当前农村劳动力流动面临的困境及建议

□文/吴 青

（塔里木大学经济与管理学院 新疆·阿拉尔）

［提要］ 脱贫攻坚与乡村振兴是我国针对乡村贫困问题和乡村社会现代化转型而提出的重大国家战略，两大战略在顶层设计与基层实践中有着天然的契合点。脱贫攻坚为乡村振兴奠定基础，乡村振兴提升脱贫攻坚质量，两者相辅相成，协同推进乡村发展，是乡村现代化转型的有效推进器。然而，新时期贫困地区农村劳动力流动的内外部环境已发生根本性转变，这对其减贫效应形成巨大挑战。本文通过分析农村劳动力流动现状，剖析其所面临的现实困境，结合脱贫攻坚、乡村振兴等宏观战略提出对策意见。

脱贫攻坚已取得胜利，脱贫之后需要建立一个长效稳定的机制来继续巩固提升脱贫攻坚成果，而乡村振兴战略正是对于脱贫攻坚成果进行有效巩固的一个重要战略。因此，在决胜脱贫攻坚时期，探索中国特色的农村劳动力流动就业道路，分析农村劳动力流动减贫的现实困境，并提出政策保障体系，是当前亟待解决的重要问题。

一、农村劳动力流动

（一）农村劳动力流动现状。劳动力流动指劳动者根据劳动力市场条件的差异和自身条件，在国际间、地域间、产业间、部门和行业间、职业和岗位间所选择的迁移或转移行为。流动的主要形式是本地更换职业、在地区之间流动、行业性的流动。劳动力流动在很大程度上受到劳动力市场化程度的影响。劳动力流动的成因有区域间劳动力供求不平衡、经济发展水平有差异、工资差别、经济周期引起的波动、国际资本流动、强化工作匹配的意愿。新中国成立以来，农村劳动力在城乡之间的流动，促进了生产要素、经济资源、生态资源在城乡之间的再配置，形成了经济发达繁荣的城市与经济落后凋零的乡村并存的二元格局，城乡发展不平衡已成为当前最大的不平衡，是“三农”问题的症结所在。与其他生产要素相比，有效劳动力成为新时代农业发展的相对稀缺要素。

（二）农村劳动力流动与脱贫攻坚的关联。农村劳动力流动的重要原因是农村地区贫困，这种流动对缓解农村地区人多地少的尖锐矛盾有积极的影响，能够提高农村地区资源的合理配置，对提高劳动力的边际产出有重要的促进作用。劳动力流动成为农村家庭摆脱贫困的一种重要手段和途径。外出劳动力的打工收入已经成为农村家庭收入的主要来源之一。随着农村劳动力流动规模的不断扩大，农村劳动力的外出收入对于提高家庭绝对收入水平、降低家庭贫困发生率的影响逐渐表现出强化的趋势。鼓励农村劳动力流动，为劳动力流动创造良好的制度环境成为农村地区反贫困的主要方案。

（三）脱贫攻坚与乡村振兴的关联。当前，我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。不平衡、不充分的发展，在乡村的直接体现便是贫困现象的存在。贫困现象既包括区域整体层面的贫困，即贫困村、贫困县，也包括公民个体层面的贫困，即贫困农民。中国特色社会主义进入新时代后，世代生活在乡村的农民，尤其是贫困农民日益增长的美好生活需要，最直接的、最迫切的就是摆脱自身落后的生产生活状态。在党的十九大上，脱贫攻坚被列为实现全面建成小康社会的三大攻坚战之一，攻坚目标就是确保农村贫困人口在现行标准下全部脱贫，贫困县全部摘帽。按照党中央部署，2020 年我国如期打赢脱贫攻坚战。乡村振兴，就是指激发乡村发展活力，实现乡村在产业、人才、文化、生态、组织五大方面的全面兴盛与繁荣。作为“三农”领域的两项重要政策安排，近年来党中央相继出台了一系列有关乡村振兴与脱贫攻坚的政策文件，对两者的衔接问题均有提及。2018 年，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第八部分“打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感”中指出，“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”。2018 年6 月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》第八部分“加强和改善党对脱贫攻坚工作的领导”中指出，“统筹衔接乡村振兴与脱贫攻坚”。2018 年9 月，《中共中央国务院乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》第十章“坚决打好精准脱贫攻坚战”中指出，“推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进”。2019 年，中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》第一部分“聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚”中指出，“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果”。2020 年，中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》第一部分“坚决打赢脱贫攻坚战”中指出，“抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接”。

二、农村劳动力流动面临的困境

（一）外部经济产业基础落后。历经长期大规模扶贫开发之后，现阶段绝大部分贫困人口主要集中分布在我国的偏远地区。就贫困地区的区位特征而言，其根本特点在于地理位置偏远、基础设施不健全，这直接制约贫困地区农村劳动力流动。大部分贫困地区在自然资源禀赋方面具有一定的优势，然而地理位置的偏远导致贫困地区生产要素流动受到明显的制约，这直接影响贫困地区农业及非农产业的健康发展。而对于贫困地区农村劳动力而言，部分农村劳动力选择本地非农就业，尤其是在私营活动领域，贫困地区产业发展的落后必然直接影响到农村劳动力本地非农就业的收入回报，从而不利于减贫效应的发挥；部分农村劳动力选择外地非农就业，而所处地理位置的偏远无疑将提高贫困地区农村劳动力流动的成本。加之，贫困地区农村基础设施建设及社会保障体系尚未健全，这对于收入水平较低的非农劳动力而言，劳动力流动所带来的转移收入更多地仅能用于满足农村家庭的基本温饱需求，在家庭成员的健康、教育等领域则“心有余而力不足”。

（二）脱贫农户发展能力有限。脱贫户家庭有效劳动力不足、抚养负担重，这直接从客观条件上制约了贫困农户家庭劳动力向非农产业转移。同时，在社会资本方面也明显地弱于非贫困农户，即贫困农户在一定程度上面临着“社会排斥”问题。既有的理论研究都表明了社会资本在农村劳动力流动中的重要作用。因此，贫困农户面临的“社会排斥”问题也不利于实现劳动力流动。在以上因素的作用下，最终导致了贫困农户的家庭劳动力难以顺利地转移到非农产业。根据韩佳丽调研数据显示，仅有小部分的贫困农户家庭劳动力实现了非农就业，即绝大部分贫困农户家庭仅能停留于传统的小农生产。从贫困农户的人力资本来看，无论是户主还是家庭成员的受教育程度，都明显低于非贫困户，这意味着尽管部分贫困地区农村劳动力流动到非农产业，但人力资本的不足可能使其在非农就业市场中处于弱势地位。

（三）农村劳动力素质相对低。贫困地区农村劳动力的基础教育水平普遍较低，绝大部分处于小学文化；贫困地区农村劳动力的劳动技能十分匮乏，自经济进入“新常态”以来，随着供给侧结构性改革的不断推进，产业结构也在不断优化、升级，劳动密集型产业逐渐向资本密集型以及技术密集型产业转变。在这一宏观背景下，非农就业市场已发生根本性的转变，知识型、技能型的劳动力资源是未来非农就业市场的主要需求导向。而与之相对的却是低文化、低技能的贫困地区农村劳动力，将导致其只能在非农就业市场上寻求较为低端的就业岗位，同时也难以拥有相应的工资议价权。这极不利于贫困地区农户贫困的缓解，尤其是对于极端贫困户以及相对贫困户而言，贫困脆弱性是这一群体面临的主要问题。尽管非农就业可能能够在一定程度上缓解农户的贫困状态，但低水平的收入使得其难以抵抗突如其来的风险冲击，最终导致返贫现象的发生。

（四）政府相关配套政策不足。目前，剩余的贫困人口是脱贫攻坚的硬骨头、深水区，这就需要政府充分发挥公共服务职能，着力改善贫困地区的外部发展条件及农户的发展能力，从而提升贫困地区农村劳动力流动的减贫效应。然而，从韩佳丽调研结果可以发现，贫困地区的政府相关配套政策明显不足。具体而言，在农户家庭劳动力的技能培训方面，仅有13.98%的农户对于政府所提供的技能培训较为满意，约50%的农户认为政府未能有效提供其所需要的劳动技能培训；在扶贫政策的实施方面，大部分农户认为需要政府在非农就业方面提供政策支持与引导，然而仅有小部分农户享受到了政府在非农就业方面的扶贫政策支持。绝大部分贫困地区农户希望能够通过劳动力流动摆脱贫困，但目前政府相关配套政策尚未能有效满足这一需求。

（五）受新冠肺炎疫情影响。当前，缺乏跨区域流动的基本交通条件，农民也不敢轻易申请离开。沿海地区为减轻疫情风险，严格执行企业复工审批政策，层层设置前置条件。相关政策造成农村劳动力出不去也进不来，两头限制，社会代价巨大。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接背景下农村劳动力流动建议

脱贫攻坚与乡村振兴两大战略的基本内涵相通、价值取向一致、实践内容统一，二者有着直接耦合、正向耦合、内容耦合的关系。农村劳动力流动是重要的市场资源要素，要以城乡资源为中心创新体制机制，全面深化改革，立足省情与乡村特色优势资源，激活各类市场主体与再造各类要素资源，显化资源价值，为乡村发展注入更多活力，以乡村振兴巩固脱贫成果，在城乡融合发展中寻求两大战略统筹衔接的新动能。为了改善并消除贫困地区农村劳动力的流动障碍，为贫困地区农村劳动力流动创造有利条件，促进其减贫效应的有效发挥，特此提出以下几点建议：

（一）加快发展贫困地区特色产业，促进劳动力的本地非农就业。要实现贫困人口通过转移就业脱贫，必须注重贫困地区的产业发展。尤其是在当前脱贫攻坚与乡村振兴战略的实施中，贫困地区各级党委和政府应顺势而为，在国家扶贫政策的驱动下，充分利用贫困地区的特色资源禀赋，分析当地的产业现状、市场需求以及环境容量，因地制宜发展贫困地区特色产业，从而为贫困人口提供优质的就业岗位。

1、立足于地区资源禀赋，培育特色产业，为贫困地区农村劳动力流动创造基础条件。要加强培育地理标志品牌，形成“一村一品”的特色农业产业格局，延伸产业链。要充分结合贫困地区的发展特色，积极调整传统农业生产模式，培育以“特色产业、特色品牌”为优势的现代化农业产业。重视贫困地区的市场对接，使资本要素、劳动力要素实现自由流动，从而推动贫困地区传统产业向特色产业发展，提升其产业生产的经济效益。构建“大户带小户”的发展模式，实现新型农业经营主体与贫困人口之间的协同发展，引导贫困人口积极参与到组织生产中，逐步培育贫困人口自我发展生产的内生动力，进而实现贫困人口脱贫增收与新型农业经营主体培育的协同发展。在这一过程中，不仅要提升贫困人口的技术能力，还要为其提供大量的非农就业机会。

2、以三次产业融合为契机，夯实地区产业发展动力，形成贫困地区农村劳动力流动的内生动力。以配套政策为基础，活化贫困地区闲置的农村土地资源，培育和打造风貌特色突出的小城镇与美丽村庄、美丽田园、美丽家园，繁荣乡村集体经济。走乡村都市化、农业工业化之路，为更多的贫困人口提供包容性的就业机会，从而实现贫困地区农村劳动力流动与乡村振兴战略的协同发展。注重主导型产业链培育，延伸辐射上下游产业，实现三产深度融合发展，扩大贫困人口的受益面。同时，要优化生产、加工以及市场贸易等环节，打破各自为政的局面，实现贸工农一体化的完整产业链条，并充分引导农村劳动力参与到产业链的建设中。充分依托当地的旅游资源优势、区位优势以及产业基础，以特色农业为主导，根据“农旅一体化”的战略布局，大力发展休闲农业、乡村旅游，把传统农业中的农、林、牧、副、渔五大产业与休闲旅游进行深度结合，形成乡村田园休闲、森林旅游、草原休闲、渔猎及渔家休闲模式，并借助地标品牌营销以及乡村生态旅游的发展机遇，赋予传统特色农业新功能，实现传统农业与旅游业的融合发展，拓宽农村劳动力的就业渠道。推进电商平台的发展，借助“互联网+”、物流网、大数据、云计算等现代信息科技成果，搭建网络销售平台以及物流系统，发挥互联网的宣传与销售优势，解决市场信息不对称、交易成本高、滞销等问题，不仅能够形成线上销售的农业产业新业态，而且也为贫困地区农村劳动力提供了线上创业的可能性。

（二）加快培育人力资本，提升劳动力的流动能力

1、从思想层面激励贫困地区农村劳动力流动是提升其流动能力的先决条件。加强群众的思想教育，进一步消除长期以来形成的等、靠、要思想，激发贫困农户自我发展的意识与内生动力，从而逐步引导其流动到非农产业。以村级组织为基层单位，通过农村劳动力流动脱贫致富的典型案例定期开展思想道德教育，引导广大人民群众打破安于现状、小富即安、多子多福以及“等靠要”的落后观念。重视贫困地区基层组织建设与扶贫开发相结合，充分发挥基层组织党员的模范作用，完善党组织建设，一对一帮扶贫困农户的家庭劳动力流动。以自愿为前提，以致富能手为骨干，打造一批脱贫致富的“领头羊”，实施好“传帮带”，发挥社会资本在农村劳动力流动过程中的积极作用，使贫困人口能够尽快实现就业转移、摆脱贫困。

2、从教育层面培育贫困地区农村劳动力是提升其流动能力的重要途径。重视基础教育的投入，加强对贫困农户在学子女的教育资助，防止因贫辍学现象的发生。同时，以《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》为指导思想，改善农村教师队伍结构失衡、素质不高、年龄老化以及流失严重等现象，出台优惠政策吸引毕业大学生到边远地区支教，促进贫困地区教育事业的发展。同时，出台相应的政策引导适龄儿童接受并完成九年义务教育，逐步普及高中教育，扫除新一代文盲，提高农村新生代劳动力的人力资本水平，阻隔“代际贫困”。在基础教育水平逐步提升的条件下，辅之以定向就业政策，为贫困地区年轻劳动力的非农就业提供政策支持。加强农村劳动力的职业技术教育。根据非农市场的就业需求，优化培训形式和内容，有目标、有步骤地提供“订单式”的技能培训，使每个接受培训的人学有所用、学有所得，增强自我造血功能。积极探索“培训+就业”的模式组合，与本地非农企业以及城市一些非农部门进行合作，把培训后合格的农村劳动力定向输送到合作单位，引导其非农就业。此外，对于自主参与就业培训的贫困农户，地方政府应给予相应的配套资助，提高其积极性，从而使其逐步形成一技之长。

3、从健康层面保障农村劳动力的可持续流动。切实做好贫困地区卫生基础设施建设工作，抽调当地县城以及乡镇的部分医师组成特定帮扶小组，对已经建档立卡、有重大疾病的贫困户进行一对一帮扶，保证贫困农户的家庭劳动力具备从事非农就业的身体素质基础。构建“商业医疗保险、大病保险、新农保”三位一体的保障体系，切实防范因病致贫、因病返贫现象的发生。县级以上财政应列出专款，由县、乡镇卫生院定期为贫困户、社区敬老院等提供免费体检、免费义诊活动，早发现早治疗，减少因突发重大疾病而陷入贫困的情况。在实施乡村振兴战略中，要严格按照中央部署，彻底整治好贫困地区的农村环境，通过村图书室、夜校、活动广场、院坝会、编印小册子以及新媒体等广泛普及健康卫生知识，全方位提升广大农民自我保健意识。通过改善农村劳动力的健康状况，能够切实保障农村劳动力的可持续性流动。

（三）加快完善农民工非农就业体系，保障外出劳动力的基本权益。外出就业是贫困地区农村劳动力流动的重要组成部分。因此，必须通过建立健全农民工就业体系，切实保障其基本权益。进一步深化贫困地区户籍制度改革。在遵循贫困农户自我意愿的基础上，鼓励具备自我发展能力的贫困农户通过易地扶贫搬迁、非农劳务输出、外出创业等形式在城镇地区落户，尤其是对于自然环境恶劣、缺乏发展条件的极端贫困地区，通过城镇落户真正改善贫困农户长期面临的居住环境与发展条件制约。在此基础上，政府部门可通过就业信息发布、就业途径指导等方法，有序引导贫困农户实现非农就业。加速健全农业转移人口的社会保障体系。以政策制度形式确保城镇地区的贫困就业农村劳动力享有均等的社会保障，使其充分享有教育、医疗、住房、养老等基本公共服务与保障，降低其生活风险与成本。因此，在这一过程中需要构建起“个人+政府+企业”的可持续性成本分摊机制。

（四）加快推进精准扶贫政策体系，强化贫困人口的流动能力。现阶段，大量资源均投入到精准扶贫政策的实施中。因此，应充分发挥精准扶贫政策的特惠性，与贫困地区农村劳动力流动实现有机结合，进而真正强化贫困人口的流动能力。制定精准化的贫困地区农村劳动力流动减贫政策。在当前贫困群体分化的现实背景下，应“分而治之”，从而使贫困地区农村劳动力能够依据自身状态选择理想的非农就业途径。具体而言，对于文化素质较高、发展能力较好的贫困农户，政府应依据贫困劳动力的实际情况，结合城市非农部门用工需求，分类别、分批次组织该部分劳动力参加诸如护工、销售、木工等免费技能培训，使其掌握进入城市非农产业的基本技能。同时，积极开展劳务输出试点，把培训合格的劳动力定向推荐到城市地区收益回报较高的非农产业，保障其稳定就业。而对于发展能力较为欠缺的贫困农户，有劳动能力的残疾人、妇女等，则以精准帮扶的形式逐步培育其在本乡镇地区从事非农产业的能力，增强其在非农就业市场的竞争力。同时，加强政策扶持力度，给予接收农村剩余劳动力的本乡镇企业政策优惠，诸如减免一定年限的税收、购买服务等，鼓励非农用工单位积极吸纳本地农村剩余劳动力。

（五）加快释放贫困地区创业空间，鼓励劳动力的自我雇佣活动。自我雇佣是新时期贫困地区农村劳动力流动的新特征，以优惠性政策措施引导贫困地区创业环境的健康发展，能够有助于推动农村劳动力的有效流动。自我雇佣已成为贫困地区农村剩余劳动力就业选择的重要形态，这对于贫困人口实现向上流动、提升社会参与具有重要意义。因此，政府应着力完善农民工自我雇佣的政策环境。建立更为广泛的社会保障体系，将自我雇佣群体纳入到社会保障体系当中，提升其社会保障权利，降低从业风险，营造出“大众创业、万众创新”的新局面，为贫困地区农村劳动力流动提供不竭的源泉。在国家实施乡村振兴战略和“城归”浪潮的推动下，一大批农民工从城市回到家乡进行创业，催生了数量众多的新生市场力量，成为稳定和扩大农村剩余劳动力非农就业的重要支撑，有利于农村贫困人口的就近脱贫、就近致富。

（六）调整疫情防控思路，将劳动力流动与企业复工分开，采取边防控、边流动、边隔离、边复工的措施。按照各地采取的新入人员隔离14 天做法，企业复工比劳动力流动还要滞后两周。时间已经很紧张，不可能等待疫情完全消灭之后，再流动，再隔离，再恢复生产。当前，全国相对静止的状态构成了劳动力错峰流动的安全窗口，各地必须迅速动起来，一边做疫情防控，一边搞人口转移，抢滩登陆，落地后隔离，及早完成劳动力安全转移，在做好疫情防控工作的同时，加快本地企业复工，尽快恢复企业生产。区分大流动与小流动，继续控制本地的日常人口小流动，加强民众的居家防疫，要以非劳动力人口的相对不流动为契机，促进劳动力跨区域大流动，不能浪费这个宝贵时间，要抓紧时间，尽快有序行动起来。避免先紧后松，也要避免只紧不松，做到有紧有松。