增强环保组织提起环境民事公益诉讼动力研究

李巧玲

(中共天津市委党校,天津 300191)

改革开放40 多年来,我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就,但是快速工业化、城市化进程和长期高速经济增长也导致了诸如大气污染、水污染、土壤污染、植被减少、垃圾围城等生态环境问题,资源环境约束与经济发展之间的矛盾凸显,环境污染和生态破坏已经成为掣肘经济社会可持续发展的重要因素。 生态环境问题是社会问题、经济问题更是政治问题。 党的十九大报告提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,由环保组织提起环境民事公益诉讼,将民间力量有序纳入环境治理的机制,回应公众表达环境诉求的需要,鼓励环保组织自下而上参与环境监督,弥补环境行政执法之不足,符合环境治理多元化结构的现实需求。 该制度正式运行7 年以来,有不少亮点和突破,但是在实践中暴露出的问题仍值得反思,最为突出和明显的就是环保组织参与度呈现不断下降的趋势,如何提高环保组织提起环境民事公益诉讼的意愿和动力,成为亟待解决的现实问题。 鉴于此,本研究试图运用法经济学的一些理论,明晰现实的制度设计背后隐含的真正驱动因素,指出在环境行政监管之外另设环境民事公益诉讼的必要性,反思“集体行动”逻辑下环保组织提起环境民事公益诉讼意愿不足的现实困境,进而提出解决思路。

1 环保组织提起环境民事公益诉讼必要性证成

环境不但为人类的生存和发展提供了必要的资源,还具有容纳和净化一定污染物的能力,但是环境对污染物的容量是有限的。 当人类经济发展速度和规模超过资源环境承载能力,生态环境问题就会出现。

1.1 生态环境领域的“市场失灵”

生态环境具有较强的公共物品属性。 “公共物品”是指不具有排他性和竞争性的物品,生态环境被不特定的多数人享有,而非只由少部分人专享,对于新鲜的空气、洁净的水源和优美的环境,任何人在感受、使用时都不能因为自己的感受、使用而排除其他不特定的多数人同时感受和使用。 在不超过生态环境自净能力的情况下,生态环境消费也具有非竞争性,新增一个人从中获取效用,并不减少其他人的效用。 生态环境作为“无主”的公共物品,效用具有不可分割性,无法清晰界定产权,毫无约束地过度利用必然带来环境污染问题。

环境污染具有负外部性。 当某个经济主体的效用或生产函数包括了一些实际(非货币)的变量,其取值由于忽略了对其他主体(个人、企业、政府)的福利影响,而导致与真实值具有差异时,外部效应就出现了。 环境污染会带来外部成本,生产者作为理性人,追求个体利益最大化,不会考虑到外部性成本,所以企业生产的社会成本曲线在供给(私人成本)曲线之上,即污染成本=社会成本-生产成本,应由生产者承担的环境污染的外部成本被转嫁到社会,对环境的损害没有反映到生产者的成本之中,价格不会调整以反映污染成本,导致经济活动缺乏效率。

对于如何消除外部成本,科斯将外部性与产权问题相联系,首次提出外部性通过私人协议加以解决的可能性——当满足交易成本为零和产权明晰明确的条件时,依靠市场自身完全可以实现资源最优配置,最终达到平衡。 但是,现实世界中,交易成本不可能为零。 环境污染行为极具隐蔽性,污染者为了逃避惩罚会进行“信息封锁”,外部的信息搜寻费用非常高。 而且污染事件的受害者众多,利益诉求复杂,双方谈判成本高昂,谈判成本越高,达成交易的可能性就越小。 环境产权存在时空跨度上的复杂性,从空间上讲,环境产权即使存在,也很难找到边界,环境容量在自然状态下无法分割,因而大气、水、土壤等公共环境资源的产权界定是不可能的。 从环境代际公平角度审视,环境产权还存在着代际共享性,当代人对环境资源的“透支”行为,造成温室效应和生物多样性减少,会严重损害后代人利益,后代人却无法与污染者进行协商。 因此,在产权明晰困难和谈判成本极高的情况下,市场交易无法达成,科斯定理并非解决一切生态环境问题的“灵药”。

福利经济学认为,要实现最佳效率就应该促使私人成本与社会成本相等。 只有社会成本曲线决定的供给量才是有效率的,由私人成本决定的均衡量缺乏效率,污染者造成了环境污染的损失却没有支付相应的成本,价格体系不能传达正确的信息,环境价值不能经过市场完全反映。[1]根据图1 可以看出,私人成本曲线与需求曲线相交于Q均衡,社会成本曲线与需求曲线相交于Q最佳,实际市场均衡点Q均衡偏离理想的市场均衡点Q最佳,实际的均衡数量高于理想的均衡数量,超过Q最佳的每一次生产活动,更加偏离了市场资源最佳配置。要修正这个非有效的市场均衡,使私人成本曲线上移至社会成本曲线,需要通过一种力量或者机制的干预和介入,将外部成本内部化,使这些成本进入生产者的决策之中,引导理性的经济人实施最优预防措施和最佳生产水平,使Q均衡尽可能趋于Q最佳,实现帕累托最优(社会福利最大化)。 针对生态环境领域“市场失灵”的问题,需要“通过法律实施解决外部性问题,使之向着有益于外部效应承受者的方向发展”。[2]

图1 环境污染的负外部性与社会最优配置

1.2 环境法的私人实施是公共实施的有效补充

哈贝马斯提出的公共领域理论开辟出政府与社会分野,加速了现代公共行政“社会化”深入[3],法律的实施主体也实现了由公法主体向私法主体的逐步扩张,据此环境法的实施可分为公共实施和私人实施。 一直以来,行政环境执法因为具有权威性、专业性以及国家强制力为后盾的优势,被认为是消除环境污染负外部性最直接、最经济的方式。 政府的主要职能之一即维护良好的生态环境,政府通过事前审批、事中检查以及事后处罚机制维护公共环境利益。 但是,行政执法也存在固有缺陷,委托代理理论提供了一种从效率角度分析环境公共执法行为和决策行为的工具。

委托代理理论是契约经济学理论的主要内容,詹森和麦克林把代理关系界定为一种契约,在这种契约下,一个人或更多的人(即委托人)聘用另一个人(即代理人)代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权委托给代理人。[4]委托代理理论最早由罗斯提出,后经霍姆斯特姆、沙维尔、格罗斯曼和哈特进一步分析阐述[5],现在已逐步发展渗透到政治、公共管理问题的研究中。 政府与公众之间形成一种以行政权为中心的委托代理关系,公众属委托人,政府属代理人,政府必须按照公众的要求,履行职责并提供良好的公共服务,其获得的报酬是政府组织存在和发展的物质基础以及政府官员的工资、地位、荣誉等实际利益。 但是,理想状态的委托代理关系在行政管理的实际运行过程中往往难以实现。 由于委托人目标的复合化和差异化,公众期望政府实现国防、经济增长、科教文卫、环境保护等多重目标,其对政府的考核指标具有不确定性。 由于信息的不对称性,委托人不能观察到代理人的一些行动,或者由于知识的限制而不能判断代理人一些活动的内容,造成道德风险,即代理人滥用决策权,为谋取自己的利益而损害委托人利益。

环境监管中代理人的决策与实现委托人福利最大化的决策之间存在一些分离,代理人就不会总以委托人的最大利益采取行动。 加强环境保护确实在短期内给经济发展带来一定压力,政府在实现经济发展指标的压力下有可能在严格监管和放松监管之间摇摆不定。 政府是信息优势方,公众作为委托人需要投入巨大监督费用来监督政府是否忠诚地履行环境保护职责,当监督费用膨胀到一定程度时,可能放弃监督或无法做到最佳监督。 为了给执法者提供适当激励,支付高额效率工资将增加公共执法体制成本。 政府在执法过程中的自由裁量权增加了企业投机主义以及政府规制俘获的可能性,被俘获的政府可能制定较为宽松的环境规制政策,或者在执行阶段弱化规制规则的执行。 在公共执法体系中,政府面临三个选择:政府使用一些公共资源来监督公共执法人员,让社会承担一定成本来提高公共执法人员的工资,允许一些腐败行为的存在[6]。

环境执法对象多、环节多、链条长,囿于行政资源有限,监管不到位甚至缺位的情况非常严峻[7],体制上执法主体分散、执法事项不明确,人员上执法队伍人员配置不科学、基层执法能力薄弱,技术上装备不足、手段落后、信息化水平低等客观因素导致一些领域形成监管盲区,环境法律的公共实施往往很不充分。 公众是生态破坏和环境污染的最终承受者,也是环境公共利益的最好保护者。 环境法律的私人实施可以有效制约环境行政执法权的行使,1974 年,贝克尔和斯蒂格勒运用法经济学分析后发现,相对于发放固定、统一工资为激励措施的公共实施机制而言,私人实施机制没有腐败的机会,且能大大减少对公共实施监督的成本及对执法者高额工资的支出,是一种更优的选择[8]。 私人实施有助于弥补公共执行不足之缺口,克服行政机关失职和懈怠。 现代社会,私人不再仅以守法者的面目出现,环境法律的实施也不再是行政机关的专有职能,私人通过检举、告发或诉讼等方式维护公共利益已然成为一种趋势。 在私人实施的各种手段中,环境投诉、信访和举报具有程序简易的优势,但是缺乏制度性,在执行方面仍具有不确定性。 相较之下,环境民事公益诉讼是实现环境民主和环境正义更为有力、更为制度化的手段。 公众借助司法权启动公益诉讼制约环境行政执法权有独特优势:行政部门的独立性是“相对的”,它依然会受部门计划或预算之影响,法院则是“局外人”,“司法职能的多样性和法官的众多性趋向于将这种考虑实际上消减为零的程度”[9],并且不同于行政“一刀切”处理,在个案判断上司法更加灵活,可以更有针对性[10]。 因此,环境民事公益诉讼构建司法权对行政权的补强机制,并回应公众参与的时代需求,在我国有着独立存在和发挥效用的空间。

2 “集体行动”逻辑下环保组织诉讼动力不足的现实反思

2.1 “集体行动”的困境

2015 年施行的环境保护法赋予环境保护组织提起环境公益诉讼的资格,相较于检察机关参与环境民事公益诉讼的极大“热情”,环保组织提起环境公益诉讼案件的数量并未如料想般“井喷”,远远低于公众的期待。 2015—2019 年,全国法院共审理环保组织提起的环境民事公益诉讼案件330 件,这个数字与同期法院审理检察机关提起的环境民事公益诉讼案件4 681 件相比稍显单薄。 虽然我国环境民事公益诉讼案件数量逐年上升,但该现象得益于2017 年“检查机关提起公益诉讼”正式写入《民事诉讼法》,实际上,环保组织提起的环境民事公益诉讼案件逐年减少甚至没有[11],公益诉讼的“国家化”倾向愈加显著[12],检察机关提起公益诉讼具有鲜明的国家主义烙印与职权发挥的特征,公益诉讼的私人执行特质式微。除了案件数量不多,参与公益诉讼的环保组织数量也很少,据民政部门统计,目前我国符合起诉条件的环保组织有700 多家,但根据中国裁判文书网上的数据粗略统计,截至目前,提起过一起以上公益诉讼案件的环保组织仅30 家左右,公益诉讼维护生态环境利益的威力和作用尚未完全发挥。

美国经济学家奥尔森提出的“集体行动理论”成功推翻了一个“公理”:具有共同利益的人们一定会自愿和自觉地组织起来,为实现他们的共同利益而采取集体行动。 奥尔森的集体行动理论天然建立在个体的“经济人”假定上,即每个人都通过成本-收益计算追求自己的行为最大化,但是,个体理性并不能带来集体理性,一个集团的成员除了拥有共同利益,还拥有不同于集团中其他人的纯粹的个人利益,因此个体行为最大化并不确保集体行动的利益最大化。 在一个集团范围内,集团收益是公共性的,不管是否付出了成本,每个成员都可以共同且均等的分享。 从个人的理性主义出发,集体中的每个人在一致行动之前都会对行动的收益和成本进行分析,根据个人为集体提供物品获得收益,在被分割给集团中的所有成员后是否能够抵消个人行动的成本而决定是否采取行动。 “集体行动理论”的重大贡献在于发现了影响“搭便车”行为的核心变量——集体规模,集团越大,增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小,有利于集团的行动得到的报酬就越少。 随着集团规模的增加,集体行动的难度逐渐递增,集团所能提供的产品逐渐远离最佳水平,最终造成“集体行动的困境”[13]。

生态环境要素通过循环和交换彼此发生作用,环境问题突破地域限制,辐射范围超越人为划分空间的界限,对更为广泛的群体产生损害后果,“生态环境利益集团”是一个大集团。 良好的生态环境是集团成员的普遍追求,这个利益集团提起环境公益诉讼的过程就是增进集团共同利益的过程,环境公益诉讼获得的收益为集团中的每个成员享有,但被稀释后的环境利益远远小于其维护环境权利的行动成本。 “人是其自利的理性最大化者”[14],集团成员比较收益成本后的理性做法是自己不提起环境公益诉讼,而期待集团中的其他成员行动,即使一个集团中的每个人都是理性的,清楚的知晓提起公益诉讼对一个集团整体有利,他们仍然不会自愿采取行动以实现共同的集团利益,“搭便车”的侥幸心理和规避责任现象普遍存在[13],“集体不行动”才是符合逻辑的结果,最终导致公共环境利益无法维系。

2.2 成本-收益失衡导致环保组织诉讼动力不足

集体行动受制于个人行为,而个体行为必然经过成本-收益计算。 依据“集体行动理论“,环保组织提起环境民事公益诉讼的成本收益失衡,必然导致其参与意愿和动力不足。

2.2.1 诉讼成本高

环境公益诉讼的经济成本、时间成本要远高于普通诉讼,目前也并无合理的公益诉讼成本分担机制。 在环境民事公益诉讼中,环保组织承担的诉讼成本除按照民事诉讼程序向法院交纳的案件受理费、申请费等审判费用,还要承担高额的鉴定费和律师费。 一个明智的原告会将起诉的成本与起诉能够达到的估测效果进行比较,以此作为该案件是否值得进行起诉的凭据[15]。

按照“原告预先交纳诉讼费用”的规定,若要启动环境民事公益诉讼程序,需要环保组织提前缴纳案件受理费。 即使原告能够胜诉,其依然要先垫付诉讼费用。 当原告提出生态损害赔偿请求时,法院依据《诉讼费用交纳办法》,按照财产型案件收取案件受理费,其费用按照生态损害赔偿诉讼请求金额的比例分段累计交纳,由于生态损害赔偿标的额巨大,动辄数百万、数千万,所以常出现天价受理费,单是案件受理费这一“门槛”就使普通的环保组织无力跨越。

环境损害的鉴定在诉讼中是关键环节,生态环境污染涉及水、气、土壤等环境介质,专业性强,对于是否造成破坏和污染以及破坏和污染程度必须依靠专业机构予以判定。 根据“谁主张谁举证”的原则,原告申请鉴定的,需要支付鉴定费。生态环境污染涉及面积广、总量大,并且各地目前没有针对环境损害司法鉴定的专门的收费标准,导致鉴定费高昂。 例如云南曲靖铬渣案中,曾有鉴定机构报出600 万元的“天价”损害鉴定费,远超原告“自然之友”的承受能力。 环境损害鉴定费用的先行预收被认为是掣肘检察机关顺利提起环境公益诉讼的“拦路虎”[16],检察机关有公帑支持尚无力支付鉴定费,更何况资金来源缺乏保障的环保组织,可见高额的鉴定费也是阻碍环保组织提起环境民事公益诉讼的现实障碍。

对于环境公益诉讼,我国法律没有强制律师代理的规定,但是环境污染的实施者大都是公司和企业,其中不乏一些经济实力雄厚、组织机构完善的企业,对这些地方税收大户提起公益诉讼,不仅不能获得地方政府支持,甚至可能会受到打压。律师不仅能够弥补当事人缺少的专业能力,而且可以填补当事人之间的差距,使原告与被告平等地进行论争,使人们取得对正义机制的信赖[17],因此,律师在环境公益诉讼中的地位和作用不可或缺。 律师费数额由双方协商确定,环境民事公益诉讼耗时长、取证难的特性导致律师费不菲,又进一步加大了环保组织的诉讼成本。

资金短缺是我国环保组织普遍面临的主要问题,环保组织的资金一般来源于政府拨款、社会捐赠和会员缴费,除会员费之外,其他资金经费来源具有随机性和波动性,77.1%的政府组建成立的环保民间组织无经费来源,76.1%的环保民间组织没有固定的经济来源[18],高额的诉讼成本远远超出环保组织的负担能力。 公益诉讼立案、取证、鉴定、判决每个环节的高难度和不确定性都有可能导致环保组织败诉。 败诉情况下,案件的诉讼成本环保组织无力负担,例如2016 年“常州毒地案”一审判决驳回环保组织的全部诉讼请求,要求原告承担189 万余元的诉讼费。 考虑到企业实施污染行为时具有隐秘性的特点,要证明被告实施污染行为难度大,从污染行为实施后到发现污染行为,间隔较长,要证实污染和破坏行为与损害事实之间的因果关系和损害程度非常困难等因素,前期调研成本很高,环保组织在没有把握胜诉的情况下,很可能放弃一些诉讼。

另外,环境公益诉讼的复杂性、专业性、技术性导致环境公益诉讼的诉讼周期长,一场环境民事公益诉讼往往耗时数年。 前文提到的云南曲靖铬渣污染案从2011 年立案到2020 年达成和解,历时十年,久拖不判的诉讼可能导致环保组织自身陷入财务危机,甚至破产,高昂的经济成本和时间成本甚至威胁到环保组织自身存续,高额诉讼成本抑制了环保组织提起公益诉讼的意愿。

2.2.2 诉讼收益低

环境民事公益诉讼不同于一般的侵权诉讼,在诉讼性质及诉讼目的上均有较大的区别。 在一般的环境侵权诉讼中,原告的诉讼行为产生的诉讼收益归原告本人,在适用惩罚性赔偿的情况下,原告甚至可以获得超过实际损失的惩罚性赔偿金,诉讼判决结果对原告有激励作用。 而从纯经济的角度看,环境公益诉讼原告本人从事诉讼所获得的收益为零[19]。 公益诉讼切断了原告与诉讼标的之间的利益关联,缺乏私益诉讼本身内嵌的激励机制。 为避免“滥诉”,我国环境保护法规定禁止提起公益诉讼的社会组织通过诉讼谋取利益,胜诉后环保组织必须恪守“公益性”,无法获得任何奖励,所得赔偿款不归其管理,必须用于修复生态环境。 即使完全胜诉,也只是原告为诉讼付出的金钱成本得到补偿,这仅仅是经济上的“止损”并非“奖励”,其时间成本、机会成本并没有得到弥补。

除了没有经济回报,环保组织提起环境公益诉讼救助的公共环境利益也是全社会共享。 生态破坏和环境污染造成的损害既包括个体性损害,也包括整体性损害,普通环境侵权纠纷中,加害人实施环境污染或生态破坏行为直接侵犯到个体的环境权益,受害人起诉救济的是受损个体的具体环境利益。 而环境民事公益诉讼本质目的在于维护社会大众共享的整体环境利益,不特定的大多数人都是受益者。 公益诉讼存在集体整体损失与个体成员收益的非对称性,表现在环境污染和生态破坏造成的严重后果是从社会利益而言,但这种损害无法具体归结为单独的个人,对于个体而言,伤害相对微小。

当然,虽然没有直接收益,但积极参与环境民事公益诉讼对环保组织来说可以收获社会承认和社会声誉,正如奥尔森强调的“社会地位和社会承认是个人的非集体物品”,环保组织的社会价值在于政府和公众对其认可、信任和支持,通过提起具有影响力的环境民事公益诉讼提升环保组织的公信力和知名度,不仅可以吸引更多的社会捐赠和志愿者参与,而且良好的社会声誉便于开展政策建议、环保宣传等其他活动。

法经济学认为在法律规则下行为人的行为反应就类似于市场中参与者的反应,都是根据既定的“价格体系”进行成本-收益分析[20]。 环保组织提起环境公益诉讼的成本收益失衡,其理性选择是自己不起诉而期待他人起诉,最终导致环保组织提起环境公益诉讼的动力不足。

3 “选择性激励”增强环保组织诉讼动力

奥尔森将集体利益分为“相容性的”和“排他性的”两种,前者指利益主体在追求这种利益时是相互包容的,后者指利益主体在追求这种利益时却是相互排斥的,追求相容性利益的集团比追求排他性利益的集团更有可能实现集体的共同利益。 为了实现共同利益,只有建立一种独立的和“选择性”的激励才能驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集体的行动[13],“选择性的激励”将积极行动的成员与坐收渔利的成员区别对待,用激励相容机制推动个体自发的实现集体利益。 作为相容性利益集团,环保组织之间的博弈是正和博弈,这就为解决环境公益诉讼“集体行动的困境”提供了可能。 推动环保组织为集体利益行动,必须改善提起公益诉讼的利益估值,完善诉讼成本负担机制,用正向的“选择性激励”激发环保组织维护环境公共利益的意愿,纾解起诉动力不足的症结。

3.1 完善诉讼成本分担机制

高额的诉讼成本严重打击环保组织提起公益诉讼的意愿,因为“无论审判怎样完美的实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判实现正义的希望”[21]。 对于当事人来说,诉讼是零和博弈,但是其外溢的正外部性澄清了法律中的模糊之处,对法律的遗漏之处作出了解释性补充,对互相矛盾的法律规范提供了解决办法[22],诉讼的社会效益可能超过当事人的私人效益,环境公益诉讼引发公众对于生态环境保护问题的重视,形成显著的社会影响力,甚至推动法律的深远变革,因此,诉讼成本不应由环保组织独自承担。 必须重塑诉讼成本分担机制,援用公益理念作为制度构建的基础,将诉讼成本在当事人、国家和社会之间合理分担,保障环保组织有效行使诉权。

3.1.1 诉讼费用

2015 年1 月出台的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称解释)规定原告预交案件受理费有困难的,可以申请缓交,原告败诉申请减交、免交案件诉讼费用的,法院可以根据原告的经济状况和案件的审理情况决定。 这一规定初步确立了环境民事公益诉讼案件诉讼费用的缓交、减交和免交制度,但是无论是立案时缓交还是原告败诉时免交,都需要法院根据案件的审理情况和原告的经济实力审查后决定,一方面需要申请、审查后决定,在操作层面较为烦琐,另一方面法院审查后“可以”而不是“必须”减免,结果具不确定性,该审查决定不是裁判,原告也没有申请复核或异议的权利。对比检察公益诉讼,《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定人民检察院提起公益诉讼案件,免交诉讼费用。 环保组织与检查机关提起环境公益诉讼的目的具有一致性,在诉讼费用收取上也不应有差别,否则有可能出现针对同一被告同一污染事实,发动公益诉讼主体的不同导致诉讼费负担上的差异,有违公平原则。 因此,应进一步完善诉讼费用减免机制,明确环保组织提起公益诉讼一律缓交诉讼费用,判决后由败诉被告承担,若原告败诉,则免收诉讼费用,彻底消减环保组织提起公益诉讼的经济负担。

3.1.2 鉴定费、律师费

将诉讼成本转嫁至污染者,使真正享有权利的人最终不承担高昂的诉讼成本,以激励潜在的原告追求自己的权利[23]。 解释第二十二条规定赋予胜诉或者部分胜诉的环保组织请求被告支付鉴定费、律师费的权利,以弥补原告在诉讼过程中的实际损失。 但是该规定过于简单化、原则化,缺乏完整的适用条件、适用标准,法院对在具体适用时仍具有很大的自由裁量权。

鉴定费是为确定生态破坏和环境污染是否存在以及程度的必要支出,与被告人的污染行为直接相关,从法理上讲,理应由被告承担。 但是根据解释,环保组织只有先交纳费用才能启动鉴定程序,待胜诉后法院判决被告赔偿。 为了给检察机关司法鉴定提供强有力经济支持,根据2019 年《司法部关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》,全国58 家环境损害司法鉴定机构已经明确在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用。 对同是维护公共利益的不同起诉主体区别对待,逻辑上难以自洽,建议上述机构对于环保组织提起环境民事公益诉讼的,同样不预收鉴定费,待法院判决后,鉴定费由败诉方直接承担。

目前存在的问题是原告胜诉时,各地法院对于“合理的律师费”认定标准并不统一,很可能导致律师费无法转嫁到被告身上。 如2016 年中华环保联合会诉德州晶华集团有限公司大气污染案中,法院虽然支持了原告主张的损害赔偿费用的诉讼请求,但以“原告与其律师仅订立委托合同,并未实际支付”为由不支持律师费的诉讼请求。还有的案例中即使原告提供了发票,法院以律师费过高为由,判决由被告承担的律师费远低于原告的请求。 对于支付律师费的标准问题,作为环境公益诉讼的现代制度范本,美国环境公民诉讼律师费收费标准采取市场化原则,法院没有理由干涉本应由市场决定的律师收费标准,只要原告与律师签订的合同合法,且有律师的收费单据作为证明,律师费就应当得到支持[24]。 我国没有统一的律师费收费标准,但各省都对当地律师收费标准作出了指导性规定,只要律师费不超过指导价上限一定比例的(例如30%),都应当认定为合理的律师费。 律师与原告的委托合同具有诺成性,并不以实际支付为合同生效要件,法院不应简单的以缺乏证据或尚未支付律师费为由驳回。 若法院认为原告提出的律师费高于市场合理价格,对高出的部分不予认定,也应将考量因素、计算方式、计算比例在裁判文书中列明。

3.2 建立环境公益诉讼专项基金

败诉被告负担诉讼费用、鉴定费和律师费,切实减轻了环保组织的后顾之忧,但是若原告败诉,诉讼成本则无法转移。 建议设立环境公益诉讼专项基金,为环保组织的调查取证、损害鉴定、污染治理与生态恢复评估等费用提供资金保障。 公益诉讼基金可以在诉讼的各个阶段,甚至在诉讼前就能为没有固定经费来源的环保组织提供资金支持,减轻环保组织的资金压力。

稳定的制度化、常态化的资金来源渠道是保障环境公益诉讼持续开展的关键。 2021 年实施的《民法典》第一千二百三十二条引入环境侵权的惩罚性赔偿,既可以适用于私益诉讼,也可以适用于公益诉讼[25],实践中已有法院对环境民事公益诉讼案件判决被告承担环境污染惩罚性赔偿金。 因此,环境民事公益诉讼专项基金来源除政府拨款、社会捐款外,还可以从被告赔付的惩罚性赔偿金中按一定比例提取,使环境公益诉讼基金真正做到“取之于公益,用之于公益”。 环境公益诉讼基金制度尽管在贵州、云南、海南等个别地区有所实践,但规定笼统,监督管理也不规范,容易衍生新的腐败。 应尽快研究落实全国性的环境公益诉讼基金制度,明确基金来源、适用范围、运行程序和监督管理,既保证其不被挪用,又防止被闲置,为环保组织参与环境民事公益诉讼提供坚实保障。

3.3 设立正向激励机制

维护公共利益的热情不能仅仅依靠奉献精神和高尚的道德情操,理想化的利他主义观念无法解决实践中环保组织环境公益诉讼意愿率低的窘况。 经费不足是环保组织共同面临的压力和挑战,环保组织表示即便环境公益诉讼能够胜诉,也只能收回60%左右的成本[26]。 对于提起环境公益诉讼胜诉的环保组织,从判决的生态环境损害赔偿金中给与一定比例的经济奖励,弥补其为诉讼付出的经济、时间和经历损耗,环保组织不得用该收益分配利润,只能用于环保事业,这一“输血”机制既能激发环保组织的起诉欲望,又能保证环保组织正常运行,反过来推动环境公益诉讼的发展。 美国在公民诉讼中实行“告发人胜诉奖励制度”,掌握环境违法行为的公民单独或与环保部门联合向法院起诉后,“告发人”可以获得被告赔偿的民事罚金以及损害赔偿金中的部分金额[27]。鉴于我国环境公益诉讼刚刚起步,不必照搬外国方式,可以先规定一个较低的奖励比例,待日后实践中逐渐调整完善。

经济激励不是唯一的激励,人们有时候还希望去获得声望、尊敬、友谊以及其他社会和心理目标[13]。 环保组织不同于营利性法人,可以将环保组织视为一个有“血肉之躯和生命”的“人”来看待[28]。 除经济奖励以外,还应当注重利用社会激励肯定环保组织的付出,增强其社会荣誉感,例如组织评选环保组织参与的有社会有影响力的公益诉讼案例,将更多的环境公益诉讼案例编入环境资源审判典型案例,对积极参与、表现突出的环保组织予以表彰和嘉奖等,激励更多的环保组织参与到环境民事公益诉讼中。

4 结语

当前我国尚未完全放开环境民事公益诉讼主体资格限制,公民无法直接提起环境民事公益诉讼,而环保组织作为社会公众利益表达的平台,能够代表公众最真实、最及时、最急需的环境利益诉求,因此,由环保组织提起环境民事公益诉讼是公众参与环境司法的重要途径和有效手段。 但是从实践角度看,由于成本收益不对等且缺乏激励机制,环保组织参与效果没有达到预期。 在坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生目标下,只有增强环保组织提起环境公益诉讼的意愿,切实发挥其超越“国家威慑力量”和“个人利己主义”的中间力量优势,才能推动构建多主体共治的现代环境治理体系。