提升农村突发公共卫生事件应急管理韧性的有效进路

王利清 樊金岳

(内蒙古农业大学 内蒙古 呼和浩特 010000)

城乡二元结构的现状导致城乡之间的基本公共服务差距很大，农村的公共卫生服务供给不足以及组织管理不完善是农村现代化发展的重要瓶颈。因此，农村公共卫生应急管理的建立、健全是农村现代化治理体系建设的核心要义之一。学术界目前关于农村突发公共卫生事件应急管理的研究主要集中在如下几个方面：其一，在应急绩效评价体系层面的研究中，部分学者提出防疫效能、村民认同及参与、明晰防疫权责、保证防疫可持续与平衡计分卡的财务指标、客户维度、内部运营指标、学习与成长等评价要素；[1]其二，在应急意识管理层面的研究中，部分学者认为从预警机制、处理机制、价值引导、政府调控、社区管理、居民意识以及经济恢复等方面提升农村公共卫生事件的管理能力；[2-3]其三，在应急管理体系建设的研究中，多数学者认为，应形成政府为主导力量，社会组织和群众共同参与，组织、人才、物质与意识等关键要素健全的应急管理体系；[4-6]其四，从应急空间规划层面进行研究。多数学者认为农村地区构建应急管理韧性体系的关键是发挥区位优势，形成多级联动，构建出“分区、分级、分类”农村公共卫生事件共同体，营造健康的乡村社会空间。[7-8]

虽然已有研究在完善农村突发公共卫生事件应急管理能力构建以及管理主体多元协调建构等方面提出了很多有意义的建议，但是目前针对民族地区农村突发公共卫生事件应急管理的研究较少，研究内容较为碎片化。民族地区农村经济发展水平相对落后，基础设施不发达，公共卫生管理的各种条件较为匮乏，应急管理亟待需要改进与完善。鉴于此，本研究在对呼和浩特市五个旗县区调研的基础上，选取全国防返贫监测信息系统、《2020年内蒙古统计年鉴》以及各旗县、乡村档案中的数据资料，一方面全面审视呼和浩特市农村突发公共卫生事件应急管理的薄弱环节与脆弱性；另一方面为提高应急管理韧性提出对策建议，以期为实现农村基本公共卫生服务的均等化提供一定的依据。

一、韧性的概念与内涵

“韧性”衍生于拉丁语词源，意思是回到原来的状态。韧性不仅是系统在经历外界扰动之后能够恢复到原来状态的能力，而且意味着在仍然保留系统功能、结构和本质的情况下，能够吸收干扰和重组的能力。韧性概念有三个核心要素：恢复性、适应性和可转换性，这三个方面是相互关联的。公共卫生应急管理的韧性是由信息子系统、决策子系统、权力子系统、准备子系统与保障子系统共同组成的系统在应对突发公共危机事件中体现的有序应对风险的适应性与可转换性。[9]习近平总书记在十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调“坚持整体谋划、系统重塑、全面提升”就是公共卫生应急管理韧性特点的凝练。

二、农村突发公共卫生事件应急管理的脆弱性

陈培彬等学者以全面性、科学性、系统性为原则构建一套涵盖多主体协同合作、医疗卫生保障、社会经济平稳、基础设施建设等四个维度的农村突发公共卫生事件应急管理能力评价体系。[10]本研究基于以上四个维度考察呼和浩特市农村突发公共危机事件的应急管理现状，目前存在的脆弱性主要体现在如下几方面。

(一)基层组织领导力薄弱

1.基层高质量人才欠缺。2020年呼和浩特市各旗县选派驻村帮扶干部1997人，2021年各旗县选派驻村帮扶干部960人，同比上一年减少了1037人，下降了48%个百分比。同时，呼和浩特市各旗县本村干部平均年龄50岁，村党支部书记兼任村委会主任的比例为91.52%，平均受教育程度参差不齐，学历初中及以下48人，高中及中专148人，大专340人，本科及以上91人。由此可见，当地基层干部队伍呈现老龄化、学历素质有待提升的情况，这是基层组织领导力薄弱的原因之一。

2.干部组织领导力不足。首先，农村基层组织中村两委是关键要素，但村两委处理这种非常规性的工作时首先表现出来的是压力与挑战，并将压力传导给普通村民，具体表现为号召动员与夸大宣传违反政策的后果；其次，村两委经常将村干部与党员组织设为应急管理小组，村民很难成为应急管理小组的成员。并且乡村社会是血缘、地缘、亲缘相结合的熟人社会，在应对突发性公共卫生事件时会出现向人情妥协的现象，甚至会出现村干部与村民之间的谩骂与殴打，无形中增加了农村公共卫生事件管理的成本与公共利益的损失；最后，基层组织在应对突发性公共卫生事件时对上级的政策理解不够透彻，没有真正领会上级精神，加之工作方式简单粗暴，那种机械、重复与被动应对上级政策的方式亟需解决。

(二)民众协同联动意识不足

1.村民主动意识不够。从年龄分布区间来看，2020年呼和浩特市各旗县村民的文化程度中文盲或半文盲5427人，占比为13.27%，小学文化程度17429人，占比为39.96%，初中文化程度12487人，占比为28.45%，三类人群占到总人数的81.92%。农村文化程度低导致村民在公共卫生事件发生时疏忽警惕，比较被动的响应基层组织、干部的号召。

2.基层联动意识不足。调研中发现，村两委、基层党员、志愿者在疫情防控中的参与度较高，而村民参与度较低。由此可见，在公共卫生事件发生的过程中，应急主体仍然是以村两委、基层党员以及志愿者开展的，社会组织的参与度一般，基层民众的协同力量还没有被完全激发。

(三)医疗卫生保障基础低下

目前，呼和浩特市各旗县医疗卫生服务水平较低。2020年医疗卫生机构床位数有2719个，其中清水河县最少，仅有386个床位，武川县次之，有418个床位；各旗县医疗卫生机构技术人员有3886人，其中土默特左旗和托克托县各占1421人和1006人，清水河县仅有241个卫生技术员。由此可见，呼和浩特市各旗县整体的医疗卫生服务水平还有待提升，其主要原因是基本医疗设备配备不足、乡村卫生人员比较匮乏，基础医疗卫生资源由于人口流动、区域差异性等情况有着不同程度的滞后。

(四)社会经济发展较落后

1.村内集体经济薄弱。2020年呼和浩特市各旗县全年村集体经济平均收入为7.38万元，尤其是武川和清水河两个贫困县刚脱贫摘帽，全年村集体经济收入仅为5万元，低于各旗县的平均水平。目前虽然帮扶产业较多，但是村民的受益度较低，对村集体经济的支持力度有限，从而无法为当地的公共卫生服务提供更多的内生资金动力。

2.村民自身收入偏低。2021年呼和浩特市五个旗县平均人均纯收入1.4万元，农村居民人均消费1.07万元，每户平均年收入3.52万元，家庭平均工资性收入0.98万元，家庭平均生产经营性收入1.28万元，家庭平均财产性收入0.24万元，家庭平均转移性收入1.01万元，家庭平均其它收入1.57万元。由此可见，农民家庭平均生产经营性收入、转移性收入及其它收入构成了现阶段农民收入的主要结构，家庭平均工资性收入和财产性收入较少，加上农村居民的人均收入和支出盈余较少，收入渠道有限，限制了当地农民的经济收入水平。

(五)基础设施建设欠缺

1.公共卫生基础设施建设欠缺。农村公共卫生基础设施的健全程度是影响突发公共卫生事件的重要因素之一。2021年呼和浩特市五个旗县农村饮水接通率为76.94%，其中托克托县的自来水接通率最低为56.5%，五个旗县生活垃圾集中处理、生活污水集中处理的行政村比例分别为17.18%和2.28%，其中，武川县和托克托县均无垃圾和污水集中处理点，各旗县有卫生厕所的是17483户，占总人数的75.76 %。由此可见，当地的公共卫生设施非常欠缺，不能保证当地环境的干净卫生，为突发公共卫生事件埋下了隐患。

2.从公共通信基础设施建设来看，2021年呼和浩特市五个旗县农村通广播电视的有19588户，占总人数的95.23%，2020年农村地区电视节目综合人口覆盖率98.77%，广播节目综合人口覆盖率98.89%。由此可见，通信基础设施仍未实现全面覆盖，在一定程度上阻碍了当地村民接收信息的科学性和有效性。

三、提升农村突发公共卫生事件应急管理韧性的路径

(一)建立健全信息系统

1.重视基础设施供给与建设。基于物联网技术、遥感技术、GIS数据挖掘技术、网络引擎等技术，加快建设突发公共卫生事件应急管理空间地理信息系统，为突发公共卫生事件大数据的收集、处理提供基础硬件支撑。通过对突发公共卫生事件信息进行分类、编制、标注，形成全国应急管理信息资源“一张图”，便于各类防控目标、应急资源、危险源的快速查询分析和直观展现，实现对突发公共事件的迅速定位、分析研判、辅助决策。

2.完善信息技术资源的系统。通过利用智能信息处理等现代技术，建设可以对网络资源进行精确采集、定向汇聚、智能分析、涉事热点信息监测的突发公共事件舆情管理系统，及时掌握舆情动向，准确捕捉预警信息，对有重大影响的舆情信息做到及时发现、快速反应、积极引导、正面宣传，实现突发公共卫生事件应急管理相关舆情的有效监测处理。

(二)完善应急决策链条

1.加强依法决策与专业决策相结合。依法决策要求应急管理程序和内容能够以法律为准绳，如《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，以及各级政府对权责体系和责任追究机制的规定和条例。专业决策要求决策者针对专业性强、跨领域性的突发公共卫生事件，因地制宜的补充决策，在危机中寻找机会，解决问题。因此，两者应实现有效结合，相辅相成。

2.提升方案抉择与应变的能力。突发公共卫生事件作为一种非常态化事件，很多情形可能不同于常规决策，应急决策要求抓住主要矛盾、直击问题的关键，在短时间内拿出应急预案。因此，面对不确定的突发公共卫生事件，要求决策者充分调动各方面的力量如专家、媒体、公众等集思广益，从大局出发，根据事态环境的变化权变的调整现行决策并加以调整优化，减少突发公共卫生事件所带来的负面影响。

(三)夯实保障基础供给

1.完善应急资金供给与监督。突发公共卫生事件强调资金的支持，各地区应按照本级区域财政应急拨款，合理使用财政资金化解风险，对于救助患者给予一定的费用补助，对于医疗机构的物资采购给予经费保障，保证相关患者不会因费用问题影响就医，相关医疗机构不会因为费用影响救治。除此之外，监管机构和监管主体也要监督资金的合理流向，确保资金的正当使用。

2.确保应急物资用到位。突发公共卫生事件的预防、准备、响应和恢复强调对应急物资的整合和利用。首先，应急防控物资要进行统一管理和分配，保证资源能够合理调配应对突发公共卫生事件的情况；其次，扩建应急的储备仓库，可以适当调整应急物资的总量和类型，保证应急供给能应对物资需求，满足防控一线的需求。最后，监管部门加强监管，保证应急物资的合理配置，维护市场秩序。

(四)构建多元协调机制

1.夯实区域联动协调机制。为了避免突发公共卫生事件影响的进一步恶化，地区之间应加强突发公共卫生事件应急管理的区域合作，及时监测危机苗头，尽可能在事件发生或造成涟漪效应前做出科学决策、阻断源头，根据不同类型的突发公共卫生事件建立区域应急联动机制，根据不同的突发公共卫生事件状态采取不同的合作模式，共同应对突发公共卫生事件。

2.建立社会力量的参与渠道。突发公共卫生事件的紧急性和不确定性，要求政府部门做出快速的决策处理，所以参与主体的多元化会减轻政府部门的压力，而且通过调动企业组织、自愿者组织等的参与热情,从而形成公共突发公共卫生事件应急管理的多元化、立体化与网络化。

(五)加强全面预警监测

1.健全应急管理预警的监测程序。首先，监测信息的收集要拓宽渠道，可兼顾官方渠道和其他途径，保证信息的时效、全面、多样性。其次，对于已经收集到的信息进行整理和筛选，从而识别突发公共卫生事件的风险范畴和类型，为科学决策提供了方向。最后，根据前期的考量评估，进行事件走向预测，从而进行准确分级，发出合适的预警信息，确保受众能够接收信息，采取相应的手段规避风险。

2.强化应急管理预警技术方法的科学性。首先，要加强突发公共卫生事件预警平台的建设，利用网络的高效、便捷、经济，实现预警信息的快速传递，从而实现和公众的良性互动；其次，完善突发公共卫生事件预警设备的技术升级，结合人工智能等技术更好地监测、分析信息、确保数据的真实性和准确性，从而更好地帮助决策者制定科学、合理、高效率的应对方案。