人大代表参与基层社会治理的路径研究

李翔宇

（中共信阳市委党校，河南 信阳 464000）

习近平总书记在中央人大工作会议上强调，“我们要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”［1］。这既为新时代人大工作提出了新要求、指明了新方向，也将人大代表这一特殊群体如何有效参与基层社会治理这一全过程人民民主的落脚点和归宿重新纳入人们的视野之中。

人大代表作为国家根本政治制度的实践运行主体，担负着为民发声、民主决策、依法监督等重要职责，这与社会治理的内容、方式、目标等结构要素具有内在逻辑的一致性、相辅相成的互通性，因此，人大代表也始终是重要的社会治理主体。

基层社会治理是国家治理工作体系的“神经末梢”，是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”。深入基层一线，倾听群众呼声、回应群众关切，不仅是人大代表履职尽责的必然要求，还是参与社会治理的主要内容，关系到社会长治久安和国家机器的行稳致远，关系到人民群众获得感、幸福感、安全感的维系与实现。当今时代，新冠肺炎疫情与百年变局相互交织错落，如何有效发挥人大代表在基层社会治理中的主体作用？如何彰显人民代表大会制度在基层社会治理中的制度优势和实际效能？对于正处于改革攻坚期、发展关键期和矛盾凸显期的当下中国社会具有重要的现实意义。

一、人大代表在基层社会治理中的角色定位

人大代表在基层社会治理中的角色定位是由其与生俱来的职能、属性和地位所决定的。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）明确规定了人大代表享有的七项权利和应当履行的七项义务，制度的设计、法律的规定形塑了人大代表群体鲜明的政治属性和政治责任，因此，明确人大代表在基层社会治理中的角色定位，就要从政治的高度、职责的广度以及现实的深度中综合考量。

（一）治理实践的参与者

党的十九届四中全会指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。进入新时代，社会治理要坚持多方参与，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系，形成齐抓共管的社会治理新格局。社会治理新格局的建构其实质就是要将全过程人民民主贯穿于社会治理实践的方方面面，“万丈高楼平地起”，作为实现治理体系闭环的基层社会治理实践的重要性不言而喻，而作为组织和制度赋能的人大代表就是落实全过程人民民主、联结社会治理共同体、构建新时代社会治理新格局的实践者、参与者、落实者。人大的根基在基层，人大代表的舞台在基层，要想在履职过程中真正成为百姓的“知心人”“贴心人”，实现人大工作的高质量运行，就必然要静下心、俯下身、沉下去，在广泛具体的基层社会治理实践中躬身入局、担当作为。

人大代表的工作是以各项常态化工作制度为抓手运行推进的，要把制度实实在在地贯彻落实，就要深入基层广泛搜集民生诉求，督促各项工作任务扎实开展、平稳运行、取得成效。参与基层社会治理的过程是人大代表能够更全面深入地体察民情、代表民意、回馈民生的过程，没有亲身参与基层社会治理实践，就会让全过程人民民主停留于口头和形式，从而不能有效有力地为人民群众代言和发声，人大工作的高质量运行就无从谈起。人大代表参与基层社会治理实践是包罗万象的，包括经济建设、政治建设、社会建设、城市建设等重点领域，具体工作主要包括政府的财政预决算审查、社会稳定维护、民生实事落地、城市建设推进等方面。

（二）社情民意的传递者

“扩大公民有序政治参与,让人大工作更好接地气、察民情、聚民智、惠民生”［2］,这是人大代表基本职能和工作使命的鲜明体现。人大代表深入基层，广泛参与社会治理，其主要任务就是要将社情民意观察、搜集、整理出来，形成提案，交由各级人大及其常委会等国家权力机关供民主审议和科学决策之用，就是要将全过程人民民主扩大到更广泛更真实的社会各个领域、各个层级和各个环节，所以社情民意既是人大代表参与基层社会治理实践过程中应当关注的重点，也是履职的关键。

《代表法》规定，“要与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”［3］。人大代表要采取完善基层组织建设、调研考察、走访访谈等多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见并跟踪督办、落实问效，使群众反映的各项问题都能得到妥善解决，接受原选举选民或者原选举单位对代表工作和代表活动询问和监督。这为人大代表参与基层社会治理的角色定位提供了法律支撑和制度保证。作为人民选举出来的利益代表，人大代表在参与基层治理中应做到对人民负责，通过各种方式保持与人民群众的血肉联系，及时倾听、跟进百姓需要，做好人民群众的“发声筒”，做好党和政府的“传声筒”，所以要通过最广泛的社会参与最现实地收集和反映人民群众的利益诉求，配合政府在参与基层社会治理中把社情民意时刻装在心中、握在手里、带在路上。

（三）矛盾问题的化解者

基层社会治理有点多、线长、面广等特点，往往牵一发而动全身，既有的、新生的矛盾问题贯穿始终，时刻考验着人大代表的履职能力，同时，转型期下社会价值取向多元、不良思潮多发、利益纷争不断，加之技术媒介在社会治理中很容易将矛盾问题发生作用的范围和影响扩大，变相助长社会矛盾的长时间发酵，所以在参与基层社会治理中，人大代表还要做矛盾问题的化解者，在平衡社会关系的同时，面对险重繁难、应对突发事件、规避潜在风险、解决急难愁盼。

长期以来，党和政府在基层社会治理中积累了很多的经验和办法，相继形成了人民群众的利益平衡、矛盾调处、权益保障等多重事关基层社会矛盾问题化解的制度机制，但随着时代的发展，这些机制制度并不能够适应具体情况的变化，或者没有足够地运转产生实效，需要不断修正补充，人大代表就要通过手中掌握的理论和实践资源不断推动矛盾化解制度机制的健全和完善。

（四）依法治理的监督者

党的十八届四中全会提出全面依法治国以后，“法治型社会治理模式”就成为社会治理创新的重要理念，基层就成为依法治理的重点，作为国家根本政治制度的主体力量，推进基层社会治理的法治化，既是职责，又是使命。人大代表参与基层社会治理是在制度的设计下、法律的框架内实现的，在依法治国、社会治理实践创新中发挥引领示范作用。人大监督是法定监督、最高层次的监督，人大代表依法行使监督权就包括在参与基层社会治理中充分发挥监督作用，监督有关部门积极履行社会治理责任，确保各项实践活动在法律许可的范围内进行，符合法律的程序正义［4］。

具体说来，就是监督基层党政机关、各个社会治理主体是否做到严格依法办事、是否做到执政为民、是否做到将党的路线、方针、政策扎实落实到基层社会治理的全过程。此外，对基层社会治理的相关法规、规章和其他规范性文件进行备案审查和执法检查，发现这些文本与宪法法律相违背、相抵触的，依法予以撤销或及时予以纠正。

二、人大代表参与基层社会治理的优势分析

人大代表参与基层社会治理并不是纸上谈兵、坐而论道，而是拥有坚实法律保障和法治维系的制度设计和岗位职责。在现实上，这也是由人大代表参与基层社会治理的多重优势地位决定的，对于履行社会治理之责、夯实社会治理之基、彰显社会治理之效、加速社会治理体系和治理能力现代化意义重大。

（一）政治上的权威性

作为国家根本政治制度，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，人大代表作为国家根本政治制度运行实践的产物，严格依照宪法和法律的相关规定行使职权、开展工作，具有鲜明的政治属性和政治职责，形成了无可比拟的政治权威性。这种权威性体现在人大代表的选举产生、结构组成、工作职责、效力显现等全过程、全链条。人大代表一般都是依照严格的法律和组织程序由人民选举出来的各行各业的骨干精英、示范代表性人物，具有较高的政治素质和综合素养。组成结构上大多数是包含党政干部的中共党员，具有丰富的党政工作经验和群众工作经验。他们所承担的工作职责也都是代表国家权力机关的政治责任。这就在根本上决定了他们既能够充分代表国家意志和人民意愿，也拥有较高的政治话语权，在一定程度上代表了国家运行的政治方向。政治上的权威性能够保证基层社会治理的方向不跑偏、立场不摇摆、内容不走样、效率不打折。

（二）来源上的广泛性

人大代表在组成结构上来自社会各个层级、各行各业，这种结构上的多元性与基层社会治理主体的多元性是内在一致的，能够有效地进行社会动员、社会宣传、社会协同、社会联结等具体工作，实现基层社会治理的高效运转。同时，来源上的广泛性既形成了利益诉求和意见建议的广泛性，凸显出社会主义民主的广泛性和真实性，也涵盖了基层社会治理的方方面面，可以把决策转变为人民群众根本利益的最大公约数，为基层社会治理工作奠定了坚持的民意基础和群众基础。

（三）工作上的群众性

人大代表来自人民、依靠人民、服务人民，其工作与人民群众有着天然的、千丝万缕的联系，要时刻围绕人民群众来开展，在为人民服务的同时要自觉接受人民监督。基于这种性质和定位，人大代表的日常工作就是要通过调研、接访、走访、回访等具体方式长期扎根群众，从群众中来，到群众中去。工作上的群众性与基层社会治理的群众性参与和群众性目标相得益彰，人大代表参与到基层社会治理的过程中，能够最快速最大限度地站稳人民立场、满足人民群众多样化的物质文化生活需要，切实做到“民有所呼，我有所应”，这对于提升基层社会治理的人民性、科学性、针对性和实效性至关重要。

（四）素质上的综合性

基层社会治理工作是一项复杂程度和难度系数都很高的工作，各参与治理的主体都需要具备较强的综合素质。人大代表在长期的社会实践和履职能力的锻炼提升下，在处理复杂社会问题、应急处理突发问题、理论联系实际、执行力、落实力等方面的能力水平和工作经验都与基层社会治理的客观需要相吻合。此外，人大代表在闭会期间，围绕经济社会高质量发展和与人民群众根本利益息息相关的重大民生问题展开调研、考察等理论研究工作和社会实践工作，还会通过组织和个人安排，通过集体学习、个人自学、集中培训、继续教育等多种途径提升人大代表履职能力，进一步增强了自身素质的完整性、专业性、综合性、多元性，对于基层社会治理的理论和实践问题都有相应的知识储备和心理准备，对于基层社会治理的内在逻辑、重点问题、发展趋势等方面有整体把握，能够胜任基层社会治理的各项工作。

三、人大代表参与基层社会治理的困境与成因

人大代表在参与基层社会治理中，制度的保障、岗位的属性、实践的需要等方面决定了其能够适应和处理好基层社会治理的各项工作和各种复杂关系，这也构成了其他社会群体所不具备的独特天然优势。在现实中，囿于各种主客观条件的限制，其优越性并不是总能得到充分的发挥和显现，甚至会遭遇一定程度的遮蔽和困境。

（一）激励约束机制不健全，参与基层社会治理意识不强

人大代表本就属兼职职务，其参与基层社会治理也并不是硬性明确的量化考核指标和刚性制度规定，更没有关于其工作内容、承担职责、工作方式、监督问责、服务保障等的相关文件文本依循，主要还是依靠较高的政治素质和良好的工作热情去积极主动深入基层、承担工作、参与实践。虽然人大代表在整体素质上是能够做到主动履职尽责，但是没有长效明确的考核指标限定，既无法真正触及人大代表自身的根本利益，也无法推动人大代表参与基层社会治理形成持续性、常态化工作机制，在很大程度上抑制和消解人大代表参与基层社会治理的敏感性、自觉性和积极性，履职尽责就会有可能演变成意识不强、认识不深、办法不多、效果不好，最终导致各行其是、各成一派、胡乱作为，基层社会治理的方向就会出现形式主义、无序混乱的风险，懒作为、慢作为甚至不自觉的投机分子就会乘虚而入，在基层社会治理中形成歪风邪气。没有良好的制度机制的合理规范和引导，“干不干工作一个样，干好不干好一个样”，人大代表参与基层社会治理的政治自觉、理论自觉和实践自觉就无法真正发挥作用、落地生效。

（二）相关部门协调配合差，参与基层社会治理能力不足

基层社会治理涉及的任务多、方面广、周期长，既需要人大代表、社会组织、人民群众等治理主体的多元共治，也需要党政多个部门的统筹协调、相互配合，形成上下联动的一体化整体推进格局。治理工作的完成需要多个同级别部门共同完成，在具体推进过程中又无法做到权责边界清晰、职能划分明确，就导致部门之间推诿扯皮严重，造成具体工作长期悬而不决，人大代表的桥梁纽带作用和参与基层社会治理的综合能力无法获得有效提升。“代表之家”、人大代表联络站等是人大代表密切联系群众、参与基层治理的重要平台阵地，但是由于宣传、运营、维护等原因，并没有与相关职能部门建立较为密切的联系，在实际工作中，由于和职能部门的协调配合关系尚未形成，加之手中掌握的资源有限，人民群众反映的民生问题得不到有效回应和解决，实际作用无法有效发挥。人大代表参与基层社会治理是要为基层治理实践提质增效扩容的，关键是激发基层社会治理的动力和活力，让基层各个治理主体运转起来、各司其职。如何让人大代表充分发挥链接贯通作用，调动各个职能部门主动作为、协调配合的积极性和主动性，这是人大代表参与基层社会治理能力提升的关键所在。

（三）专业化知识能力欠缺，参与基层社会治理办法不多

专业领域越来越多、专业分工越来越细、专业程度越来越高，这既是社会现代化发展的必然结果，也是社会治理体系和治理能力现代化的重要标识。基层社会治理包罗万象，纵向到底、横向到边、上下联动，需要各行各业的专业知识为治理工作提供决策参照，从不同角度提出意见建议，是整体性与专业性的统一。人大代表在参与基层社会治理的过程中由于知识结构、认识水平、教育背景等方面的差异，难免遇到专业知识的瓶颈和盲点，无法在短时间内适应和突破主观条件的局限，造成其难以有效地在自己不熟悉的领域提供科学化意见，治理方式的多样性以及切入基层社会治理工作实践的办法着力点并不能适应专业行业门类的多样性。随着时代和科技的进步，新专业、新技术、新应用层出不穷，更新迭代的速度不断加快，对新时代人大代表的专业化程度提出了较高的要求。人大代表在参与基层社会治理的过程中如何精准把握人民群众的所急所盼、所思所想，及时准确回应群众期待，需要以专业的精神、专业的知识、专业的方式深入到基层社会治理的各个具体领域，在民主决策、民主审议、民主评价、民主监督等全过程人民民主中推动国家治理体系和治理能力现代化水平的提升。如何让人大代表在做好自身本职工作的同时以更加专业的方式参与到基层社会治理的实践中，这在现实上为人大代表在基层社会治理过程中实际作用的发挥提出了挑战。

（四）群众性交流互动不足，参与基层社会治理实效不佳

人大代表在履职之外还需承担自身的专职工作，只是在开会期间才会与人民群众和选民进行短暂接触，闭会期间就会奔赴本职岗位，很少主动联系人民群众，在一定程度上无法与人民群众保持持续性、常态化的交流沟通，对于基层社会的真实情况和人民群众的真实需要往往并没有过多关注和清晰了解，就无法有针对性地参与基层社会治理的各项工作，民意反馈的通道机制也无法真正畅通。有些代表在考察调研、走访活动中，也大多走马观花、形式主义，只看优点、不看不足，只找成绩、不找差距，只报喜、不报忧，没有问题导向的基层社会治理实践就无法反映和解决关乎人民群众根本利益的重大问题，长此以往，基层社会治理的矛盾问题就会越积越多。各地为方便人大代表联系群众建立的“代表之家”、联络站等平台由于宣传管理不到位、运营维护不到位等多种原因并没有很好地运转起来，人民群众通过这些平台反映诉求并不能获得有效反馈，这也在一定程度上消解了人民群众主动联系人大代表的积极性，形成人大代表与人民群众事实距离的疏远。

四、人大代表有效参与基层社会治理的对策建议

“发展全过程人民民主”是习近平总书记对中国特色社会主义民主的全新表述，为新时代社会主义民主政治的新发展、社会主义政治文明的新进步提供了新的方向和依循。人大代表来自人民、代表人民，在全过程人民民主中发挥着重要作用，其参与到基层社会治理的质量关系到全过程人民民主的落实落细。同时，要通过人大代表的科学、依法、有效履职，找准人大工作与基层社会治理的结合点，将人大制度优势转化为治理效能，将治理效能转化为发展胜势［5］。

（一）优素质：全面提升履职能力，让人大代表更好地代表人民

代表的选举、培训、管理等各个环节是否精准、完备、科学，对人大代表参与基层社会治理的成效有直接影响。要坚持从各环节、全链条入手，保持定力、精准发力，持续用力，聚焦提升人大代表队伍综合素质，以专业的履职能力综合、强化提升让人大代表能够更好地代表人民。

一是要选好“当家人”。要与组织部门加强统筹规划、协调配合，重点在多个行业领域、基层治理一线（村镇、社区）、新型社会组织中开展人大代表的推荐与培养等工作，严明制度规定，严明换届纪律，真正把政治素养好、群众基础厚、履职能力强的先进典型代表人物选举为人民群众的当家人，确保人大代表的结构更加符合地方经济社会发展和基层社会治理实际需要，更具广泛性、真实性和代表性。二是要上好“培训课”。人大代表选举产生后，要严把“入口关”“质量关”，突出政治要求、法律法规、业务知识等培训重点，分类别、分批次、分主题组织代表学习，换届之后，坚持集中式培训与常态化培训相结合、普遍培训与重点培训相结合、线上学习与线下培训相结合，以更加连续的培训周期、更具创新的培训形式、更为丰富的培训内容着力提升人大代表的责任意识、履职意识和工作能力［6］。三是要当好“管理员”。要建立健全代表履职跟踪评价机制，建好代表履职档案，将代表履职情况作为代表评优、连任推荐和约束退出的重要依据；建立健全代表向选民述职并接受评议的科学制度，根据实际工作需要规定每届任期的述职次数，实现代表述职评议无死角、全覆盖。四是谱好代表履职“激励曲”。持续开展“人大代表助力脱贫攻坚”“人大代表助力乡村振兴”等特色主题实践活动，倡树典型，比学赶超，引导广大代表当好人民群众共同参与基层社会治理的代言人、党和人民群众休戚与共的贴心人、紧跟群众共同为美好生活目标实现而努力奋斗的带头人。

（二）搭平台：着力建好代表阵地，让人大代表更好地联系人民

代表履职阵地是人大代表密切联系群众、深度参与基层社会治理的重要平台和载体，是人大代表实现广泛联系群众、充分凝聚人心的重要桥梁纽带。要坚持硬件建设与软件建设并重，进一步完善优化人大代表阵地体系结构，为人大代表真实深刻地了解民情、反映民意、广集民智提供便利。

一是强硬件。要大力建好代表工作阵地，推进代表联络站建设规范化、标准化，打通代表联系人民群众的“最后一公里”。努力把代表联络站建成群众想来常来的“家”，让群众见到想见的人、说上想说的话，把党的温暖送到人民群众的心坎上。二是强软件。要建立健全规范工作机制，让代表联络站成为广大人大代表联系群众的优质媒介、人大代表履职尽责的优质平台、人大代表交流学习的优质园地、人大代表反馈意见的优质场地；以代表就近工作原则为导向，直接选举的代表和间接选举的代表分别根据实际情况进所在选区联络站或专业代表小组，实现代表日常履职组织的全方位、全过程、全链条覆盖。三是立规矩。要建立并坚持常态化、连续性的人大代表列席常委会会议、参加考察调研活动等工作机制，并将人大代表参与基层治理履职活动的相关具体情况纳入代表履职档案中。

（三）强监督：正确引导代表履职，让人大代表更好地回应人民

基层社会治理工作千头万绪，涉及面广，关系到人民切身利益，人民群众密切关注，必须加强对于人大代表参与基层社会治理工作的全方位监督，有效引导和指导代表履行职责。紧紧围绕基层社会治理各环节、各方面、各角度，持续加压加力，以人大代表高质量履职推动基层社会治理工作提质增效，以高质量工作回应人民关切。一是给规划计划“加压力”。围绕基层社会治理和人大代表履职目标，前期及早介入、中期把好关口、后期跟踪问效。探索在人大代表开会期间组织开展代表集中述职活动，以季度为周期单位，听取周期内工作汇报，确保工作高质量规划、高标准落地、高水平推进。探索建立重大民生项目人大代表履职一票否决制，纳入考评机制，强化对人民群众急难愁盼事项解决进度等情况的实效监督。此外，对国民经济发展规划、财政预算规划的执行落实情况开展定期审议，确保规划设计制定更为科学、精准、高效。二是给部门单位“加压力”。人大代表所在单位内部深入调查，民主评议，整改问效，强化人大代表任后监督，以评议监督推动作风优化、效能提升。三是给具体工作“加压力”。充分发挥监督利剑作用，以优化营商环境、生态环境保护等基层社会治理重点工作为抓手，强化问题导向，同步开展对重点工作领域、多项工作任务、专业工作事项的执法执纪检查，在执法检查中适当引入明察暗访、专业考核、法律考试等程序，确保执法检查扎实有效、不走过场、不流于形式。对执法检查过程中发现的典型问题整改落实情况、工作执行流程力度情况等进行标准化审议和满意度测评，以法治运行高质量推动人大代表工作高质量。

（四）通路径：充分发挥代表优势，让人大代表更好地服务人民

通过提升责任意识、打通关键路径、充分发挥优势，助力高质量发展，不断满足人民群众对美好生活的向往与期盼。一是充分发挥组织优势。要积极引导和组织广大代表及常委会组成人员，聚焦党委关心关注的重点项目建设、民生实事办理等基层治理重点工作，带头参与推进，强化依法监督，跟踪督促落实，切实把民心凝聚起来、把政策宣讲开来、把民声传递上去，奋力凝聚高质量发展协同推进的强大合力。二是要充分发挥制度优势。以建制度、多方法、新形式为突破口和切入点，推动基层社会治理中全过程人民民主这一主线工作机制的持续完善，为全过程人民民主的基层运行提供强大制度化保障。建立健全以人大为治理主体的重大事项讨论决定办法，积极探索实施基层治理民生实事代表票决制，把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有力疏通、有效衔接、有机融合起来，以协商民主为主线贯穿，实现“众人的事情由众人商量”。健全完善人大代表联系人民群众、常委会组成人员联系人大代表、人大代表再联系人民群众等制度，不断拓宽人民群众有序参与渠道，为人民群众在依法开展基层社会共治的具体事务中知情权、参与权、表达权、监督权的获得提供制度保障，充分彰显全过程人民民主的真实性、优越性。三是充分发挥“头雁”优势。人大代表既是代表人民行使民主权利的监督者，也要成为服务地方经济社会发展的参与者、推动者。不仅要在人大代表中发现和培养时代精英，更要把各行各业的精英代表人物推选为人大代表壮大队伍。围绕基层社会治理重要领域和薄弱环节，在产业发展、脱贫攻坚、乡村振兴等多条战线中培养推荐人大代表，在人大代表中积极培育产业发展带头人，以人大代表推动实现高质量发展的“头雁”效应科学引导、激励成功人士、回乡创业者等投身重点产业项目建设，以人大代表的示范引领作用为基层社会治理加权赋能。