当前我国非法行医的现状和应对措施

陈长春，陈博涵

1.北京市通州区卫生健康委，北京 101100；2.山东大学法学院，山东青岛 266237

我国刑法第336 条第1 款规定：“未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处3 年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；严重损害就诊人身体健康的，处3 年以上10 年以下有期徒刑，并处罚金；造成就诊人死亡的，处10 年以上有期徒刑，并处罚金”。非法行医罪是指未取得医生执业资格的人非法行医，是情节严重的行为。只有同时具有医师资格和取得执业证书的医生，才属于取得了“医生执业资格”。 这是修订后的刑法为打击没有医疗知识，没有行医经验，为谋取私利，置人民群众的身体健康于不顾的非法行医犯罪行为而做出的规定。 十八大以来，随着医药卫生体制改革的逐步深入，卫生监督事业得到了空前重视和发展。 加快卫生计生综合监督体系建设，加大公共卫生、医疗卫生和计划生育监督执法力度，开展卫生计生法律法规落实情况的监督检查，营造良好的行医就医环境，是当前推进卫生健康事业高质量发展的重要组成部分。

1 非法行医罪的历史沿革

1997 年修订的《中华人民共和国刑法》将非法行医首次入罪[1]。 20 余年来，此条款有效打击了非法行医的行为，保障了人民群众的生命财产安全，同时维护了正常的医疗卫生秩序， 促进了我国医疗卫生事业的健康。由于我国医疗卫生事业存在地区发展不均衡和不充分的情况，“看病难”“看病贵”的现象仍然存在。 医疗卫生的发展现状与人民群众对健康的需求还存在差距。这给予了不法分子可乘之机，非法行医现象屡禁不止。“非法行医罪”也因此成为社会上的热议话题。

非法行医罪属于直接危害公共秩序、 人身健康、生命财产安全的一类违法、犯罪的行为。 一般将非法行医罪的犯罪主体限定为“未取得医生执业资格的人”。根据2016 年最高人民法院做的 《非法行医罪司法解释》，非法行医的行为应当包括：未取得或以非法手段取得医师资格从事医疗活动的； 被依法吊销医师执业证书期间从事医疗活动的；未取得乡村医生执业证书，从事乡村医疗活动的；家庭接生员实施家庭接生以外的医疗行为的。

非法行医罪的法益侵害性主要包含两个方面：①侵害了人身权益，包括生命权和健康权。 没有接受过专业的医学教育且没有考取执业医师证的人行医本来就容易导致医疗事故，造成患者人身损害的风险极大。 ②侵害了国家对公共卫生的管理秩序。 在现代社会，人们认识到医疗行为是一种高风险的行为，只有由具备专业医疗技能的人才来实施才能尽最大可能降低风险。这也是现代国家的政府均将医疗事业纳入行政管理范畴、规定了严格的准入制度的原因。根据我国的法律和现行有关卫生行政法规的规定，从事医疗活动必须向卫生行政部门注册并取得医师执业证书，因此，未取得医生执业资格而从事医疗活动，规避了国家监督与管理，侵害了公共卫生管理秩序，就认定为非法行医。

2008 年最高人民法院 《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定构成非法行医罪的其中一条标准为：非法行医被卫生行政部门处罚两次以上，再次非法行医的，构成非法行医罪。《解释》对非法行医罪在施行中多次争议的 “未取得医生执业资格的人”“情节严重”等也作出了解释说明。 2016 年，最高人民法院公布了《最高人民法院关于修改<关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释>的决定》。除了刑法之外，《医师执业注册暂行办法》《乡村医生从业管理条例》《母婴保健法》等行政法律、法规对本罪的配套规范也逐渐形成体系。

2 当前我国非法行医的主要特点

2.1 非法行医罪的犯罪地点相对隐蔽，以城乡接合部居多

伴随着城镇化建设进程的加快，城镇周边地区尤其是城乡接合部， 成为外来务工人员的主要居住区域，外来常住人口的增多，使之对医疗资源的需求增多；加之医疗资源在我国城乡的分布， 受历史等多种因素的影响，本就存在着不均衡的现象；这些因素，都为非法行医行为提供了客观的市场需求。 另外，城乡接合部也是执法检查的薄弱区域，也给非法行医者提供了规避检查的良好地域条件。 这一系列的原因，构成了非法行医者的犯罪地点特征。

2.2 非法行医罪以非法开设以内科诊疗科目为主的私人诊所的数量居多

相关学者通过实证考察，发现非法行医行为主要包括3 种方式，即开设私人诊所、开设牙科诊所和进行胎儿鉴定，这3 种方式占到了总调查样本的96.6%。 其中开设私人诊所的行为最多，占到样本的71%。 主要原因在于此类小诊所需要的经费不多，经营场所隐蔽而不易被行政执法部门发现，行动也较为灵活和便捷。 从非法行医开设的科目来看，以普通内科最多，这与开展普通内科诊疗的需求量和便捷性相关；一方面普通内科（打针、输液、拿药）诊疗行为是就医人权最基本的医疗需求；另一方面普通内科诊疗对床位、医疗器械等条件并无太高的要求；因此，使普通内科成为非法行医中所占最多的科目。值得注意的是，近些年，市民对外形的关注越来越明显，口腔和医美整形的需求量越来越大，利润越来越高，导致这两项医疗活动中的非法行医案件日益增加。

2.3 从行政处罚后到再次进行非法行医的间隔时间较短

平均来看，在行政执法部门对非法行医者进行了行政处罚后，不超过一年，违法者就会重操旧业，再次开展非法行医活动。这一方面体现了非法行医者的主观恶性程度较高，另一方面还反映出行政执法部门对非法行医者的处罚力度较小，警示性不强，简而言之，就是此行为的违法成本较小。

我国现行监督执法主要依据《执业医师法》《医疗机构管理条例》及其实施细则等法律法规，这类法律法规大多是20 世纪90 年代修订的，已不能适应现阶段的经济发展水平和社会需求； 对非法行医的处罚力度太轻，使非法行医所得利益远远大于法律法规的惩罚，故而当其违法利益大于甚至远大于其违法成本时，违法者就会在利益的驱动下置违法结果于不顾。

2.4 卫生行政部门与公安司法部门的衔接不畅

根据《关于在严厉打击非法行医和非法采供血工作中加强衔接配合的暂行规定》及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，非法行医被行政处罚两次后，就应当移送公安司法部门进行犯罪处理。 而实际上，仍然存在着多次行政处罚而未进行犯罪处理的现象，即行政执法部门与公安司法部门衔接不到位，卫生行政部门与公安司法部门对涉嫌移送非法行医犯罪案件移送标准认识也不一致，如非法行医涉嫌致人伤亡案件的因果关系认定责任、司法鉴定与医疗事故鉴定法律效力及启动程序、使用假药、劣药，足以严重危害人体健康情形的认定职责等，由于认识不一致，在一定程度上影响了案件的移送和查处。

当然，也存在着卫生行政部门移送刑事案件不及时、信息交流系统建设不完备、 自身法制意识不足等因素，也不排除相关人员怠于行政职责的情况。 此外，公安部门要提前介入，也需要有明显的犯罪线索才有可能。 北京市公安部门于2017 年组建了环食药旅违法犯罪查处部门，将打击非法行医犯罪作为该部门的法定职责和常规工作，加强与卫生健康行政部门的沟通、配合，大大提高了案件查处质量[2-4]。

3 预防和惩治非法行医的几点措施

3.1 推行综合治理，强化属地管理

非法行医因其犯罪地点隐蔽甚至具备流动性等特点，对其防范与打击，单靠卫生行政部门的力量肯定不够，需要采取疏堵结合的方式进行综合治理；采用“政府组织，卫生牵头，部门协作，多方联动”的机制，加强各部门之间的协作配合，才能收到良好的效果。

在打击非法行医行为这个任务上， 还应重视街乡、社区、村等基层单位的力量，推进源头治理，借助村委会、居委会的综治工作服务平台，发挥基层（社区、村、居）公共卫生委员会的作用，进一步健全打击非法行医的举报防范网络，强化属地管理，不断压缩非法行医的生存空间[5]。

3.2 加快法律法规的完善

当前，我国有关立法也存在诸多值得完善之处。 关于卫生执法的法律法规有140 多部，其中监督执法也有20 多部包含非法行医的认定等， 但是行政处罚的层次较低，法律条文的规定不够具体，也缺乏详细的考证，这就导致条文停留在纸面上，缺乏有效的可操作性，没有从“书本上的法”转化为“生活中的法”。继而导致缺乏针对非法行医行为的强制性措施、 罚款执行难等现象，未能形成应有的震慑作用[6-11]。

另外，对非法行医这类性质的违法行为，在不同的法律法规中，行政处罚也存在差距，甚至还很大，不利于法治的统一。 根据《卫生计生委重要法律法规监督检查工作规划（2014-2017）》安排，卫生健康委对《执业医师法》《医疗机构管理条例》《医疗事故处理条例》的落实情况要进行监督检查；卫生健康监督所要对《执业医师法》及《医疗机构管理条例》在实施过程中所遇到的问题进行提炼，形成修改后的法律依据，逐级反映上报，用以提请颁布机构修改相关的法律法规， 使之更加切合实际，更加有利于打击非法行医行为， 来保护群众的就医安全。这是一个非常好的信号。希望能够尽快出台《执业医师法》的相关配套法规，对违法行为的处罚额度再进行细化，对《医疗机构管理条例》进行修改，使其与《执业医师法》能够有效衔接。

根据《进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动方案》的要求，国家卫健委负责对有关法律政策问题的界定、解读和答复，对卫生健康监督执法中有关的法律法规条文理解不一致问题， 需要尽快统一口径解释，不能给违法者以可乘之机[12]。

3.3 加强行政机关与司法机关的沟通，强化行刑衔接机制

如上文所述，最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定：对非法行医者被卫生行政部门处罚两次后， 再次非法行医的，应认定为刑法第三百三十六条第一款规定的 “情节严重”[13]，对于反弹者、屡禁不止者及难根除的非法行医者，可通过行刑衔接工作进行有效打击。

卫生行政部门要将行政处罚作为目前治理非法行医的有效手段，加大查处的力度。还要联合作战，加强与公检法部门的工作沟通与配合， 每季度定期召开联席会，加强各部门之间的信息通报，开展联合执法，共同查处案件。 更要借助行刑衔接的工作机制，主动与司法部门联系，加强案件移送，以案件移送的成功率为切入点，提高办案质量与效率，以提升非法行医罪的处置及时性和有效性，迅速将明知故犯、屡教不改、无视患者生命与健康权的非法行医者绳之以法[14]。

3.4 加强信息共享、公开

在综合监管和多部门协作打击非法行医犯罪的形势下，加强信息共享和公开越来越重要。 非法行医人为了躲避行政处罚和刑事追究， 越来越多地选择多省份、跨区域违法， 给连续查处和行刑衔接工作带来困难，因此不同区域间的信息共享尤为重要，目前全国和各省份均有卫生计生工作平台， 但数据的共享机制尚不完善，各省、市甚至区县间的数据无法实现共享[15]。 卫生健康和其他部门，尤其是与公安部门应建立信息共享、交换机制，应将非法行医重大嫌疑、多次受到行政处罚的当事人信息及时交换，作为重点监控对象，甚至列入查处黑名单管理，确保及时、准确制止违法犯罪行为。通过日益完善的诚信体系， 向社会公开非法行医当事人信息，让社会监督成为发现、 制止非法行医行为的重要手段，并通过失信惩戒措施，对违法当事人予以制裁，真正实现“一处违法处处受限”的社会惩戒机制。

3.5 做好法律宣传，提高公民守法意识

关于非法行医，大多数群众的思想认知、法律意识都很淡薄，需要根据不同区域、不同人群特点，开展多种形式的健康科普教育、法律法规宣传，以改变广大人民群众的思想认识，提高法律安全意识。

通过加大宣传和信息公开，引导公众自觉抵制非法行医，唤醒人们的守法意识，就医时，能正确地选择医疗服务场所，前往正规的医疗机构就诊。充分利用报纸、互联网、 新闻发布会等多种形式选取不同类型的典型案例，定期进行公开曝光，揭示各类非法行医的危害，告知辨识方式和投诉举报途径， 在社会上形成有效震慑，实现打击非法行医的社会效果。

非法行医罪具有职业犯和营业犯的双重范畴，这要求不断改进卫生监督执法效能， 加强行刑衔接力度，发挥行政手段和刑事手段的综合打击作用，方能改善人民群众的就医环境。