政府信息公开滥用诉权司法审查制度的构建

沈定成，衡永金

(1.中国法治现代化研究院 法治政府研究所，南京 210023；2.江苏省淮安市淮安区人民法院 审判管理办公室，江苏 淮安 223200)

根据国务院《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，公民必须依法申请获取政府信息，且申请必须符合法定的条件、程序和方式。如果公民提起政府信息公开申请违背《条例》立法目的且不具有善意，则会涉嫌构成不当行使知情权，行政机关会基于公民滥用申请权而拒绝提供信息。当申请信息被拒绝后，申请人极易向法院提起政府信息公开方面的行政诉讼。近年来，我国政府信息公开行政诉讼案件申请人滥用诉权(也称滥诉)现象频繁发生。但不同法院对申请人滥用诉权审查和处理结果并不相同，存在滥诉证据审查规则不一致、滥诉认定数量标准不统一以及认定滥诉主张、权利和规制对象范围存在差异性等问题。究其成因主要是法院能否依职权对滥诉行为取证尚需明确、诉权行使“合理范围”标准尚需统一和滥诉审查程序规定尚需完善。本文以中国裁判文书网上的政府信息公开行政诉讼案例为分析对象，通过关键词检索，筛选出2020年样本案件354件。基于对354件案件的统计分析，笔者认为，应当在有效保障公民知情权前提下，坚持适当从宽、证据裁判和目的性审查基本原则，遵循以行政处置作为审查前置要件、强化立案阶段滥用诉权审查、运用比例原则审查原告资格和明确滥诉举证责任分配规则等具体规则，从而构建更加完善的政府信息公开滥用诉权司法审查制度。

一、政府信息公开滥用诉权司法审查的现实困境

通过对样本案件进行类型化分析，可以发现各级法院在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，适用证据审查规则不一致、认定标准不统一以及认定主张、权利和规制对象范围上存在差异性，这在相当程度上折射出我国政府信息公开滥诉行为司法审查的现实困境。

(一)滥诉证据审查规则不一致

法院对于滥诉证据审查规则不一致主要表现为三种情形。第一种情形，即法院对滥诉证据审查仅限于行政机关提供的证据。在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，如果行政机关已经提供案件滥诉证据，法院则仅限于对行政机关提供的滥诉证据进行审查，从而作出裁定。这种情形在354件案件中约占70%，所占比例较大。同时，部分法院还会在判决书中阐明法院识别、判断申请人申请所依据的国家审判制度的必要性或实际价值，以避免因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形发生。在这类情形下，法院适用的证据审查规则可以概括为“被动审查规则”。

第二种情形，即法院只对政府行政行为的合法性进行审查。在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，部分法院对滥诉行为的认定较为保守。在行政机关辩称或上诉称申请人行为符合滥诉情形时，法院并不作出正面回应，也不对证据进行全面审查，只是对系争行政行为进行合法性审查，进而作出裁定。例如，在王某诉西安市人民政府信息公开案中，(1)陕西省最高人民法院(2020)陕行终752号行政判决书。西安市人民政府在二审上诉中提出，王某在无理补偿安置要求得不到满足情况下，反复多次提起类似诉讼，目的不当、有悖诚信，属于典型的滥诉行为，依法应不予立案。而二审法院并未对此予以回应，仅就涉案信息是否属于公开的政府信息、相关行政行为是否合法作出判决。在这类情形下，法院适用的证据审查规则可以概括为“不予审查规则”。

第三种情形，即法院依职权主动调取并审查更多涉案证据。在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，有的法院不仅审查行政机关提供的证据，而且还会依职权调取并审查更多涉案证据。在著名的陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案(以下简称“陆红霞案”)中，(2)江苏省南通市中级人民法院(2015)港行初00021号行政裁定书。一审法院依职权向多个行政机关调取陆红霞申请政府信息公开的时间、内容、频次等相关证据，据此认定其行为构成滥诉，驳回其诉讼请求。伴随着“陆红霞案”被遴选为最高人民法院指导性案例，越来越多的法院效仿“陆红霞案”证据审查和处理方式，依职权调取并审查相关滥诉证据，进而据此作出裁定。如在史灿辉等三人诉东莞市人民政府信息公开案中，(3)广东省高级人民法院(2020)粤行终1573号行政裁定书。广东省高级人民法院主动调取原告自2014年以来向东莞市人民政府、东莞市自然资源局、东莞市农业农村局、东莞市城市管理和综合执法局、东莞市公安局、东莞市卫生健康局等多个部门申请政府信息公开和履行职责百余件证据，据此认定史灿辉等三人行为构成滥诉，驳回其上诉请求。另外，有的法院在行政机关并未对原告行为作出滥诉认定情况下，却主动综合案件相关证据，据此作出裁定。如在贾某诉天津市人民政府政府信息公开案中，(4)天津市第二中级人民法院(2020)津02行初95号行政裁定书。被告天津市人民政府在答辩中并未提出原告滥诉行为的请求，但法院却主动综合相关证据，认定原告行为构成滥诉，驳回原告诉讼请求。在这类情形下，法院适用的证据审查规则可以概括为“主动审查规则”。

(二)滥诉认定数量标准不统一

在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，部分法院以申请人实际申请政府信息公开及提起诉讼数量为认定标准，而且数量标准模糊且不统一。从354件案件裁判文书中可见，法院审查和处理政府信息公开行政诉讼案件以申请人申请信息公开、提起诉讼数量为认定标准有两种情形：第一种情形，在裁判文书中说理部分，法院对申请人申请信息公开、提起诉讼数量只是笼统地表述为“多次、反复、大量”，并没有明确具体次数，数量标准比较模糊。第二种情形，法院在裁判文书中具体明确申请人申请信息公开、提起诉讼数量，但数量差距较大，其中最多170次、最少只有1次。例如，在彭某诉崇州市人民政府政府信息公开案中，(5)四川省高级人民法院(2020)川行终2019号行政裁定书。法院查明彭某仅在成都市提起政府信息公开行政诉讼达158次，据此认定彭某构成滥诉，驳回其上诉请求。在李某诉营口市老边区城乡建设与公用事业中心、营口市老边区人民政府信息公开案中，(6)辽宁省高级人民法院(2020)辽行终598号行政裁定书。法院罗列出李某申请信息公开、行政复议、行政赔偿次数分别为44次、18次和3次，据此认定李某行为构成滥诉，驳回其上诉请求。

(三)认定滥诉主张、权利和规制对象范围存在差异性

从354件样本案件看，法院在认定滥诉主张、权利和规制对象范围上存在差异性。法院认定原告构成滥诉主张情形分为两种：一种情形是认定原告构成诉权滥用，另一种情形认定原告构成诉请滥用，进而驳回两种诉讼请求。在354件案件中，裁定驳回诉权滥用的有307件，判决驳回讼请滥用的有47件。在滥诉权利认定上，有的法院认定原告同时构成信息公开申请权滥用和诉权滥用。如在谷某诉焦作市人民政府、河南省人民政府非政府信息公开申请告知书及行政复议决定案中，(7)河南省高级人民法院(2020)豫行终2182号行政裁定书。河南省高级人民院认定谷某行为构成信息公开申请权和诉权滥用。但大部分法院在裁判中仅认定原告构成诉权滥用，并未涉及信息公开申请权滥用问题。在划定规制对象范围上，有的法院仅对原告行为作出认定，有的法院不仅对原告行为作出认定，而且还对其近亲属相关行为作出限制。如在陈某、胡某诉东阳市人民政府政府信息公开案中，(8)浙江省高级人民法院(2020)浙行终1157号行政裁定书。法院认为，从上诉人陈某、胡某及其近亲属提起一系列政府信息公开申请行为看，已经超出《政府信息公开条例》立法目的，是对政府信息公开申请权的滥用，其行为已构成滥诉，对于其提起的政府信息公开申请和履行法定职责之诉不予处理或立案。

二、政府信息公开滥用诉权司法审查困境的制度成因

《条例》从2007年颁布实施，到2019年修订完善，为政府信息公开行政诉讼案件司法审查奠定了坚实基础。但在司法实践中仍然面临诸多困境，因为政府信息公开行政诉讼案件与传统行政诉讼案件相比有其自身特点，需要完善政府信息公开滥用诉权司法审查制度。

(一)法院能否依职权取证尚需明确

政府信息公开行政诉讼案件司法审查具有较强的专业性，许多制度规定尚未形成定论，这给案件审查和处理带来诸多不确定性，其中最为明显的是法院能否依职权取证。从被诉行政机关角度看，其既要证明自身行政行为的合法性，还要举证原告滥诉行为，而后一种情况下可能存在相关证据难以被行政机关获取的问题。那么，法院能否主动依职权收集相关证据？在民事诉讼中法院为查明事实可以依职权调取相关证据，但在行政诉讼中法院行使调查取证职权并非顺理成章。一方面，原告在行政诉讼中属于弱势一方，如果法院过多主动依职权调查取证，可能会影响法院的中立裁判，使得原告处于更加不利的境地。另一方面，法院依职权调查取证的内容由程序性事由和实体性事由组成，政府信息公开滥诉事实认定不属于程序性事由和实体性事由的范畴，案件诉讼标的是行政行为的合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条规定，法院可以主动调查“涉公共利益或者他人合法权益的事实”，指向的是具体行政行为(如行政机关拒绝公开信息的行为)。虽然前述“陆红霞案”作为指导性案例，为法院依职权调查滥诉证据带来部分空间，但法院是否有权主动调查滥诉证据在现行法律框架下并不明确，从而遭受质疑。

(二)“合理范围”认定标准尚需统一

《条例》对于政府信息公开滥诉认定标准无具体规定，致使司法实践中以数量为认定标准的“合理范围”难以把握。而且以数量、频次为标准量化和审查滥诉案件，会导致认定滥诉“合理范围”数量标准不统一，甚至出现纯粹依据数量认定且认定幅度空间波动极大的问题。其实，次数和频次只是界定“合理范围”的外在表现，关键要在外在表现与实质要素之间加强裁判说理，如此才能增强判决的可接受性。遗憾的是，大部分样本案件裁判说理存在套用“陆红霞案”倾向，相关判决在认定滥诉时基本上围绕主观目的、诉之利益、诚实信用和诉的正当性等要素论证当事人是否构成滥诉，没有对诉权、滥诉概念及其构成要件作出必要阐述，从而导致诉之利益、诚实信用和诉的正当性概念之间逻辑关系混乱。正因为无法通过裁判说理对“合理范围”数量标准进行有效论证，所以法院在认定标准上只能用“多次、反复、大量”概括。

(三)滥用诉权审查程序规定尚需完善

《政府信息公开条例》对于政府信息公开行政诉讼案件认定审查程序无明确规定，从而使法院在司法审查过程中如何认定当事人滥用诉权属性以及据此选用何种裁判方式，能否要求行政机关进行申请权滥用前置审查、主动审查案外当事人诉权使用情况和在个案中规制案外当事人等与审查程序密切相关的问题缺乏制度性依据。在政府信息公开行政诉讼案件审查和处理过程中，有的法院提出行政机关应当对原告是否涉嫌滥诉行为进行前置审查。如在李某等五人诉浙江省人民政府土地信息公开案中，(9)浙江省高级人民法院(2020)浙行终1745号行政裁定书。法院认为浙江省人民政府在处理案涉政府信息公开申请时，未对上诉人是否存在滥用政府信息公开申请权等问题进行审查，存在不当，而予以指正。事实上，在现行法律并未明确行政机关前置审查义务情况下，法院将行政行为“存在不当”定性，进而“予以指正”，在某种程度上具有从源头上化解诉累的效果，但这种做法应当与其他程序要素配合使用。

三、政府信息公开滥用诉权司法审查制度的建构

《政府信息公开条例》基本原则是保障公民知情权。但在司法实践中部分案件当事人申请政府信息公开具有满足知情权之外的间接目的，或是为提起其他诉讼寻求相关证据，或是借政府信息公开诉讼向行政机关施压促使其解决当事人实体权益问题，这无疑给行政机关乃至司法机关带来不必要的诉累。因此，政府信息公开行政诉讼案件审查和处理必须坚持《政府信息公开条例》基本原则，且遵循审查具体规则，从而构建更加完善的司法审查制度。

(一)坚持适当从宽、证据裁判和目的性审查基本原则

首先，坚持适当从宽原则。政府信息公开司法审查制度宗旨是确保公众知情权的顺利实现，对诉权滥用的认定应当以保障申请人知情权及诉权为基础，不得任意扩大滥诉的认定范围[1]。由于当事人的申请意图具有主观性，法院在认定事实以及判断是否滥诉时应当更加审慎，采用更加严格的客观标准进行判定。为避免司法权滥用，现阶段对滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉认定可以考虑由审判委员会研究决定。注意区分当事人滥诉行为与因诉讼能力不强、诉讼方法不当形成不恰当行为之间的界限，不应当以当事人不具有实体胜诉权而否定其起诉权，不能因部分滥诉行为的存在而忽视司法审查制度保障公民知情权第一要义。应当坚持适当从宽原则，当客观层面证据不足以达到认定标准或者对证据材料真伪存疑时，需要坚守司法谦抑性原则。

其次，坚持证据裁判原则。滥诉问题毕竟属于主旋律中的一丝不谐和音，人民法院在对当事人申请或起诉进行合理限制时，必须坚持证据确凿充分、论证清晰严密、结论依法可信、裁判合情合理，以避免损害正常的申请权和诉权[2]。在对政府信息公开行政诉讼案件申请行为进行司法审查时，法院应当以证据材料为出发点和立足点，判断申请行为是否构成滥诉。如果以证据材料中的申请次数和频率为基准，则需要明确滥诉行为应该达到的具体数量和频率；如果认为信息公开会造成行政资源严重损耗，则需要说明行政资源损耗的成本与成本计算标准。

最后，坚持目的性审查原则。《政府信息公开条例》第5条规定，政府信息公开应当遵循公正、公平、合法、便民原则。对于申请人而言，政府信息公开申请或提起诉讼需要证明申请公开的信息所具有正当用途，或者说明基于何种目的。行政机关及法院应当结合相关证据对申请人主张、诉求进行严格审查，审查申请人行为是否具有正当性、合理性和合法性，通过强化对申请人目的之审查规制滥诉行为。

(二)遵循滥用诉权司法审查具体规则

首先，以行政处理作为审查前置要件。在审查和处理政府信息公开行政诉讼案件中，应当以行政处理作为审查前置要件，同时兼顾司法审查，这符合立法原意和宗旨。因为与申请人第一时间直接接触的是行政机关，行政审查和处理先行可以从诉源上遏制滥诉行为，从而避免过度浪费和损耗行政和司法资源。作为行政审查前置要件，行政处理应当遵循严格、客观的处理原则。当申请人疑似滥用信息公开申请权和诉权时，应当由被申请的行政机关收集申请人滥用诉权的相关证据材料，并结合证据材料客观判断申请人行为是否属于滥诉。当行政机关通过证据证明申请人有滥诉主观恶意情形时，可以结合具体情况，作出不予受理、延迟答复或收取费用等裁定，以达到威慑、惩戒恶意申请之目的。

其次，强化立案阶段滥用诉权审查。在立案登记制全面贯彻背景下，要想从根源上遏制滥诉，必须强化立案阶段滥诉审查，严格按照《行政诉讼法》关于起诉条件的规定，谨慎审查起诉条件的合法性，要求申请人在起诉时说明其与被诉行政行为之间的利害关系，如果申请人未履行此说明义务，法院可判定其不满足起诉条件，迳行裁定不予立案[3]。同时，按照最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，“依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为，对于明显违反《政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，依法不予立案”[4]。强化立案阶段滥诉审查是从根源上降低滥诉风险，将滥诉行为规制于受理环节中。具体而言，如果申请人反复、大量提出政府信息公开申请，行政机关明确表示系法定不予公开的事项，而申请人又无法向法院合理表明申请信息公开必要性的情况，法院则可以根据法律规定不予立案。对于已经立案被认定为滥用诉权的当事人，需要建立限制其反复起诉的约束机制，如果当事人再次基于同类事实起诉，除非能够提供足够证据证明其起诉的合法性、正当性，否则法院可以直接认定为滥诉，并作出不予受理的裁定。

再次，运用比例原则审查原告资格。在政府信息公开行政诉讼案件中，原告资格适格性源于《政府信息公开条例》赋予的信息给付请求权。但司法实践中，法院常常忽略对原告资格的审查，而是将申请人是否曾经向行政机关申请信息公开的事实直接作为判定原告适格的标准，这无疑缺省审查申请人信息给付请求权的重要步骤。这种立法现状和实践做法固然有其合理性，有助于扩大当事人作为原告而进入诉讼的口子，但同时也为当事人提供了随意开启滥诉的方便之门[5]。从规制滥诉角度而言，审查原告资格实有必要。在民事案件中，对于滥诉行为常用诚实信用原则予以规制，但在政府信息公开行政诉讼案件中借用该原则无法应对审查。因此，可以考虑运用比例原则强化规制效果。比例原则是行政法领域的“帝王条款”，借助比例原则审查信息公开诉讼中的原告资格，不仅可以防止行政权的恣意妄为，也可以达到限制当事人滥用诉权的目的[6]。从运用比例原则规制滥诉行为要求出发，原告资格司法审查应当围绕以下三点展开：(1)诉讼意图审查。即判断当事人诉讼意图是否具有正当性。《政府信息公开条例》规定，相关行政机关具有提供政府信息的义务，这是当事人信息给付请求权的来源。政府信息具有被非法利用的风险，当事人提起诉讼应当具有实现其信息获得权的正当性基础。如果当事人只是以提起诉讼为幌子，实际上怀着刺探国家秘密、获取商业秘密、窥视他人隐私、破坏社会稳定等不正当意图，则不具有信息给付请求权。进言之，如果当事人提起诉讼不是为实现信息知情权，对于系争事实也不具有法律上的利害关系，则不具有原告资格。(2)诉讼方式审查。即审查当事人为实现其知情权所采取的方式是否符合必要性原则[7]。如果当事人可以比较方便地获得相关信息，则无提起诉讼的必要，亦即不再具有诉的利益。无诉的利益即无诉权。保障权利意味着对权利滥用的限制，起诉权并不因其基本权利属性就可以不受任何限制。诉的利益要求，起诉人在提起的诉讼中存在或可能存在某种受法律保护的正当利益，具有启动司法救济程序的必要。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，审判权在启动之初都存在一个事实上的筛选机制，旨在排除那些轻率的、不值得保护的利益。当事人已经获得的相关信息包括两种情形：一种是可以直接取得的，主要指行政机关已经公开过的信息，或者当事人之前通过复议或诉讼获得的信息；另一种是推定已经取得的，如当事人系相关信息整理者或已获得信息相对人的代理人等。在这两种情况下，行政机关均已履行提供信息的职责，当事人不再具备诉的利益，因而不具有原告资格。(3)兼容性审查。即当事人提起诉讼行为应当与实现政府信息知情权意图相兼容。如果当事人通过诉讼方式不能实现诉讼意图，反而干扰行政活动和司法运转，那么当事人提起诉讼的行为是违反比例原则的。实践中，当事人起诉的目的是为实现信息知情权且确实没有获得此信息，可以被认为当事人的信息知情权受到限制。但已经诉讼或复议确定申请内容属于不存在或不应当告知的信息，那么当事人的信息知情权并未受到影响。如果当事人仍然坚持提起诉讼，其属于重复主张权利，违背诉讼意图，当事人则不具备原告资格。

最后，明确滥诉举证责任分配规则。明确滥诉行为举证责任有助于实现权利对权力的制约。在已经明确行政处理作为司法审查前置要件情况下，为保证政府信息公开司法审查的公平性和公正性，原则上应当由行政机关承担滥诉行为举证责任，法院依职权取证仅限于《行政诉讼法》第40条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条规定之情形。(10)《行政诉讼法》第40条规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第22条规定人民法院调取证据的两种情形：(1)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；(2)涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。首先，由行政机关承担举证责任，有助于限制其不公开决定的随意性和先行处理行为的恣意性，减轻当事人诉讼压力，提升当事人对司法审查的信任度，进而缓解当事人与行政机关和人民法院之间的紧张关系。其次，对于当事人具有滥诉行为的主张，坚持“谁主张、谁举证”原则，应当由行政机关对当事人滥诉行为承担证明责任。最后，在审查处理滥诉案件过程中，行政机关作为公权力机关具有取证的优越性和保留证据的便利性。行政机关通过行政程序审查处理当事人滥用知情权行为，当事人对行政处理结果不服提起诉讼，行政机关处于应诉状态。在此过程中，行政机关依职权可以收集当事人相关滥诉证据，思考应对当事人滥诉策略。因此，由行政机关承担滥诉行为举证责任，符合诉讼经济原则。在实践操作层面，为落实此项举证责任分配规则，对于当事人拟申请公开信息存在模糊、重复的情况，应当由行政机关举证说明当事人申请中存在模糊、重复的信息内容；对于当事人反复申请公开信息的情况，应当由行政机关证明此前已经多次收到申请且向当事人释明原因；对于当事人重复申请已经获得的信息，应当由行政机关证明已经向当事人公开过相关信息。