数字经济下市场监管模式研究

□文/张晓姣 李永红 刘 霞

（西安邮电大学经济与管理学院 陕西·西安）

［提要］ 当前，数字经济的高速发展对市场监管提出新的要求和挑战。分析数字经济发展的特点，针对数字经济发展伴随的监管体系落后、数字领域法律法规建设存在空白、市场垄断和安全隐患等数字经济市场监管问题。提出转变监管思路，从构建完善的数字经济环境下法治监管框架、构建多元主体协同共治的监管机制、构建多元主体协同共治的监管机制、实施线上线下一体化的数字化监管等方面，构建法治框架下多元化协同联动智慧监管模式的监管方式。

近年来，我国大数据、云计算、人工智能、5G、区块链等新一代信息技术不断创新突破，以电子商务、互联网金融、共享经济为代表的新模式、新业态层出不穷，数字化、网络化、智能化深入发展，推动我国实现由农业经济、工业经济向数字经济的快速跃升和发展。数字经济作为一种新生事物，其引发的新业态、新模式对传统经济形态产生很大冲击，政府监管滞后与数字经济迅速发展之间的矛盾日益突出。对于监管部门而言，如何加快转变监管理念，改进监管方法，创新监管方式，深入推进市场监管体制改革，提升监管效能，探索构建适应数字经济时代要求的监管模式，成为新时代赋予市场监管部门的重大命题。

一、数字经济的基本概念及特点

（一）数字经济的概念界定。2016 年G20 杭州峰会对数字经济的界定得到了广泛认同。其定义为：数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动。

（二）数字经济的发展特点

1、以数据要素的应用为主导。相比农业经济时代的土地和劳动力、工业经济时代的资本要素，数字经济的数据要素具有可共享、可复制、无限增长和供给的特点，从根本上打破稀缺性生产要素的制约，成为推动经济持续发展的根本保障。随着数字经济的发展，数字技术已渗透到生产、分配、交换、消费等社会再生产各个环节，形成以数据要素应用为主导，以宽带、无线网络等现代信息设施为基础的新一轮科技和产业革命，不断促进全要素生产率的提升，开辟经济增长新空间。

2、企业价值呈现非线性快速增长。数字经济是一种依靠规模化实现零边际成本的经济形态，其更多地呈现非线性增长的态势。互联网企业通常首先采取免费的模式推出服务，在用户规模不大时投入的成本较高，随着用户规模的不断增长将促使边际成本呈递减趋势。在固定投资成本收回后，企业边际成本将趋近于零，引发梅特卡夫效应，即网络价值与用户规模的平方成正比，进而使企业价值实现指数级增长。具体而言，数据要素不仅为基于数据创新的企业提供了成本上的竞争优势，而且有效打破了传统要素有限供给对增长的制约，为企业的快速发展和持续增长提供了基础和可能。

3、跨界融合、产业渗透特征明显。数字经济在信息搜索和数据分析上实现了巨大的技术进步，在传统经济中相关性不明显的产业之间建立了联系，使产业之间的技术和市场重叠性日益突出，企业的边界模糊，产业渗透的能力增强。大型互联网企业之间出现跨界竞争，不断开拓新市场，向相邻市场渗透。制造业和服务业也正在加快融为一体，二者的关联程度不断提高。随着数据在行业和企业之间的共享与流动，推动着商业流程逐渐跨越行业和企业边界，编织出全新的价值网络与生态网络。

4、平台化运营易形成寡头垄断。数字经济中的企业大都平台化发展和运营，以平台作为竞争媒介，以平台连接双边或多边用户。平台为买卖双方提供基础、标准的服务，生态系统内各种各样的服务商通过接入平台，获得了直接服务消费者的机会，为消费者提供大量个性化的商业服务。但由于平台企业具有市场交易主体和市场裁决者双重身份，其行为存在天然的局限性。

5、突破时空限制，促进全球化发展。以数字经济为代表的互联网企业突破时空的限制迅速崛起，世界经济一体化程度得以不断提高。目前，全球已有超过12%的跨境货物贸易通过数字化平台实现。市场竞争已突破国界，数字企业可以在全球范围无时空限制地开展竞争。数字企业这种突破时空的发展将全球经济更紧密地联系起来。

二、数字经济发展中存在的问题

当前，政府数据治理、数据立法等重要制度框架仍然缺位，市场监管方式变革滞后于数字经济发展的矛盾日益突出。

（一）市场监管体系建设滞后于数字经济发展。近年来，市场监管改革取得明显成效，但仍处在探索起步阶段。数据要素市场秩序混乱，与数字经济配套的营销服务、通用技术尚未建立健全，缺乏隐私保护、安全分类、质量价值评估以及数据接口等各类标准。数据资源共享壁垒仍难打破，各地方和主管行业数据资源欠缺统筹管理，条块分割问题普遍存在，共享渠道不畅。在条块化和属地化的数据管理机制下，单个部门或单个地区的监管力量已不足以应对“互联网+”“大数据+”驱动的跨地区、跨行业、跨层级的数据监管需求。

（二）数字经济领域法律法规建设存在诸多空白。数字经济技术在促进数字经济快速发展的同时，也产生了一系列法律监管问题，加剧了治理的复杂性。例如，数字经济技术的使用过程中易出现滥用市场行为、垄断行为、侵害消费者公平交易、歧视消费者等行为，这是对反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法等法律的挑战。电信基础设施管理、个人信息保护领域、数据权属的确定、数据交易市场准入、市场监管以及纠纷解决等机制仍未立法规定。数据所有权、使用权、收益权归属不清，数据收集、使用和开放无法可依。机器人侵权、算法歧视、深度伪造等诸多问题，也亟须通过立法予以规制。但当前法律对这些问题的回应具有一定滞后性。

（三）平台企业引致的市场垄断问题。我国数字经济领域已经出现了多个具有一定影响力的平台和企业。为了巩固市场地位，这些平台和企业往往会通过设置一些不平等条框等方式增加行业壁垒，挤压小企业创新，阻碍市场公平竞争，侵害消费者的利益，实行平台垄断。国际市场上一些超大型平台企业掌握的数据资源价值和规模甚至超过了政府监管部门。这些现象表明，机会均等、公平竞争等问题影响着数字经济的高质量发展。为了避免垄断带来的社会效益损失和创新阻碍，我们需要完善反垄断监管机制。

（四）数字经济高速发展伴随安全隐忧。数字经济时代，一方面智能家居、车联网设备、智能制造、可穿戴设备、手机、电脑等不同形态设备联网以后，网络安全监管更加严峻，面临的漏洞、安全后门更加多样，网络攻击更加防不胜防；另一方面大数据、云计算、人工智能、物联网等应用领域高度依赖对个人数据的读取、采集和应用，为获得数据资源，企业对个人隐私信息无节制无底线地采集和使用，这些数据信息一旦遭到黑客攻击而泄露，很有可能危及用户的隐私、财产甚至是人身安全，存在着严重的数据安全隐患。网络和数据安全问题是数字经济时代亟须各界破解的难题。

三、数字经济下市场监管思路的转变

（一）由属地管理向异地协同监管转变。数字经济时代，互联网可有效突破时空限制，一个平台可以服务数以千万计的卖家，这些卖家的注册地、实际所在地、发货地可能在不同行政辖区，买家更是遍布全国各地，具有“一个平台、服务全国”的运营特点。这使我国目前基于行政区划的属地监管模式面临较大挑战，两者产生了巨大矛盾，建立异地协同监管机制需求迫切。

（二）由行业管理向部门协同监管转变。数字经济跨界融合的特点决定了各业态监管可能涉及多个政府部门，在监管过程中容易出现界限不清、责任不明、监管合力不足的问题。如，网约车的监管涉及交通、公安、网信、工信等部门；电子商务的监管涉及工商、金融、工信、公安等部门；互联网金融的监管涉及金融、工信、公安等部门。这对行业监管产生新的要求，需要打破传统的条块分割的行业监管模式，加强各部门间的协同联合监管。

（三）由事前管理为主向事中事后动态监管转变。数字经济新业态的出现，为基于发放牌照和资质审核等事前手段为主的准入管理模式带来挑战，对企业的事中事后监管提出了更高要求。监管部门应通过制定企业承诺标准、加强承诺兑现、公示年度报告等制度来实现过程监管，同时强化信用惩戒机制等实现事后监管，不断梳理数据产业发展监管环节和线上线下监管要素，完善以数据为基础、以信用为核心的事中事后动态监管手段。

（四）由直接监管向平台企业协助治理转变。面对数字经济时代海量从业主体，原有的监管部门直接管理所有市场主体的监管模式已无法应对。而平台企业是数字经济运行中的核心节点，可以将分散的海量从业主体汇聚起来。监管部门可以在明确平台主体责任的基础上适当授权，让其在一定程度上代替政府管理平台上的海量主体，从而形成政府管平台企业，平台企业协助管用户的分层监管模式。在这种管理方式下，需要监管部门动态平衡平台企业责任和权利，防止其滥用权力。

（五）由各自监管向各国共商共治转变。数字经济跨国经营越来越普遍，这些跨国企业需要遵守各国不同的监管要求，同样各国政府间监管当局也应展开平等对话协商，在行业标准、协同监管等方面加强合作，减少或消除不必要的监管差异，寻找监管标准的最大公约数，加强各国之间共商共治，以释放数字经济活力。

四、建立法治框架下多元化协同联动智慧监管模式

（一）构建数字经济环境下的法治监管框架

1、制定适用于公共数据开放管理的相关法规。数据资源的开放共享是数字经济创新发展的重要基础，而我国目前尚未制定针对政府部门及有关机构组织掌握的公共数据开放管理的相关制度和法规，数据开放原则、开放平台、开放程度等管理制度还需要进一步完善。许多公共信息不能及时共享，商业企业无法接入并加以开发利用，针对于这样的问题应制定公共信息公开法，对公共数据信息的开放作出更高层次的法律规定，畅通各级各地政府部门之间的数据共享渠道，加大公共领域数据的开放力度。

2、制定和完善数据交易协议相关法律法规。应当在积极梳理《电子商务法》《网络安全法》《数据安全管理办法（征求意见稿）》《信息安全技术个人信息安全规范》《合同法》等法规标准中有关涉及数据权属保护、数据交易、跨境流动、安全保护监管的具体内容的基础上，构建和完善数据交易协议的必备条款，针对数字经济发展中出现的盗版侵权问题，需要尽快制定数字版权法，更好地抑制网络盗版侵权行为；建立协同联动的数据安全流转制度，构筑协调数据流动与数据交易的运行机制，通过透明、严谨、合规的运行流程设置提升数据交易的置信度，培育和发展有序竞争的数据要素市场。

3、制定适用于平台经济的反垄断机制。为保护市场公平竞争，激发创新创造活力，维护各方合法利益，2021 年2 月7 日国务院反垄断委员会发布了《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，《指南》根据平台经济商业模式和竞争生态，明确了平台经济领域反垄断执法原则，为平台经济领域经营者依法合规经营提供了更加明确的指引。同时，市场监管总局还在积极推动《反垄断法》修订工作。《反垄断法》的修订应当具有前瞻性思维和全球性视野，综合考虑市场进入、快速创新、效率提高、消费者保护等多重因素，使市场参与者的创新行为都能得到更多法律支持。

4、构建数字经济下的新型消费者权益内涵。数字经济时代，消费者会在消费的过程中无意识地创造很多数据，虽然经营者获取的这些数据是建立在消费者授权基础上，但这些授权是消费者无意间或者必须授予的，而且经营者只需获得消费者一次授权，即可永久使用其数据隐私，这显然不能满足消费者对加强数据隐私保护的合理诉求。这种经营者重复、叠加、过度地利用收集到的消费者数据的行为对消费者利益造成实质性损害。因此，需要从消费者保护的角度去思考监管实践，确立消费者的公平交易权和自由选择权，并由法律赋予消费者一定的权利，尤其是数据权利问题，重新塑造消费者在数字经济时代的权益的内涵和外延，衍生消费者的权利，突出对经营者义务的规定。

（二）构建多元主体协同共治的监管机制。协同治理需要加强相关各方之间的协同，除了要加强不同区域之间的协同、政府各主管部门之间的协同、政府上下级部门之间的协同，也要加强政府与平台企业间的协同、行业协会与企业之间的协同，同时也要注意平台企业与经营者、消费者、用户等利益相关方之间的协同。通过相关方协同共治形成分工明确、职责清晰的多元化协同治理结构，逐步建立监管部门、主管部门、行业协会、平台企业、经营者、消费者、群众共同参与的社会共治体系。不断提高行业协会、中介组织、专业机构、经营者、消费者等参与市场监管的意识与积极性，加强行业自律，广泛利用社会媒介的监督功能，努力培养企业的社会责任意识，树立企业自我监管理念与法制理念，在多个参与主体之间形成有效的互动，寻求经济利益和社会效益最大化的平衡点。

（三）实施线上线下一体化的数字化监管。数据是数字经济时代的关键要素，这就要求监管部门需要不断提高监管的技术含量，强化数字治理手段，利用基于新一代信息技术的监管平台实施线上线下一体化的数字化监管。首先，政府自身必须要加快数字化转型，要实现监管理念的转变；推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，加快构建基础性、主题性和业务性信息资源目录；不断培养和引进数字人才等，来提升各级监管部门“一站式”服务能力。其次，对政务资源的配置实施全局化部署，全面推进“一网通办”，政务服务事项全部纳入平台办理，法律法规另有规定或涉及国家秘密的除外；并在全国范围内推进服务事项以及办事流程的标准统筹，构建覆盖数据企业各经营环节的信息采集上报机制。最后，打通监管部门和企业之间的数据流通通道。应用大数据和云计算等技术，构建公众监管系统和数字管理平台，政府各相关部门的基础数据库应逐渐向企业开放；同时，企业内部形成的海量数据库也应逐步向监管部门开放，双方之间能顺畅交换所需数据信息，形成无障碍的信息互换机制。

（四）完善与国际接轨的监管标准建设。加强标准配套，以科学界定包容审慎监管适用范围为重点，建立相关判定标准，并结合市场监管工作职责和管理目标要求，逐步细化形成具体、量化、可操作的工作标准。通过建立统分结合的标准体系，实现对数字经济市场监管基层工作人员的有效指导。对数字经济企业发展而言，可以通过标准化规范引导整个市场的健康有序发展，塑造数字经济领域的市场化自主监管新格局。同时，数字经济融合业务的跨国经营越来越普遍，业务经营全球化要求加强各国之间共商共治，这就意味着我国数字经济监管标准化建设要统筹国内国际两个大局，立足国内、面向国际，充分研究欧美数据保护的监管规则，紧密协同配合，并积极宣介中国主张，推动在多边、双边和网络基础设施、个人信息保护、跨境数据流动等方面可以普遍接受的国际规则的制定。

综上，面对数字经济带来的新机遇和新挑战，市场监管必须从法治层面去思考，依托数字经济的特性来形成新的监管理念与模式，需要基于有序竞争、共享利用、透明开放、多元共治、安全高效等指导性原则，以包容审慎的政策措施来积极推动数字经济发展，更需要在持续调整中稳扎稳打地搭建起常态化、合法化、透明化的数据治理框架，着力构建更加一体化、法治化、信息化的数字经济市场监管体系，引导数字经济健康成长，实现我国科技创新引领下的经济高质量发展。