生态环境治理中合作生产的内涵及影响因素探析

黄 燕,尹文嘉

(1. 南宁师范大学 经济与管理学院,广西 南宁 530299;2. 南宁师范大学 法学与社会学院,广西 南宁 530299)

1 问题的提出

环境问题随着人类诞衍而共存,公共性环保意识则起源于工业革命。 第一次工业革命实现了人类从农业文明向工业文明的转化,同时,工厂内机器运转使得树木、煤炭等生产资源被人类无节制地开发,厂区浓烟频现、污水排入河流、垃圾遍布城镇等环境问题突出[1],环境污染影响了人类生活,让进入工业革命的人类萌发了环保意识。随着工业革命的爆发,经济效益与生态效益矛盾凸显,环境问题被推到风口浪尖,人类才真正意识到面对严重的环境问题必须要进行生态治理。

联合国人类环境会议指出人类活动会对生态环境造成影响,并倡议各个国家、各级政府、人民团体、企业机关等相互合作,共同承担环保责任。为此,各国积极展开了环境治理行动,如韩国筹集资金大力开展生态复原工程,成功修复了清溪川生态流域;日本通过环保立法与国民教育、引入污物处理技术等措施从“公害先进国”蜕变为“公害防治先进国”;新加坡从工业用地的源头来减少选址对环境的破坏[2];我国则不断探索生态保护与修复的中国道路,形成了生态公园、流域治理、循环农业等基于自然的解决方案。

在解决环境问题的过程中也形成了诸多理论。 Carl Folke 等[3]表示区域经济活动多在区域生态系统维持下进行,这种系统还存在着意外与风险,单靠政府难以管理该种复杂情况,应强化“社会-生态”的改变能力,在注重个人作用的前提下理清治理的社会关系与网络,形成适应性治理以应对变化的社会生态系统。 Örjan Bodin[4]在研究社会生态系统的集体行动中提出合作治理是协调环境利益方的首选手段,治理效果多取决于参与者实践、中心领导力与网络联系情况等。 Tanya Heikkila[5]则认为单一的中央集权或分权治理难以解决现有的环境问题,当下的自然资源系统跨越了行政边界,多中心治理理论涉及了政府、企业、半官方组织与利益攸关方,将有助于处理跨区域的环境问题。 此外,学者们还探究了生态环境的参与性治理、变革型治理、信息治理等理论;在国内,环保意识的觉醒还产生了诸多中国式生态环境治理理论,如“两山”理论、习近平生态治理理论等。

综合来看,这些理论都持有一致的观点,即生态环境治理需要多主体合作,现有理论多从全部主体出发探索协同治理形式,缺乏对单个不同主体间合作的讨论,尤其是政府与公众之间的协作,为此,可在生态环境治理中引入合作生产理论,形成政府与公众合作治理的理论参考。

2 生态环境治理中合作生产的内涵

2.1 生态环境治理的内涵

生态环境治理是指当生态环境遭受破坏时,行为主体应根据科学理念采取措施对被破坏的生态环境进行修复治理,这一治理是持续的,它不仅注重后期治理,更关注前期预防和中期保护,并随着科技进步不断革新治理。 政府、市场和社会担任了生态环境治理的行为主体,其中,政府的职能是倡导、规制、协调、监管和服务,市场的职能是守法、参与、自制、创新和协助,社会的职能是建设、监督、教育、建议和诉讼[6],三者合力形成了普遍意义上的治理体系。 生态环境治理涉及大气污染防治、土壤环境治理、林区生态修复、湿地保护、荒漠化防治、水土流失防治等“山、水、林、田、湖、草、沙”的综合整治。 可见,生态环境治理的本质是调节隐藏在生态环境问题中的生态环境与社会经济、生态环境与科学技术、生态环境与多元治理等活动的社会互动关系,换言之,生态环境治理的本质也是社会问题的治理,治理主客体的实践透露出了环境与社会的张力影响[7]。

2.2 合作生产理论的内涵

新公共管理运动将“企业-顾客”关系引入公共管理中,形成了顾客导向的“政府-公民”关系,打破了政府在公共服务中“既掌舵又划桨”的现状,同时,由于社会要求政府应在低成本基础上进一步提供优质服务,故政府必须重新审视财政供给与公众期望的差距,于是便产生了公众参与到合作生产的现实导向[8],这也促进了合作生产理论的诞生。 合作生产理论是指政府和公众双方发挥各自有利条件通过合作的途径共同提升公共服务的质量和数量,即二者组合形成了公共服务的供给。 该理论强调了政府与公众在服务供给中具有同等地位,政府是公众提供服务的辅助者,应给予公众技术支持和指导建议,公众则是服务定制的主导者,需为所创造的服务质量负责。 该理论也着重表明公共服务的转型需要合力,政府或公众单独工作时难以完成服务转型,公共服务合作生产的趋势将是政府与公众的价值共创[9]。 以价值共创为目标的合作生产重视生产中的结果绩效与过程绩效,细化来看,结果绩效反映了合作生产对公共服务的直接影响,具体表现为公共服务效率的提高和公共服务质量的优化;过程绩效反映了合作生产结果的可能机制,具体表现为社会价值共识的建构、沟通信息资源的整合与横向纵向问责的强化[10]。

2.3 生态环境治理中合作生产的内涵

在生态环境治理中,公众是一个复合概念,它不仅单指因利益受环境影响所产生需求希望参与环境决策的一般公众,还包括利益受环境影响所产生需求希望参与环境决策的行政相对人和利益相关者[11]。 可见,公众与生态环境问题息息相关。 此外,政府多承担生态环境治理的管理者角色,且随着社会的深化改革,也趋向于服务者、激励者和监督者转变[12]。 整体而言,公众与政府对生态环境问题的共同关注催生了二者的互动,探索二者在生态环境治理中的协同对于实现公众与政府的合作生产具有重要意义。

正如前人所指出“生态环境治理是跨越行政边界的治理”,“跨越”会触及不同层次与不同主体之间的关系,从而形成合作网络来反馈治理实践。 因此,生态环境治理与合作生产理论的契合是互为表里、相辅相成的。 基于合作生产角度来看待生态环境治理是指公众与政府应主动参与生态环境破坏的治理行动,这种治理具有“公共池塘资源”的性质,良好治理效果的呈现需要利益主体的共同行动,共同行动必然涉及合作,即公众与政府需要共同为生态环境治理提供公共服务,以实现治理绩效的最大化。 综上,生态环境治理中合作生产的本质在于政府与公众这两类关键主体应在生态环境治理过程中积极合作,协同解决生态环境问题背后所引发的社会问题,通过治理绩效的最大化来实现环境与社会的优化,而这两类关键主体在合作中应及时关注治理绩效中的结果绩效与过程绩效。

首先,政府与公众在生态环境治理中合作生产的结果绩效能够直观地反映治理效率与治理质量。 治理效率是指在生态环境治理中所取得的成就投入之比,政府与公众合作利于构建双方信任,一方面可通过公众行动降低行政成本,另一方面可通过公众信息提高行政服务,优化生态环境治理效率。 治理质量是衡量政府与公众在生态环境治理中合作优劣的标尺,合作生产打破了元治理的弊端,通过公众的环境诉求改革了政府治理,革新了产业技术,改善了环境质量[13]。

其次,政府与公众在生态环境治理中合作生产的过程绩效表现为价值共识、资源整合、纵横问责。 一是合作生产能够促进政府与公众在生态环境治理中价值共识的形成,双方可就“创造何种治理效果”“如何创造治理效果”达成共识,通过认同减少社会运转阻力,激发生态环境治理效能[14]。 二是合作生产可以实现政府与公众在生态环境治理中资源的整合,公众参与可加强需求期望与治理成果的符合度,并给予治理信息反馈,从而提高政府整合资源的能力。 三是合作生产从纵横方向对公众与政府的治理行为进行了问责,公众参与会产生自身治理职责的内化感,也会形成政府治理成效的压迫感,此外,政府也会在强化公众职责的同时承担治理责任,实现治理问责循环。

3 生态环境治理中合作生产的影响因素

3.1 政府角度

组织是一个活的有机体,其本身的特征是划分不同组织类型的关键所在,政府作为规范性组织,行政权力可内化为组织能力,其中,组织文化是组织中的语言系统,内化运转也需要组织文化的引导。 因此,基于政府角度,须着重注意影响推动生态环境治理中合作生产的主要因素——政府组织特征与政府组织文化。

3.1.1 政府组织特征

政府组织特征包括组织目标、组织资源和组织权责。 组织目标是组织愿望与外部环境的产物,受环境制约与影响,明确的目标可提供组织中利益攸关方的行动方向,在生态环境治理中政府与公众合作生产的组织目标涵盖了自然目标与社会目标,其中,自然目标是指政府与公众应通过各种有效方式让环境获取“生境能力”,在可持续生存的基础上形成自然永续发展;社会目标是指政府与公众在治理过程中要注意实现“人、生命、自然”和“人、社会、环境”的共生互生[15]。 组织资源是指政府拥有的人力资源、关系资源、信息资源、金融资源、形象资源及物质资源,在合作生产中,要想实现生态环境治理的目标,政府应具备执行力强的行政人员、协调的互动关系、获取信息更新的能力、可调控的环境财政资金、负责的形象及维持行政运转的物质要素。 组织权责是指政府在生态环境治理中拥有的权力和责任,二者是对等的,生态环境治理中的合作生产并非是剥夺政府治理权,而是在协调合作上构建以公共利益为出发点的强力政府,即应根据环境极限实施合理干预、针对价值多元实施综合管理、依环保责任划分职责权限,以此控制合作生产中环境资源总量的使用,破解邻避效应及搭便车[16]。

3.1.2 政府组织文化

政府在长期行政中形成了可遵循的价值观念和行为规范,二者构成了政府组织文化,这种文化扩大了公众权力,增强了行政监督,同时,政府组织文化也利于调节行政人员的心理精神和服务理念,能够确保行政组织在生态环境治理中有序运转。 当前,政府组织文化中的官本位意识、成本意识、形式主义意识依旧明显,制约了政府授权于公众参与治理的进程,此外,政府多将公众定位于被动接受者,与其合作的意识不强。 将合作生产的理论引入生态环境治理可有效解决公众参与不足的困境,合作生产也体现了绩效文化在治理中的融入,效能性政府强调绩效文化应成为组织的自觉意识,营造绩效氛围可推动政府回应和公众参与,实现政府组织目标与公众个人目标的统一,激发治理的合作行为[17],推动合作生产在组织中的制度化是影响生态环境治理中合作生产的关键。

3.2 公众角度的影响因素

公众被视为国家的替代者,涵盖了个人、家庭、社区等范围,是环境治理中最基础的主体,公众参与能促进政府在生态环境治理中的结构化,缩小合作生产鸿沟[18]。 公众参与生态环境治理的实质是静态到动态的过程,其中,思维牵引着两种状态的转变。 首先,公众是较为广泛的人口,人口现象的总体特征可从人口统计因素来进行分析,该因素也是研究公众参与的静态角度;其次,要使静态转变为动态,需要一定的参与思维,公众对实践的感觉与知觉会引起其产生参与治理的意识,感知意识在一方面又体现了公众思维;最后,思维会引发公众行动,促进动态的治理参与,而以动态参与为主要内容的影响因素是社会资本。 因此,根据“静态-思维-动态”的逻辑,可发现影响公众在生态环境治理中的因素主要包括人口统计因素、公众感知意识、社会资本因素。

3.2.1 人口统计因素

人口统计是从“量”的方面研究人口现象的方法,人口统计特征包含性别、年龄、收入、文化水平等因素,这些因素都影响着公众在生态环境治理中的合作生产。

从性别特征来看,生态女性主义认为女性与自然存在着先天的联系,作为直接体验哺育过程的女性比男性更具有环境认同感[19],有学者为此进行了相关实证,结果表明女性对于环境问题更加上心,更有意愿参与环保[20]。 但也存在着相反的意见,Paul Mohai[21]研究了性别差异在环境关注和行动主义的区别,他认为尽管女性可能比男性更关注环境,但她们在环境实践的活跃度却很低,进一步探究可发现,男性参与政治行动的可能性更大,所以男性比女性更为关注环境且积极行动。 从年龄特征来看,有学者认为青年经历过正式的环境教育,因此,他们参与环境治理的积极性更高,其参与行为有利于解决现有的环境问题[22];然而,即使青年获取环境知识较为快速,但老年人更注重节约用水、循环利用等传统环保行为,故很难界定二者在环境治理中谁更活跃[23]。从收入特征来看,参与环境治理通常需要消费环保产品,而高收入的公众有能力购买环保产品[24],所以这类人群更有机会参与治理,同时,也有学者发现,收入虽然正向影响了环保意向,但对推动公众的环境行为无显著作用[25]。 从文化水平来看,文化水平较高的公众更愿意采取环境友好行为[26],如在低碳产品支付中乐于接受自主购买[27]。

整体来看,人口统计因素是否影响公众的环境参与目前仍存在分歧。

3.2.2 公众感知意识

公众在生态环境治理中会形成主观评价,即自身意识对内外界信息的感知。 其中,公众对政府绩效的感知、环境风险感知、自我效能感知都影响合作生产。

首先,公众对政府绩效的感知更多表现为公众对政府在生态环境治理中所制定的环保政策、实施环保的形象及治理实际成效的满意度,公众满意度既表明了政府能满足公众的治理期望,又凸显出公众对政府治理的认可,同时,随着满意度提高,公众参与生态环境治理中合作生产的可能性也会提高。 其次,现代社会通过网络媒介向公众传播了环境风险事件,潜意识促进了公众的环境风险感知[28]。 当公众感受到自身利益受损时常会激发维护心理并产生相应行为,如当环境污染威胁到人类生活时,公众就会产生环保意识并乐于实践。

最后,自我效能的感知能够帮助公众明确自己在行动之前是否能完成该项任务,当公众具有较强的执行信念时往往会推动任务的进行。 有学者认为环境治理的关键在于行动者自愿,自我效能感知能促进公众参与生态环境的治理,并影响整体结果[29]。

3.2.3 社会资本因素

社会资本是指公众间的社会网络、互惠规范和人际信任,即公众在社会结构中的位置给他们带来的资源。 社会资本因素具有凝聚作用,能够促进生态环境治理的合作生产,提升社会运转效率[30]。

公众参与生态环境治理会建立社会网络,从而展现了行动者之间的多元关系,分析社会网络可避免合作生产中的冲突,从而协调内在依存的资源[31]。 同时,当公众认为治理冲突较小或不存在冲突矛盾时,将更有意愿参与生态环境治理中的合作生产。

互惠规范是生态环境治理中合作生产的重要支撑,也是公众参与合作治理必须遵循的准则[32]。 个体层面的合作是指公众只有在互利互惠的情况下才会实现双赢,这意味着只有当生态环境治理合作生产的结果符合公众利益时,公众才会愿意参与合作治理。

人际信任是社会网络和互惠规范交织所形成的,人际信任可激发公众在生态环境治理中合作生产的倾向,从而产生参与治理的自愿行为。 有学者通过实证指出人际信任在降低公众环保合作成本时会提高其预期收益,最终增强公众环保的意愿与实践[33]。

3.3 政民互动的影响因素

生态环境治理蕴含着社会互动,环境问题的解决需要依靠一系列的互动才能实现[34]。 当下,政民互动多通过互联网来实现,生活中随处可见网络媒体,社会早已被互联网所串联,“互联网+”也早已活跃于生态环境治理领域。 互联网技术拉近了政府与公众之间的距离,政府通过微博、短视频等平台向公众展示了治理情况,帮助公众以低成本接触环境问题,增强了公众的获得感,公众获得感是“互联网+政务服务”成效的“试金石”[35],这不仅激励了公众参与治理,更鼓舞了公众监督治理。 此外,互联网除提高政府服务的效率和透明度外,还增加了政民互动的频率[36],公众在政府网络平台的留言可让政府第一时间接收信息,政府在网络平台的回应也能让公众的反馈及时落实,二者因互联网而互动频繁。 可见,现代社会影响政民互动的主要因素是互联网,应加大关注生态环境治理中互联网对合作生产的影响。

4 结论与讨论

生态环境问题不断被国际热议,并以议事日程成为了各国社会治理的重要任务。 然而,生态环境治理本身是跨越行政边界的治理,须引入政府与公众合作,生态环境治理的合作生产已是大势所趋。 本研究以合作生产作为理论基础,基于生态环境治理的社会情境,从融合过程中的影响因素——政府、公众、政民互动出发,探索了生态环境治理中政府与公众的合作。 未来研究生态环境治理的合作生产还需关注以下问题:

4.1 加强生态环境治理中合作生产的绩效实证测量

环境问题需要政府与公众共同解决,合作生产是一个复杂的过程,其不仅需要明确政府与公众的治理定位,还需要权衡政府与公众的治理关系。 当下的研究大多以结果为导向探析政府与公众在生态环境中合作治理的成效,过于关注结果绩效容易导致过程绩效被忽视,影响政府与公众治理共同体的形成。 本研究虽从结果绩效和过程绩效两方面解释了生态环境治理中合作生产的概念,但在实际运用中依旧缺乏绩效的实证测量,未来仍需通过绩效实证测量来提高合作生产理论的可信度。

4.2 加大生态环境治理中合作生产的影响因素界定

本研究主要从单主体因素的梳理到多主体互动的整合来阐述生态环境治理的合作生产,但在分析中发现公众角度的影响因素多受外界干扰,不同的分析环境、分析方法的实证结果大相径庭,未来的研究需明确所要研究问题的具体情况,根据实践界定并选择影响因素。 此外,随着互联网的成熟,“互联网+”已渗透于生活诸多方面,其与社会问题治理的融合也逐渐深入,互联网正在助推政府治理转型,在网络信息互动之中要格外注意互联网对政府与公众在生态环境治理中合作生产的影响,由于互联网存在虚拟性,网络互动并不能反映现实互动,在研究时还需厘清政府与公众所掌握的信息技术的差异,实现二者信息技术的均等。

4.3 加快生态环境治理中合作生产的长效机制推进

政府与公众在生态环境治理中的合作生产涉及结果绩效与过程绩效,治理中生产绩效的最终目标是价值共创,推进生态环境治理中合作生产的长效机制可实现价值共创。 在治理中,政府与公众的合作依旧存在资源、权力差异,导致了合作生产的限制,从而无法提供生态环境治理中最优化的公共服务,另外,政府与公众在生态环境治理中的合作生产多数具有短暂性,即为了完成环境好转的任务而互相配合,暂未形成合作治理的长效机制。 因此,未来对生态环境治理中合作生产的研究还应从机制化角度出发,从利益协调、信息共享、组织运行、制度保障等环节来探索合作生产中的长效治理机制。