我国扶贫开发政策演进及经验

□文/高 月

（哈尔滨师范大学马克思主义学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 中国扶贫开发政策发展是一个稳中求进的过程。改革开放以来，我国的扶贫开发政策先后经历五个阶段，分别是以减少贫困为主的发展阶段、以区域性扶贫为主的推进阶段、以解决温饱问题为主的攻坚阶段、以改善生活条件为主的开发阶段以及以全面实现小康为主的精准扶贫新阶段。在中国共产党领导下，以马克思主义反贫困理论为指导思想，逐步探索形成中国独特的扶贫模式，并取得令人瞩目的成就。

中国扶贫开发政策是以习近平的精准扶贫理念为指导思想，以全面建成小康社会为目标的脱贫攻坚政策。得益于我国实施的一系列经济发展政策和扶贫开发政策，我国的扶贫事业取得了突出的成绩和效果，并向世界提供了贫困治理的中国智慧和中国方案。

一、改革开放以来扶贫开发政策的演进

自1978 年改革开放以来，我国逐步形成了较完善的扶贫开发政策体系。从总体上来说，在社会主义发展的不同阶段，我国的贫困治理政策也有所不同，经历了从解决温饱问题到实现全面小康、从区域扶贫到精准扶贫的不同政策倾向。具体来说，我国的贫困治理政策主要经历了五个不同的发展阶段。

（一）通过农村制度改革减少贫困的发展阶段（1978～1985年）。建国初期实施的救济式扶贫政策有助于减少贫困人口数量，但是农村经济发展的不平衡性使得人民的温饱问题尚未完全解决。而且“长期实行的计划经济体制抑制了劳动人民的生产积极性，制约着生产力的发展”。到1978 年底，农村贫困问题日益严峻。随着改革开放政策的发展，国家逐渐意识到解放和发展生产力的重要性。

这一时期，国家采用一系列解放和发展生产力的方法和手段来减少贫困人口的数量。首先，解放和发展农村生产力。受益于家庭联产承包责任制的政策，农民可以合法拥有土地经营权，这可以充分调动农民劳动的积极性。其次，大幅度提高农民的整体收入。一方面国家减少征购粮食的数量，让更多的粮食和农产品有机会进入流通市场，并且逐渐提高农产品的收购价格，让农民有更多的途径增加收入；另一方面支持乡镇企业为农村剩余劳动力提供就业岗位，使农民有机会增加其他方面的收入。据官方统计，1978 年我国的贫困人口为2.5 亿人，但是到1995 年，我国的贫困人口仅为1.25 亿人。

（二）有组织有计划大规模扶贫开发的推进阶段（1986～1993 年）。20 世纪80 年代中期，第一阶段的扶贫工作使贫困人口数量减少，但是城乡之间、区域之间发展不均衡现象日益加剧。为了进一步消除两极分化、实现共同富裕，我国的扶贫工作被上升到一个新的高度，实现了从改善民生到维系国家稳定的飞跃。

这一时期我国确立了专项扶贫机构和扶贫制度，设立专项资金并制定相应的优惠政策用于扶贫。首先，确立新的瞄准机制，更新扶贫目标。1986 年，国家将部分欠发达的贫困县作为扶贫目标，并且首次确定申请贫困县的标准。1990 年，在扶贫相关会议上把扶贫的目标上升到一个新的高度，从解决多数群众温饱问题变为脱贫致富。其次，建立农村社保制度，为贫困户提供生活保障。针对老年人群体，建立农村社会养老保险制度；针对少年儿童和残疾人群体，制定义务教育工程政策。但是，本阶段的扶贫开发政策仍然没有全面解决温饱和生存困难的贫困问题。

（三）以全面解决温饱问题为主要目标的“八七扶贫”攻坚阶段（1994～2000 年）。我国的扶贫开发政策一直按照规划顺利进行，但是到了1993 年底，全国范围内的农村并没有全面解决贫困人口的温饱问题。中央意识到如果不采取特殊行动，20世纪末全面解决农村温饱问题的任务可能无法顺利完成，所以在1994 年国家出台了《国家八七扶贫攻坚计划》。

这一阶段的扶贫开发政策作为上一阶段的强化阶段，致力于在21 世纪到来之前，基本解决贫困人口的温饱问题。八七扶贫攻坚计划强化区域瞄准机制，将中央拨放的扶贫专项资金用于援助国家认定的贫困县，并且强化或者新制定了以工代赈、财税优惠等多个相关的扶贫政策。虽然八七扶贫攻坚计划从长远利益的角度来看并不利于推动人的综合发展，但是它作为新中国成立以来首个大型的扶贫开发工程，在短期内可以有效促进经济的发展。国定贫困县的粮食和农业生产以及农户纯收入增长高于全国平均水平，但扶贫投资对贫困人口的数量没有表现出比较强的影响。据有关数据研究显示，1993 年我国的贫困人口为8，000 万人，但是到2000 年，我国的贫困人口数量下降到了3，200 万人。在“八七扶贫”攻坚阶段，“全国范围内的贫困人口温饱问题基本得以解决，但是温饱水平还有很大的上升空间”。

（四）以改善基本生活条件为主要目标的多维度综合扶贫开发时期（2001～2011 年）。随着21 世纪的到来，八七扶贫攻坚计划中提出的贫困人口温饱问题基本妥善解决。但是，扶贫工作所面临的挑战也有了新的变化，从原本的区域贫困问题上升到阶层贫困问题的高度，从原本的收入贫困问题上升到多元贫困问题的高度。面对新阶段的新情况，党的十六大确立全面建设小康社会的目标，政府也制定并实施一系列措施致力于改善贫困人口的基本生活条件，从多个方面帮助其摆脱贫困。首先，实行“整村推进”的参与式扶贫模式。“国务院扶贫办根据相关指标在我国确立了将近15 万个贫困村，将扶贫对象及资金分配由贫困县转移至贫困村以及低收入的贫困户”。鼓励并引导贫困特征和文化特征相似的村落相互合作并进行自我管理。在鼓励人民群众主动参与的基础上，发挥人民群众的积极性和创造性。其次，在巩固温饱成果的基础上促进全面发展。这一阶段侧重于贫困人口综合素质的发展，采用小额信贷、产业扶贫等多种扶贫方式，致力于提高贫困人口的综合素质和持续发展能力。最后，建立健全社会保障体系。在推动农村发展的过程中，着力于改善贫困人口的生活水平。2003 年取消多种农业税，增加农民的净收入；2007 年推行农村义务教育政策以及新型农村合作医疗制度，减少贫困人口在教育和医疗方面的支出。这一阶段的扶贫开发政策有效缓解了绝对贫困问题，并且为下一阶段的脱贫奠定坚实的基础。

（五）以确保全面小康为主要目标的精准扶贫新阶段（2012年至今）。2013 年，习近平首次提出“精准扶贫”的概念，强调扶贫工作应该具体问题具体分析，实事求是。随后精准扶贫思想在丰富和发展的过程中，逐渐成为我国脱贫攻坚的制胜法宝。在这一阶段，实现全面建成小康社会的工作重心是解决脱贫问题，相应的，我国扶贫工作的重心也有了新的变化，从解决贫困人口的基本温饱问题变为综合解决贫困人口的生存问题。首先，确立脱贫新目标。我国扶贫工作的目标变为“两不愁、三保障”，即确保扶贫对象不愁吃、不愁穿，同时还要保障扶贫对象的义务教育、基本医疗和住房。其次，实行精准扶贫政策。通过建立全国扶贫信息网络系统、建档立卡等方式确保与扶贫对象精准对接，为帮助贫困人口脱贫提供更加完善的制度保障。最后，引导全社会参与扶贫。动员社会全体成员为国家扶贫工作的开展贡献出自己的力量。通过以上举措，我国扶贫开发政策的推行质量在很大程度上得以提高。到2020 年，帮助符合扶贫标准的贫困人口全部脱贫的任务顺利完成，从根本上实现了“两不愁、三保障”的扶贫目标。

二、改革开放以来扶贫开发政策演变特点

国家把扶贫开发政策列入国家政治经济发展的总体规划，制定并实施了一系列利于推动贫困地区发展的措施和手段，在政治和经济层面加大对贫困地区的扶持力度，确保中国特色扶贫开发政策的顺利进行，取得显著成效。中国扶贫开发政策有三个特点，分别是开发式扶贫和社会救助相统一、外部干预与自力更生相统一，以及社会扶贫、专项扶贫和行业扶贫相统一。

（一）开发式扶贫和社会救助相统一。改革开放以来，我国在扶贫工作中取得的成就是开发式扶贫和社会救助共同作用的结果。一方面国家通过资源配给等方式对贫困人口进行社会救助，从而为贫困人口的生存问题提供保障。通过五保供养制度，对没有经济来源和劳动能力的贫困人群给予社会救济；通过农村最低生活保障措施，对人均收入未达到国家最低标准的家庭给予经济救济；通过特困户基本生活救助措施，给予农村符合标准的特困户以基本生活救济。另一方面国家通过对口帮扶等开发式扶贫政策为贫困人口的发展问题提供保障。区域开发扶贫是开发式扶贫的重心，只有在经济和政策上加大对贫困地区的扶持力度才有可能帮助当地的贫困人口改善生活条件，早日摆脱贫困。经济和政策并行的救济模式可以从根本上改善贫困人口的生活贫困问题。

（二）外部干预与自力更生相统一。建立健全扶贫的长效机制以及调动贫困人口的主观能动性是改革开放以来扶贫开发政策能够取得历史性新成绩的关键所在。一方面在不同的历史时期，根据贫困地区和贫困人口的实际情况，实行了多种精准扶贫的措施和手段，为实现全面脱贫提供了政策支持和物质保障；另一方面引导和鼓励贫困地区的群众发挥主观能动性，把握政府提供的学习机会和就业机会，通过提高自己的自力更生能力以及思想道德修养改变贫困落后的现状。提高贫困人口的自我发展能力是推动全面脱贫的主观因素，建立健全扶贫开发政策是推动全面脱贫的客观因素，主观因素和客观因素并行才能确保全面脱贫的目标如期实现。

（三）社会扶贫、专项扶贫和行业扶贫相统一。社会扶贫指的是对社会上的弱势群体给予贫困补助；专项扶贫指的是以实现全面小康为目标，对贫困地区给予经济扶持，以此来缩小贫富差距，实现共同富裕；行业扶贫指的是在落后地区引进工厂或者旅游产业，在推动当地经济发展的基础上，为贫困人口提供就业机会，帮助贫困地区脱贫。这就是“三位一体”大扶贫格局，将多方力量和多种措施有机结合，形成互为支撑的扶贫格局。社会扶贫、专项扶贫和行业扶贫相统一的“三位一体”的大扶贫格局的确立和发展为我国扶贫开发政策的顺利实施提供了坚实的理论指导和政策支持。

三、改革开放以来扶贫开发实践经验

中国扶贫开发政策的成功实践证明了国家把扶贫纳入中国特色社会主义建设的总体规划的正确性，也证明了政府在扶贫工作中发挥作用的重要性。中国扶贫开发政策的调整和改革为我国实现全面脱贫的目标提供了有力的保障。改革开放以来，我国在推进扶贫开发政策的实施过程中积累了成功的经验。

（一）坚持中国共产党领导，确保扶贫政策有效执行。我国推行扶贫开发政策取得的一系列成就，体现出中国特色社会主义制度的优越性，证明了坚持中国共产党的领导地位的正确性和科学性。首先，中国共产党作为扶贫工作的主导力量，可以根据不同贫困地区的具体情况对扶贫资源进行有效的分配和整合；其次，人民群众作为扶贫工作的主体力量，可以在党的引领和组织下参与扶贫，这是实现扶贫目标的重点；最后，不同时期的扶贫工作正是在有效政策的保障之下才能取得令人满意的成绩。我国的扶贫开发政策必须依靠中国共产党的领导，以高标准统筹推进各项扶贫任务的落实。

（二）以人民为中心，发挥贫困群众的主体作用。中国特色社会主义事业是亿万人民自己的事业，中国共产党的宗旨和使命就是满足中国人民对美好生活的期望。在扶贫开发政策的推进过程中，以人民为中心的发展理念为扶贫对象的精准程度提供了保障。在推进扶贫工作的过程中，国家致力于满足贫困人口在不同阶段的实际需求。在扶贫初期解决贫困人口的温饱问题；在改革开放以后保障贫困人口的基本收入问题；在新时期注重提高贫困人口的生产生活条件和自我发展能力。每一阶段的扶贫开发政策都把“以人民为中心”作为指导思想，都把人民利益放在首位，集中各方面力量使人民真正地过上好日子。

（三）构建相对完善的扶贫开发政策体系。改革开放以来扶贫开发政策的发展经历了五个不同的阶段，逐渐形成了相对完善的扶贫开发政策体系。首先，从职能部门的角度来看，各相关部门针对贫困问题的不同类型和成因制定了相应的政策；其次，从权利层面的角度来看，针对贫困问题的共性和特性，中央层面有统一的要求和政策，地方层面也有具体的实施方法；最后，从历史继承和发展的角度来看，国家扶贫开发政策既对改革开放以来扶贫政策进行有选择性的继承和连接，又根据贫困问题的结构性变化而进行政策创新。职能部门聚焦于“对症下药”，中央与地方的权利层面聚焦于“因地制宜”，历史的继承发展聚焦于“随势而变”，三者的结合充分体现了我国扶贫开发政策体系的完整性和科学性。