本文拟以“公共数据概念规范界定及其民法意义”为题展开探讨，以期从民法视角对公共数据概念予以规范界定，全面梳理公共数据概念规范界定对于民事法律制度、公共数据利用与保护的制度价值。论文在检视公共数据概念界定现有研究方案基础上，从民法视角对公共数据概念范畴展开反思与建构，以厘清公共数据与其他类型数据分野，概括出公共数据概念规范界定之于民事法律及公共数据利用与保护的价值。

二、公共数据概念现有研究实践检视

现有研究对公共数据概念界定已有相应制度安排，(5)从政策及立法实践看，无论是国家层面还是地方层面都在展开公共数据探索，2016年国务院出台《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)，2020年贵州省出台全国第一部地方性法规《贵州省政府数据共享开放条例》，上海市、福建省分别于2019年和2016年出台政府规章《上海市公共数据开放暂行办法》(2019年上海市人民政府令第21号)、《福建省政务数据管理办法》(2016年福建省人民政府令第178号)。也有省、市及县级人民政府以规范性文件形式对公共数据相关问题予以规制。这些文件在规制对象方面分别采取了不同的表述方式，有的采用“政务数据”，有的采用“政府数据”，还有的采用“公共数据”。尽管表述不一，但其核心范围仍具有一致性，多以《政务信息资源共享管理暂行办法》对政务数据设定的范围为基础展开概念界定。但从其范围看，公共数据范围要大于政务数据范围，公共数据采集和生成主体既包括政务部门也包括水务、电力、燃气、通信、公共交通、民航、铁路等公用事业运营单位(参见《上海市公共数据开放暂行办法》第47条)。而政务数据的收集和生成主体仅限于政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织(参见《政务信息资源共享管理暂行办法》第2条)。从这一角度而言，现行以“政府数据”“政务数据”为对象的规制实践能够为公共数据规制提供有益参考借鉴。为行文方便，本文统一采用公共数据表述，但在某些场合为与引文表述一致，仍采用“政务部门”“政府部门”“政务数据”等表述。这为从民法角度界定公共数据概念范畴提供必要参考借鉴，但其内在局限性决定了以现行公共数据概念为基础建构公共数据概念体系难以实现预期目标。

1.现有公共数据概念界定方案概览

对于公共数据概念，理论及实务界均已展开探讨，且在概念界定时尝试明确公共数据的法律性质及权利归属。如有学者认为，公共数据是政府或具有准公共职能的机构在行使有明确授权的公共职能过程中自行获取的及政府部门委托授权特定私营部门或个体行使特定公共职能过程中收集的数据。公共数据应归全民共同所有。[1]也有学者认为，公共数据是指社会成员在公共空间的行为数据、各类可社会化和经济化的公共数据、政府及非营利性机构产生的已公开数据。公共数据属于公共产品，可为社会公众自由利用。[2]

实务界在界定公共数据时多以国务院预设的观点为基础，将公共数据界定为政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类数据资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的数据资源等。(6)参见《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)第2条。在具体实施时，各地对公共数据概念界定采取的方案又有所差异。有的数据立法以概括模式展开，认为公共数据是指本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位在依法履职过程中采集和产生的各类数据。(7)参见《上海市公共数据开放暂行办法》(2019年上海市人民政府令第21号)第3条。有的数据立法实践以“概括+列举模式”展开，将公共数据界定为各级人民政府和有关部门，法律法规授权履行公共事务管理职能的组织，财政性资金保障的其他机关和单位为履行职责制作或者获取的政务数据，以及与人民群众利益密切联系的教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护及公共交通等领域公用企事业单位制作或者收集的公用数据。(8)参见《安徽省大数据发展条例》(2021年3月26日安徽省第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)第48条。在公共数据性质及权属方面，各地规定略有差异。有的省份立法认为公共数据属于新型公共资源。(9)广东省对公共数据归属的认知存在一定变化。2018年出台的《政务数据资源共享管理办法(试行)》(粤府办〔2018〕50号)第4条明确规定公共数据所有权归政府所有。而2020年的《广东省公共数据管理办法 》(2021年广东省人民政府令第290号)第4条规定公共数据是新型公共资源，任何单位或者个人不得将公共数据视为私有财产。有的省份立法规定公共数据归属国家所有。(10)参见《福建省政务数据管理办法》(2016年福建省人民政府令第178号)第3条。还有的规制实践不仅明确公共数据归国家所有，还明确规定国家对公共数据享有所有权，政务部门对政务数据享有采集权、管理权、使用权。(11)参见《西安市政务数据资源共享管理办法》(市政发〔2018〕47号)第6、7、8条。

现有方案对公共数据概念界定具有一定合理性。首先，其界定了公共数据的来源场景。公共数据来源于政府履行公共管理和服务活动，(12)此处的“政府”是从广义上对公共管理和服务机构作出的概括，其在范围上涵盖所有履行公共管理和公共服务的行政机关和经授权的履行公共管理和服务的事业单位。有关“政府”范围的更多详细论述，详见下文，在此不做过多解释。换言之，唯有政府依据法定职责履行公务活动形成的数据才是公共数据。其次，其明确了公共数据的收集主体。公共数据的收集主体是政府，具体由公共管理和服务机构负责实施，实践中也可依法委托第三方实施数据收集活动。(13)参见《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)第2条。最后，其明确了公共数据的范围。公共数据仅限于政府在履行法定公共管理和服务职责过程中收集和生成的数据，政府履行法定公共管理与服务职责之外获取的数据不能构成公共数据。

现有方案对公共数据概念界定及权属配置展开的制度探索具有某些启发意义。一方面，其肯定了公共数据产权配置的必要性。对公共数据权属展开规范探讨是公共数据开放的基础条件，公共数据开放主要以授权许可方式展开，而公共数据授权开放要以清晰界定公共数据权属为基础。另一方面，其认可了政府作为公共数据权利主体的合理性。从现有实践看，多数规制方案肯定公共数据国家所有的基本定位，并明确政府的公共数据权利主体地位。

2.现有公共数据概念界定方案的局限性

现有公共数据概念界定方案的局限性主要表现在如下几个层面。

第一，现有研究界定公共数据范围时缺乏对数据权利归属的应有关注。一项主观权利的产生要求权利客体确定且界限清晰，只有权利主体能够确定地排除他人对标的物的利用且能够以自己意愿支配标的物，其才对该标的物享有主观权利。[3]就数据这类客体而言，数据权利产生的基础是权利主体能够有效地将“你的数据”与“我的数据”区别开来，从而在不同主体间明确各自权利义务关系。而现有公共数据概念界定方案难以实现这一目标。政府在公共管理和服务过程中收集和生成了海量数据，对于这些数据，政府能否享有全部权利，换言之，作为被管理或者服务对象的自然人、法人或者非法人组织是否因接受相应的公共管理和服务而丧失对自己数据或者财产的控制呢？当然不会！原本专属于自然人、法人或者非法人组织的数据，仍应归属这些主体，否则将导致产权归属混乱，引发社会动荡。如对于识别身份的个人数据，由特定自然人或者法人享有著作权的作品、享有专利权的技术方案，以及采取技术措施保护的商业秘密等，即便政府在公共管理和服务过程中收集了这些数据，也难以对之享有相应权利，仍应由特定主体享有专有权。因此在公共数据范围界定时应对专属于自然人、法人或非法人组织的数据权属作出明确界定，以厘清不同主体对政府收集和生成的数据享有的权利范围。

在数据收集时，政府要求自然人、法人或者非法人组织授权政府利用这些数据可否有效避免权属争议呢？换言之，政府可否通过事先授权方式确保其可对收集和生成的数据展开授权许可呢？笔者以为这种方案难以实现预定目标，自然人、法人或者非法人组织不仅享有禁止他人未经许可利用这些数据的权利，也享有利用这些数据获取经济回报的权利。如果政府以事先许可方式取得授权，又如何与自然人、法人或者非法人组织商议许可费支付价款及标准呢？即便政府能够支付许可费，其支付的许可费能否与市场定价相匹配呢？如果低于市场确定的许可费，将导致自然人、法人或者非法人组织权益受到损害。因此比较合适的方案是将专属于自然人、法人或者非法人组织的数据排除在公共数据授权开放范围之外。(14)对于某些涉及商业秘密、个人隐私的公共数据不开放将会对公共利益造成重大影响的，公共数据开放主体可以将其列为无条件开放类或者受限开放类公共数据。参见《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》(2020年浙江省人民政府令第381号)第14条第3款。

第二，现有研究未准确界定公共数据的法律性质。无论将公共数据的法律属性界定为公共产品、公共资产、信息资源抑或国有资产，均未能准确界定公共数据的法律属性。将公共数据认定为公共产品而为社会公众自由利用，虽有助于推动公共数据的充分利用，实现数据开放目标，但却有违“根据数据性质完善产权性质”的发展方向，有可能导致政府丧失对公共数据的控制，背离维护公共数据安全的基本目标。(15)参见《数据安全法》(2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)第39条。将公共数据界定为信息资源，混淆了数据与信息的关系，数据既可指向内容层的信息也可指向符号层的数据符号，[4]单纯将公共数据概括为信息资源，难言严谨周延。将公共数据界定为新型公共资源，虽看到了公共数据的公共属性及其利用非竞争性特征，但该性质界定与理论界通常认识有所出入，而且其作为新概念的合理性尚未得到有效证成。而将公共数据界定为国有资产，虽看到了公共数据归属国家所有的本质，但却并未从理论层面阐述其作为国有资产的合理性。笔者以为，应将公共数据法律属性界定为公共资源。有关公共数据公共资源法律属性的合理性笔者已在相关论文中作出详细探讨，在此不作过多解释。[5]

第三，现有公共数据概念界定方案无法推动公共数据权属配置方案落地。现有公共数据概念界定方案并未明确政府收集和生成的数据中，哪些是由自然人、法人或者非法人组织享有专有权的数据，哪些是政府可以主张权利的数据。在此情况下，仅通过立法或者规范性文件明确政府对公共数据享有权利，既难以在理论层面证成其合理性，也有违法治政府建设的基本要求。

三、民法视角下公共数据概念的再认识

在将公共数据作为民法规制对象时，必须清晰确定公共数据的范围及其权利归属，即从权属配置角度对公共数据概念予以规范探讨。笔者以为，公共数据是政府在公共管理和服务过程中收集和生成的非专属于自然人、法人或者非法人组织的数据。对于公共数据概念界定的合理性可从如下维度得到合理解释。

1.具有可供参考借鉴的制度基础

将公共数据与其汇集的数据资源权属予以区分考察，具有可供借鉴的现实制度基础。著作权法中的汇编作品制度可为公共数据概念界定提供参考。根据《著作权法》之规定，汇编作品，是指通过汇编若干作品、作品片段或者不构成作品的数据或者其他材料而对其内容选择或者编排体现独创性的作品。(16)参见《著作权法》(2020)第15条。汇编作品的著作权归属于汇编人，汇编人在行使著作权时应当尊重其他元素所有人的合法权益。换言之，汇编作品的著作权仅及于汇编作品的整体而不延及其所选择或编排的材料本身。当然，如果汇编人在汇编过程中对汇编材料进行独创性的加工，则其可对具有独创性的加工部分享有相应的著作权。

从汇编作品权属配置及权利行使模式可以得出如下基本判断：首先，汇编作品保护的是汇编作品整体的独创性，而不包含其所选取的汇编材料，相关汇编材料及其权利仍归原权利人所有；其次，汇编人对汇编作品享有的著作权与汇编材料所有人享有的权利分离，对汇编作品的利用不得损害汇编材料所有人的合法权益；最后，汇编材料所有人可以单独就汇编材料行使权利，汇编人应当尊重和保护汇编材料所有人的合法权益。

对比可知，公共数据概念界定也可沿着汇编作品概念界定及权属配置模式展开，以此规范公共数据的内涵及权属关系。首先，通过概念界定明确公共数据权属关系。公共数据的概念界定有必要明确公共数据权利归属。著作权法并未明确汇编作品的概念，而是将之融入汇编作品权利归属与利用条款。以此明确汇编作品的规制范围及权利归属与行使规则。而在公共数据概念界定时，多数方案并未明确公共数据权利归属，导致公共数据权利归属难以规范确定，给公共数据开放利用带来诸多不便。因此，本文在规范界定公共数据概念时以排除法确定公共数据归属模式。其次，借助概念界定明确公共数据权利行使的基本模式。公共数据概念界定强调“非专属于自然人、法人及非法人组织”，意在明确政府在公共数据授权开放时不得将数据范围扩大至专属于特定主体的数据资源，以此限定公共数据权利行使的边界。最后，通过概念界定体现对其他数据主体利益的尊重与维护。在公共数据概念界定时凸显“非专属于自然人、法人及非法人组织”这一概念范畴，意在从根本上明确这些主体对于自身数据资源的控制地位，从而为其正当权益保护奠定基础。

2.明确了公共数据权利归属与权利主体

明确公共数据权利行使仅延及政府在公共管理和服务过程中收集和生成的非专属于自然人、法人及非法人组织的数据，意在将不同类型数据归属于不同主体，明确“哪些数据是政府的”“哪些数据归属于自然人、法人或者非法人组织”。从理论层面而言，唯有将不同类型数据确定地归属于特定主体，基于数据收集或控制产生的权益才具有内在正当性，数据权利才可以有效证成。[3]而清晰确定权利归属既有利于明确公共数据的法律属性，也有助于确立公共数据的利用与保护模式。

从权属配置角度而言，公共数据归属国家所有，由政府代表国家行使相关权利。其制度设计合理性如下：第一，这符合公共数据公共资源的法律属性。公共数据属于公共资源。公共资源是属于国家和社会公有公用的生产生活资源，其既包括各类有形的自然资源，也包括各类使用权、承包经营权及特许经营权等无形资源，还包括行政管理和公共服务形成或衍生的其他资源。[6]从其来源看，公共数据应属于政府在公共管理和服务过程中形成或者衍生的其他资源，因此应被归属于公共资源范畴。根据现有制度设计，以自然资源为代表的公共资源归国家所有，由国务院代表国家行使所有权。(17)参见《民法典》(2020)第246条。由此可以推断，将公共数据这类公共资源归属国家，并由政府代表国家行使相应权利具有内在合理性。

第二，这契合公共数据规制实践的制度安排。在公共数据规制层面，一些地方政府在相关文件中已明确公共数据权属配置及权利主体。公共数据规制实践表明，将公共数据交由政府行使相应权利具有现实可行性。各地对公共数据权属界定层面的差异仅具有形式意义，即使公共数据归属政府，国家对公共数据仍享有最终支配权。(18)事实上，将公共数据归属国家所有仍是大多数公共数据规制模式的首选方案。如福建省在政务数据立法时明确规定政务数据属于国家所有。参见《福建省政务数据管理办法》(2016年福建省人民政府令第178号)第3条。

第三，这有助于促进公共数据的保护与利用。由政府行使公共数据权利能够在理论及实践层面解释政府主导公共数据利用与保护的正当性。目前多数实践选择由政府主导公共数据的利用与保护。如西安市在政务数据利用时规定，市政府授权市大数据产业发展管理机构行使数据资源管理权，负责西安市政务数据的授权开发、利用增值等工作，根据程序对符合条件的申请对象以公开招标等竞争性方式展开授权使用，并将授权使用的收益作为公有资产收益上缴国库。(19)参见《西安市政务数据资源共享管理办法》(市政发〔2018〕47号)第7、28、32条。福建省在数据授权开发时也有类似规定。(20)参见《福建省政务数据管理办法》(2016年福建省人民政府令第178号)第33、36条。即使是对公共数据权属未作规制的省市也规定某些公共数据利用应采取授权开发模式，被授权主体在获取有条件开放类数据时应与政府签订数据利用协议，在遵循合法正当原则基础上根据数据利用条件和具体要求展开数据开发。(21)参见《上海市公共数据开放暂行办法》(2019年上海市人民政府令第21号)第15、23条。

这里的政府是从广义上对公共管理和服务机构作出的概括称谓，其涵盖了所有履行公共管理和服务职能的行政机关和经授权履行公共管理和服务职责的组织。对公共数据权利主体作上述界定符合当前公共数据规制的基本实践。国务院在规制政务数据共享时将政务部门界定为“政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织”。(22)参见《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)第2条。上海市在公共数据立法时规定，公共数据的收集主体是本市各级行政机关以及履行公共管理和服务职能的事业单位。(23)参见《上海市公共数据开放暂行办法》(2019年上海市人民政府令第21号)第3条。国家层面及地方层面在规制公共数据时，均认为广义的公共数据管控者至少应当包括各级行政机关及其工作部门、法律法规授权的组织。因此在界定公共数据权利主体时，笔者以为将之表述为履行公共管理和服务的行政机关和经授权履行公共管理和服务职责的事业单位是较为稳妥的方案。为表述方便，笔者选择以“政府”代替“履行公共管理和公共服务的行政机关和经授权的履行公共管理和服务的组织”。

3.限定了公共数据的来源范围

从来源角度看，公共数据来源于政府公共管理和服务活动。数据来源的特定性是将公共数据与政府获取的其他数据，以及与公共数据内容相同的数据区别开来的主要依据。政府作为民事主体时，其可以通过民事行为获取相应数据，而这些数据难以被归入公共数据范畴，但却是政府控制的数据。此外，对于某些数据，政府、自然人、法人和非法人组织均可收集或控制，在某些极端情况下，这些主体收集的数据可能在内容上完全相同，此时政府可基于数据来源而证明其对公共数据享有相应的权利。

公共数据来源范围十分广泛，几乎涵盖了经济社会中的各种数据类型，包括但不限于信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等领域的数据资源。(24)参见《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)。换言之，政府在履行公共管理和服务时生成的数据均应被纳入公共数据范畴。

4.界定了公共数据授权开发的排除领域

行使公共数据权利时应将专属于自然人、法人或者非法人组织的数据排除在外。这些被排除在公共数据权利规制范围之外的数据主要包括如下类型：

首先是个人信息。根据《民法典》之规定，个人信息是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。(25)从其范围看，个人信息包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份证号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。参见《民法典》(2020)第1034条第1款。《个人信息保护法》规定，个人信息是指以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，但不包括已匿名化处理后的信息。(26)参见《个人信息保护法》(2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)第4条第1款。《个人信息保护法》对个人信息的规制遵循着“识别+关联”原则，其在延续民法典确立的“识别原则”基础上，又将可以关联到自然人的信息纳入个人信息规制范围。无论遵循何种界定模式，个人信息强调的都是专属于自然人的信息，这些信息对于个人隐私维护，个人生活安宁具有重要意义。对于此类信息的利用，如果采用与公共数据相同的模式，将严重损害自然人的合法权益。有鉴于个人信息与公共数据内在的差异性，笔者以为应将个人信息排除在公共数据权利规制范围之外。有关个人信息与公共数据的区别将在下文进行详细阐述，在此不作过多探讨。

其次是为知识产权法保护的数据。因某些数据本身便是著作权、专利及商业秘密等的客体，权利人对这些数据享有法定权益，故应将这些数据排除在公共数据权利规制范围之外。某些数据若构成汇编作品，则可以采用著作权法予以保护，即使不构成汇编作品，若符合数据库的基本要求，也可受到邻接权保护。[7]如果数据构成计算机程序，则因成为专利权客体而受到保护；[8]如果数据具有秘密性或价值性，且已为权利主体采取保护措施，则可成为商业秘密而受法律保护。(27)参见《反不正当竞争法》(2019)第9条。

最后是为自然人、法人或者非法人组织收集或控制的数据。基于劳动财产理论和功利主义财产理论，应当肯定自然人、法人或者非法人组织对其收集或控制的数据享有财产权益。[9]即使政府基于公共管理和服务需要能够使用这些数据，但这些数据的权益仍归属于特定自然人、法人或者非法人组织。但如果这些数据同时为政府收集或控制，则政府可对其收集或控制的与特定主体控制的数据相同的数据享有权利。

四、公共数据与相关数据概念的分野

公共数据与诸如个人数据、企业数据及司法数据等在本质上具有一致性，均是指以电子或者非电子形式对信息的记录。(28)参见《数据安全法》(2021年6月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)第3条。但在数据内容、权利主体、数据利用等方面，公共数据与其他数据类型存在较大差异，因此进一步梳理公共数据与其他数据类型的区别，对于规范界定公共数据内涵与外延具有重要意义。

1.公共数据与个人数据的区别

公共数据与个人数据的区别主要表现在如下层面：第一，数据范围不同。公共数据范围大于个人数据。这里的个人数据与前文所言之个人信息具有统一性，从本质上而言，个人数据主要指代的就是个人信息。[4]公共数据几乎涵盖了社会生产生活的各类数据类型，所有政府在公共管理和服务过程中生成的数据均可纳入公共数据范畴。而个人数据专指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他数据结合识别特定自然人的各种数据。(29)参见《民法典》(2020)第1034条第1款。与公共数据相比，个人数据范围较为狭窄。

第二，权利客体不同。个人数据权利客体可以是单条数据。这是由个人数据的法律性质决定的。个人数据是能够识别自然人的数据，如果通过单条数据能够识别具体的自然人，则该条数据便具有利用价值和保护必要性，符合民事权利客体确定性和利益性的基本要求。而公共数据权利客体是“数据集合”，即由一定数量的公共数据汇集而成的数据包。从这一角度而言，公共数据权利客体与企业数据权利客体具有一致性，均是数据集合。但其数据集合内容具有一定差异。“数据集合”既相对确定，又与物、知识产品及人格利益等民事权利客体具有本质差异，以此为基础建构数据权利客体体系具有内在的合理性与可行性，且以“数据集合”作为数据权利客体已然得到理论界的肯定与认可。(30)有关“数据集合”作为数据权益客体的正当性，参见赵加兵：《论作为数据权益客体的数据集合》，《河北法学》2021年第7期。

第三，权利主体不同。公共数据权利主体是政府。政府作为公共数据权利主体的合理性可以从劳动财产理论及公共资源理论等维度得到合理解释。[5]个人数据权利主体是自然人。由自然人享有个人数据权益既符合个人数据保护的基本实践也有利于规范个人数据的利用秩序。司法实践中，许多法院均认可自然人对其个人数据享有相应权益。(31)参见凌某某与北京微播视界科技有限公司隐私权、个人信息权益网络侵权责任纠纷案(2019)京0491民初6694号。在立法层面，《个人信息保护法》明确规定，自然人的个人信息受法律保护，任何组织、个人不得侵害自然人的个人信息权益。(32)参见《个人信息保护法》(2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)第2条。由此不难推知，《个人信息保护法》明确赋予自然人以个人数据权益，这是继《民法典》规定个人信息保护之后的又一立法成果，其对于明确个人数据保护主体具有重要意义。对于某些基于自然人活动产生但已经匿名化处理而难以识别个人信息的数据，自然人之外的主体可以在未经其同意的情况下处理该类数据，政府在履行公共管理和服务职责过程中收集或者控制了该类数据，则其应构成公共数据，由政府行使相应权利。

第四，利用模式不同。公共数据是数据要素的重要组成部分，其对于促进数字经济发展具有重要意义，应鼓励社会公众广泛接触和利用该类数据资源。可以借鉴专利开放许可制度，建构起规范的公共数据开放许可制度，以促进公共数据的有效利用。(33)有关公共数据开放许可的合理性及制度建构，参见赵加兵《公共数据开放许可的规范建构》，《河南牧业经济学院学报》2020年第3期。个人数据利用应受到严格限制，只能以个别授权方式展开利用，唯有遵循合法、正当、必要和诚信原则，在自然人知情并作出明确授权意思表示时方可处理个人数据，严禁通过欺诈、误导等方式处理个人数据。(34)参见《个人信息保护法》(2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过)第5条。

2.公共数据与企业数据的差异

公共数据与企业数据在某些方面具有相似之处，二者权利客体均是“数据集合”；二者在数据来源方面可能存在较大程度重合，毕竟企业也可能对社会生活中的数据展开处理。(35)如阿里巴巴也可以收集自然人的个人信用数据，这些数据可能与中国人民银行所掌握的公民个人信用数据具有高度一致性。但公共数据与企业数据的差异较为明显，主要表现在如下方面。

第一，法律性质不同。公共数据属于公共资源。对于公共数据的公共资源属性已在前文进行相应解释，在此不做过多说明。企业数据是企业通过持续投资获取的数据，属于企业的私有财产。

第二，权利主体不同。公共数据权利主体是政府。而企业数据的权利人是数据企业。由数据企业对其收集和控制的数据享有权利符合劳动财产理论及功利主义理论的基本观点。[9]而且在实践中，法院也认可企业对其收集或者控制的数据享有权益。如在“脉脉案”中，法院认为网络平台提供方可对在用户同意前提下基于自身经营活动收集并进行商业性使用的用户数据主张权利。(36)参见北京微梦创科网络技术有限公司诉北京淘友天下技术有限公司不正当竞争案。北京知识产权法院民事判决书(2016)京73民终588号。

第三，利用模式不同。公共数据利用采取开放许可模式，而企业数据利用则应根据企业需求有针对性展开。因企业数据利用尚处于尝试阶段，因此有序建构企业数据利用与分享准则对于推动数据企业间数据流动具有积极的实践价值。[10]

3.公共数据与司法数据的区分

从广义角度看，司法数据是公安机关、检察院、法院、司法行政管理机关在行使与司法权有关的权力过程中采集和储存的数据。[11]司法数据与公共数据都是国家机构在履行职责过程中收集或者形成的数据，而且某些国家机构既具有行政职能又担负司法职责，这将不可避免地导致公共数据与司法数据存在某些内在关联。(37)某些数据既可能构成公共数据又可能构成司法数据。如违法犯罪笔录，其在治安管理层面属于公共数据，而在刑事诉讼层面则是司法数据。在数据开放方面，公共数据与司法数据均秉承着“以开放为原则不开放为例外”的原则，而且司法数据特别是裁判文书类数据遵循主动公开原则。(38)参见《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》(法释〔2016〕19号)。公共数据与司法数据也具有明显差异：

第一，权利主体不同。公共数据权利主体是政府，司法数据权利主体是司法机关。[12]但在司法数据权属界定时应考虑对特定主体权利的尊重与维护，司法机关对司法数据享有的权利不能及于专属于当事人的数据，换言之，司法机关仅对剥离可识别当事人信息之后的数据享有权利。

第二，数据范围不同。公共数据内容较司法数据更为多元，其涵盖领域更为广泛。司法数据仅限于与司法活动相关的数据，而公共数据几乎涵盖了自然、人文等领域的各类数据，而且在某种程度上，司法数据可被视为是公共数据的重要组成部分。[12]

第三，利用模式不同。公共数据利用可以采取授权许可模式，允许政府在授权时收取经济回报。而司法数据公开遵循非市场化原则，司法数据公开不以谋取经济利益为目的，而以服务社会治理、降低社会管理成本、促进社会安定和公正服务为目标。[11]

五、公共数据概念规范界定的民法意义

从民法视角对公共数据概念予以界定对于建构数据产权规则、培养数据要素市场及推动数字产业发展具有积极意义。其既有利于明确公共数据权属配置，扩大民法规制范畴，也有助于建构公共数据交易基本规则推动公共数据要素市场的规范建构。

1.明确公共数据的权利归属

公共数据概念界定将专属于自然人、法人或者非法人组织的数据排除在公共数据权利规制范围之外，由此奠定公共数据权属配置理论基础。公共数据由政府收集和控制，政府对之享有相应民事权利具有内在正当性。根据《民法典》之规定，承担行政管理的法定机构可以从事履行职责所需的民事活动。(39)参见《民法典》(2020)第97条。公共数据是政府在履行公共管理与服务职责过程中收集和生成的数据，其是政府行为的副产品，政府对之享有权利便于对公共数据展开利用与保护。而且从本质上看，公共数据属于公共资源，其归属国家所有，由国务院代表国家行使所有权。(40)参见《民法典》(2020)第246条。而在自然资源、水资源及矿产资源等领域，尽管国务院代表国家行使所有权，但在具体操作时则由财产所在地人民政府或者主管部门行使控制权。[13]因此对于公共数据这类公共资源而言，由负责管控的地方政府享有专有权利具有可行性。

而且由政府享有公共数据权利也符合公共数据的基本利用模式。多数公共数据开放实践已明确政府可以授权开发模式推动有条件开放类公共数据开放利用。(41)参见《福建省政务数据管理办法》(2016年福建省人民政府令第178号)第33条；《西安市政务数据资源共享管理办法》(市政发〔2018〕47号)第28条。在公共数据被界定为生产要素的背景下，从产权配置角度明确政府公共数据权利人地位有助于推动公共数据的市场化配置。公共数据日益成为“推动经济转型发展的新动力”和“重塑国家竞争优势的新机遇”，(42)参见《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)。因此应将公共数据这类生产要素以市场机制配置给市场主体，发挥数据要素的经济社会价值。而政府作为国家的代表可对公共数据行使收益权。

2.迎合民事法律规制范畴扩大的发展趋势

传统民法以物、行为、知识产品及人格利益为主要规制对象，并以此为基础建构规则体系。但《民法典》改变了这一规制模型，将规制范畴延伸至数据与网络虚拟财产。(43)参见《民法典》(2020)第127条。这一制度安排突破了传统民法的规则范畴，体现出对当前数字经济发展的深刻关切。但民法典对数据的规制过于概括，既未明确界定数据的含义与类型，又未明确数据的法律属性，也未明确数据的权属配置与保护模式。为发挥《民法典》对数字经济的规制力，有必要对《民法典》中的数据概念予以规范界定，以推动数据权利的规范建构和数据资源的有序利用。

从这一角度而言，规范界定公共数据概念范畴对于迎合民事法律规制范畴扩大的发展趋势具有积极意义：一方面，其从理论层面概括了民法中数据的基本范畴。从实践角度看，数据至少应包括个人数据、企业数据、公共数据与司法数据等数据类型，但对于不同数据类型间的内在关系，学者们尚未展开全面规范探讨，(44)有学者对不同类型数据之间的关系进行了梳理与概括，但缺乏对司法数据的有效关照，而且其对公共数据的界定有待商榷，并未从产权角度进行规范展开。参见李扬：《大数据时代企业数据边界的界定与澄清——兼谈不同类型数据之间的分野与勾连》，《福建论坛(人文社会科学版)》2019年第11期，第40-42页。本文以公共数据为视角较为规范地概括出公共数据概念范畴，相对明确地厘清了公共数据与其他数据类型之间的分野，从而为《民法典》明确数据类型提供参考借鉴。另一方面，其为公共数据权利体系建构奠定了基础。明确政府的公共数据权利主体地位，由其代表国家展开公共数据利用与保护，有助于从权利主体、权利客体、权利利用与保护等维度规范建构公共数据权利体系，不断推动《民法典》数据概念界定规范化、数据权利配置科学化、数据保护与利用有序化。

3.推动公共数据授权开发模式的规范建构

在国家层面明确提出推动公共数据授权运营的背景下，理论界有必要从公共数据授权开发维度展开理论研究与制度建构，从而为公共数据交易规则的规范建构奠定基础。而从权属配置角度规范界定公共数据概念范围，能够为公共数据授权开发奠定基础与前提。首先，这有利于明确公共数据开发利用的基本实现模式。对于公共数据这类公共资源，政府应当按照公共资源利用的基本模式展开资源配置，即在遵循公共数据全民所有原则的基础上，授权社会公众开发利用公共数据。因公共数据利用具有非竞争性非排他性特点，因此在授权模式建构时可以参考专利开放许可制度建构起公共数据开放许可模式，以保证社会公众可以充分利用公共数据，释放公共数据的经济社会价值。其次，这有益于明确政府在公共数据授权开发中的基本义务。政府在公共数据授权开发时应当“保障公共数据数量与质量”“维护其他数据主体的合法权益”“建构起完善的公共数据交易机制”。[5]公共数据由政府提供，政府理应确保数据质量与数量符合社会公众的基本需求，并在公平自愿、等价有偿的基础上维护公共数据利用主体的合法权益，建构起规范的公共数据授权开放交易秩序。最后，这有助于维护数据安全。在公共数据概念界定时清晰界定公共数据与其他类型数据的关系有利于厘清不同主体在数据保护方面的权利义务关系，不断完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对公共数据、企业数据和个人数据的保护。(45)参见《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(2020年3月30日)。这也是《数据安全法》的内在要求。政府作为公共数据授权主体，在公共数据开放时既要保证提供的公共数据符合《数据安全法》的基本要求，又要对数据利用主体的数据利用行为实施必要监管，确保数据利用不危及国家数据安全。

六、结语

公共数据是重要的生产要素，其对于推动数字经济发展、数字政府建设及数字社会治理具有重要意义。党中央国务院明确要求研究推动公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范，根据数据性质完善产权性质。在此背景下研究公共数据相关议题恰逢其时。现有公共数据概念界定主要围绕公共数据共享开放展开，服从和服务于政府公共管理与服务职能，未能从促进交易角度对公共数据概念作更为规范的界定。有鉴于此，论文从民法角度对公共数据概念展开探讨，在规范界定公共数据与其他数据类型分野的基础上，清晰梳理出公共数据的概念范畴和权利归属，以期为公共数据开发利用奠定理论基础。从权属角度看，公共数据是政府在履行公共管理和服务职责过程中收集和生成的非专属于自然人、法人及非法人组织的数据。规范界定公共数据概念范畴既有利于明确公共数据的权利归属，也有助于迎合民事法律规制范畴不断扩大的发展趋势，还有益于推动数据要素市场的规范建构。