国营农场改制哲学思考

□文/ 林钰森 徐 哲

（东北林业大学文法学院 黑龙江·哈尔滨）

［提要］ 改革开放以来，黑龙江垦区国营农场向国有农场的改制以及国有农场的持续改革已经进行了40 余年。农场改制给边疆粮食安全带来的影响虽然在直接经济层面考察上是正向的，但也给东北边疆粮食安全的可持续发展带来了新的隐患。本文考察国营农场改制对东北边疆粮食安全的积极与消极影响，对已有的国营农场改制方案与历史中所存在的价值问题进行哲学领域的思考，并提出对未来国有农场发展方向的建议。

一、已有国营农场改制方案

东北地区的国营农场发展很早，在向国有农场改制和一系列的变革中面临的困难也多种多样。学界目前对东北地区国营农场改制的研究并不丰富，对于各类改革方向对东北地区粮食安全的影响研究也同样如此。

在目前已有的国营农场改制方案中，绝大部分都将国营农场和改制后的国有农场所承担的职能分为两部分：经济部分与社会部分，即农场一部分作为农业生产单位，另一部分作为地区的实际行政机构与公共产品的提供者。而大部分的争论也围绕着国营农场取其中哪一个作为自己的工作重点而改制成为国有农场与国有农场该如何继续改革。

第一种观点，是许多学者所最支持的所谓“政企分离”，认为需要将国营农场的“政”“企”两个职能彻底分开，并将“政”这一职能完全放弃，转为纯企业经营。而将办社会职能移交给属地政府，由地方政府进行管理。持这一观点的学者有纪克绳、马增林、魏铁刚、王伟清、杨绍品、王云福等。如，纪克绳认为：“按照现代企业制度的要求，企业要走向市场，参与市场竞争，使其真正成为‘自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束’的经营主体的改革势在必行”，其中所提到的“企业”指的就是国有农场。纪克绳认为，农场一边上缴高额的国家税款，一边承担着辖区内的社会运作，成本巨大，且农场这样经营，既办不好社会职能，也搞不好经营。魏铁刚认为，应确定国有农场的市场主体地位。这种观点，是纯粹秉持着市场化导向的观点，认为只要是符合市场经济的，将农场作为纯粹的市场主体，就可以去除国营农场时期留下的弊病，认为只要改制朝着将“办社会”从农场中分离开，就可以降低国营农场的负担，实现所谓“解放”国营农场的生产力。

第二种观点认为，农场应该继续保留办社会职能，这并非在国营农场改制的实际过程中占主流的观点。在这个观点中，认为保留国营农场的办社会职能的路径有二：一是在农场内部设立专门的社会管理机构，在农场内部进行“政企分离”，例如李宝民、徐淑彦所提的在农场内部设立专门的“农场社区管理委员会”，进行对农场职工居民的服务与管理；二是将农场行政化，将农场与政府结合，比如场建县、场辖乡。这种观点认为，农场的“政”“企”职能并不冲突，农场在经营农业生产的同时完全可以兼容行政管理，认为改制只是需要调整原来彼此冲突的政企关系，在农场地方形成管理“合力”。

第三种观点认为，农场应该放弃经营，一心一意办社会，成为真正的政区，而将农业承包给农场职工。如桂华认为，农场通过土地寻租等方式将经营权交由职工与农户家庭；韩朝华认为，国营农场可以直接充当国有农地的“地主”，一心一意在农场范围内进行公共管理。这种观点认为，农场更应该作为一个地方行政单位而存在，其实是认为农场作为国有企业在生产效率上未必高过农民，农业集体化应转向家庭联产承包责任制为主导的农业个体生产。

这些不同的观点实际反映了国营农场向国有农场转变时有待解决的“政企”关系问题的复杂性，这一问题在后来的国有农场时期的各种关于改革的争论中依然作为焦点而存在。在国家实际的操作中，实际上是选择了第一个观点，尤其是在东北地区，以黑龙江省为例，以实现“政企分离”为目标的企业化改革作为政治实践而进行了。

二、黑龙江省国营农场改制沿革

国营农场的本质属性是从事农产品生产经营的国有农业企业，具有典型的区域性、社会性和综合性，兼具农业农村和国有企业双重属性。国营农场开发建设之初，就自行兴办公共服务事业和管理社会事务，形成了农场办社会的特殊体制。目前，黑龙江省国有农场是由黑龙江省农垦系统所管理，主要以粮食产品以及畜牧业产品为生产经营对象，生产资料归全民所有的国有农业经济组织，从事机械化大规模农业生产活动，为保障我国的粮食产量做出了巨大的贡献，被誉为“中国大粮仓”。

黑龙江省国营农场的发展历程蕴含时代特征。1947年，我们党为巩固解放区根据地建设，派遣大批干部官兵北上开发，创建了宁安、赵光等国营农场，拉开了黑龙江省国营农场的建设大幕。20 世纪50年代中后期，王震带领10 万多名转业官兵投身北大荒开发建设，并相继组建了东北农垦总局、黑龙江建设兵团和黑龙江省国营农场总局。1958年开始，黑龙江省在具备条件的国营农场全面设立乡（镇）政权机构，管理社会行政事务。20 世纪60年代“文化大革命”开始后，农场政权机构受到冲击，期间组建生产建设兵团，实行“党政军企合一”体制。1976年兵团建制撤销后，原兵团承担的政府职能曾移交属地政府，但由于财力不足、人力短缺等复杂原因，属地政府未能很好地进行社会管理和公共服务。改革开放后，国家对黑龙江垦区的社会管理体制进行了多次改革。1978年，国务院决定成立国家农垦总局，对包括黑龙江在内的四大垦区，实行农垦总局和省、自治区双重领导，以省、自治区为主的体制。四垦区的基建物资由国务院主管部门直接提供，鼓励大型农场试行“政企合一”。20 世纪80年代初，经国家政法部门批准，在垦区设立公检法司机构，省直部分厅局开始下放农场总局部分行政管理职能。1990年，国务院决定将黑龙江垦区财务计划上划中央，其领导体制仍由部省双重领导，以地方为主。1992年，《黑龙江省国营农场条例》实施，明确“国营农场是全民所有制农业企业，是依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，并依法负责场区范围内的经济和社会行政管理工作”。进入新世纪新阶段，2010年《黑龙江省垦区条例》实施，强调“垦区的行政管理实行垦区区域管理、内部政企分开的体制”，全面授予垦区行政部门相应属地政府的行政执法权。经过近70年的发展，黑龙江垦区已经成为我国耕地规模最大、现代化程度最高、综合生产能力最强的商品粮基地和粮食战略储备基地，为维护国家粮食安全，当好全国粮食“压舱石”提供重要保障。

黑龙江省国营农场的改革历程充满艰辛曲折。黑龙江省国营农场曾为百废待兴的新中国重振农业、缓解温饱做出了突出贡献。由于长期受国家直接控制管辖，农场职工被分配在各个农场及下属生产队里，由农场统一发放工资，效率低下的现象日渐显现。1978年改革开放以后，黑龙江省垦区在1983年尝试实行了小范围的“包产到户”的家庭联产承包制，跟随全国农业发展的步伐，提高了农民的生产效率。由于土地承包自负盈亏而停发集体工资、土地面积广阔而抬高承包费用等问题，垦区仍然囿于发展动力不足、效益增收缓慢的困境。直到21 世纪初，土地承包制才在黑龙江垦区农场全部落实到户，通过承包租赁的方式把土地使用权明确到户、农机到户、核算到户、盈亏风险责任到户，家庭农场生产费和生活费全部自理。在改革开放不断深化的进程中，黑龙江国有垦区农场改革探索出不同的新路径，比如社会管理职能下放、划到国有控股公司上市，但由于改革过程中的落实范围有限、超编人员过多、机构设置守旧等重重阻力，国营农场改革的效果并不乐观。

党的十八大以来，黑龙江省国有农场建设尤其是垦区农垦政府职能机构移交和办社会职能改革，取得了历史性突破。“十三五”时期，黑龙江省国有农场办社会职能改革取得了阶段性战略成果。垦区政法机构改革逐步推进，检法系统机构统一归省管理，公安机构由省公安部门垂直管理，司法系统机构移交属地政府。垦区政府行政职能分级移交属地政府，如农垦建三江管局政企分开、政社分开、管办分离的改革模式，社会管理和公共服务职能实现政府管、垦区办。基础教育机构整建制移交属地政府管理，到2019年初，具备移交条件的150 所基础教育学校，全部按现状成建制一次性整体移交属地市、县政府。位于中心城镇的部分农场办社会职能整体移交，13 个中心城镇的行政职能移交属地政府。2018年，农场内部实行政企社企机构、人员、资产、财务、核算“五分开”，内部分权更加精细。目前不容忽视的是，国有农场办社会职能改革还要重视解决权力移交的经费负担、超编人员的去留安置、机构设置的配备重组、用工规范的监督管理等突出短板，以推动国有农场改革步伐更稳、效果更优，形成系统完备、科学规范、运行有效的国有农场发展格局。

三、国营农场改制对东北地区粮食安全的影响

（一）积极影响。在过去的国营农场向国有农场的改制中，主攻方向便是逐步解除国营农场原来承担的“办社会”职能，国有农场逐步转向纯企业经营，只保留行政执法权，实行内部政企分离。如果将国营农场对于辖区社会的治理看作粮食生产之外的冗杂工作，那么加以剔除确实可以让农场的全部关注点放在经济活动———粮食生产之中；将承担社会职能所付出的资金看作农场的额外支出，那么取消社会职能确将这一部分资金重新投入到国有农场的正常生产活动，是一种集中资源谋发展的关键政策。

在国营农场完善的管理体制与完整的农业基础设施的积累之上，由于过去集体生产经验的积累和农场本身带有的科学性管理土地的特征作为必要条件，从原有的社会职能中抽出的资金成为了企业化国有农场的初始投入的一部分，可以充分使国有农场迅速在粮食生产领域占有优势地位。

可以看到的是，黑龙江垦区各国营农场自改革开始生产效率稳步提高，黑龙江垦区1981～2011年粮食作物总产量增加了1，860.10 万吨，粮食平均单产增长了6，455 公斤/公顷。可以说，生产效率的逐步提高与国营农场将更多的资金和精力放在粮食研究与土地经营上是有关的。且改制后的国有农场在改革开放的大政策下，更适合市场经济的竞争与激励标准，国有农场凭借其在粮食生产领域的头部位置，通过政企分离的改制，将同时具有政治性与企业性的农场“市民”转化为企业员工，是国有农场在市场化环境下保持前进的基础性因素。

就其发展态势来看，目前的改革并未给黑龙江垦区的国有农场带来数据上的负面收益，目前的国有农场改制方向依然可以在很长一段时间内保障粮食安全。

（二）消极影响。内部政企分离的确是国有农场在短时间内适应市场经济需要与改革开放后国内大环境对于国有企业要求的一个方式，且就目前看来是有效的。黑龙江垦区的国有农场也一直是保障国家边疆粮食安全的重要支柱。但值得注意的是，消极影响也同样存在，并将影响国家边疆粮食安全的长远保障。

1、剥离办社会职能后农场职工的疏离感。粮食生产的根本主体是人，粮食安全的根本保障是人，农场职工是保障国家边疆粮食安全的第一主体，要想长远地保持国有农场的继续发展、保障国家边疆粮食安全，对于农场职工的心理动向与价值情感的关注就始终应该被放在研究的首位。

曾经的国营农场员工不仅仅作为企业员工而存在，同时也作为农场的政治主体与经济主体存在，也就是说，国营农场曾经作为一个地方单位单元，使企业员工在其中充分过着市民社会与法权相统一的生活。这种统一不是简单地通过代表与立法权的统一，而是农场员工直接在农场的市民社会中过着他们的政治生活。黑龙江垦区的农场员工是拓荒东北边疆的劳动者，从事经济活动是基于政治价值的判断，这也使他们全身心地投入到农场建设与农业生产中，并成为自为的主体，充分地发挥其在各个方面的主观能动性——改革企业制度、创新生产技术、发扬人民民主、从事一线劳动。农场员工与农场并非雇佣与被雇佣、依附与被依附的纯经济关系，而是将农场生活看作自己的事业与过集体生活的家园。在黑龙江垦区发展前期的艰苦环境下，国营农场的员工能够忍耐当时黑龙江边疆的艰苦环境，而为后来的国营农场打下了扎实的农业设施基础，与农场员工对国营农场的集体归属感和他们所具有的政治价值与政治信念有着非常大的联系。

政企分离对于农场员工的最大影响便是改变了他们的身份，由原来的农场“市民”变为了纯粹的企业员工，从生活在农场集体生活中的一员变成了寄居在农场所在地的外派人员及其家属（即使他们的确在本地出生与成长），他们与农场并无政治身份上的实质联系。当然，现在国有农产实施的政企分离并不纯粹，但就其改革方向与未来发展来看，最终会彻底完成农场员工身份与市民身份的剥离。

当然，将农场员工变为纯粹的经济身份能够从另一方面——绩效与管理激励——给农场员工以努力工作的追求点，但需要考虑的是，农场能够提供给员工的经济激励是有限且不稳定的，受到各种因素的制约。以黑龙江垦区为例，黑龙江省本身的经济发展情况较为滞后，即便国有农场本身非属地化，但其所在的经济环境对其内部的经济因素产生的制约与影响是无法避免的。尤其是国有农场即使实现政企分离，其员工依然生活在特定的地域范围，并以此作为生活中心。黑龙江垦区员工的平均生活水平与工资指数受到黑龙江省的影响是不可避免的。同样，当企业放弃了直接提供给员工的教育、医疗等公共产品的服务，由于地方政府的资金不足与发展滞后，和农场所在地远离省内地区中心城市的必然性，会使员工相较南方地区与城市地区的其他从业人员缺乏优质公共产品与公共服务，产生的落差感必然影响员工的生产积极性。目前，在国有农场范围内生活的家庭已经发展成为三代、四代家庭成员，国营农场时期的老员工建立起的对农场的归属感进一步降低，员工家庭的青年正像黑龙江省内的其他家庭青年一样，受到“逃离东北”思潮的影响。而如果依然将农场体系放在市场经济货币体系之下，相较于其他工作，其具有的优势更不明显。由于职业本身和地区因素对于黑龙江垦区农场的双重影响，其吸引本地青年和外来人才的能力都很弱。以此观之，黑龙江垦区的国有农场整体面临着人才缺失的未来风险，这对于国家边疆粮食安全的预期影响是恶劣的。

2、承包制下农场优势的减弱。家庭联产承包责任制在黑龙江垦区开始推广时就遇到了许多困境，但仍然坚持推广下去了。其实质上是将农场自负盈亏转至职工自负盈亏，停发集体工资并开始生活费自理，从事实上看，农场职工的生活方式进一步由农业工人向农民转变。

家庭联产承包责任制将集中连片的农场土地变为分块承包的自耕土地，并且家家留有自留地。在黑龙江垦区的一些地区，农场依然给集中土地进行机械化作业，例如飞机喷洒农药与联合收割机作业等，但更多的农业工人并不直接进行这样的工作。除农场职工的家庭联产承包责任制外，黑龙江垦区也同样发展有“两田制”，也就是社会承包，使承包者与农场在实际上作为租佃关系的双方市场主体而存在，由承包人自己负责土地经营，相当于只向农场交租。

以上两种承包，无论是哪一种，都割裂了农场土地经营的整体性。黑龙江垦区的地理情况优越，连片的大平原十分适合大型机械化作业，承包制首先将连片的土地缩小、割裂，给大型机械化作业造成了人为阻碍；其次，农场对于土地的经营利用科学高效，能够最大限度地提高土地利用率与粮食产量。但家庭联产与社会承包均在这一方面落后于国有农场，造成了土地资源的额外透支与浪费。

3、国有农场的属地化不完全与地方政府的冲突。在黑龙江垦区，国有农场的属地化改革成效并不显著，国有农场仍然呈现总体上非属地化，但由属地管理的状态。这也就导致在目前国有农场的改制阶段下，地方政府在承接国有农场社会职能时与地方政府的诉求产生了许多冲突。且黑龙江垦区的国有农场以集团企业的形式存在，其组织机构在属地化管理过程中与地方政府组织机构发生的矛盾冲突，如管辖范围不明确、机构重叠掣肘、权责不明的情况也时有发生。

国有农场想要剥离办社会职能，主要是希望抽出原本用于社会职能的资金来投入生产，减少在社会职能上浪费的资金，但这也表现出办社会职能往往要求巨大的资金投入。黑龙江垦区各农场的属地政府往往经济发展落后，缺少可以支付这部分农场移交出的办社会职能的财政来源和应该设立的相应的人员编制。这也使地方政府并不希望主动剥离农场的社会职能。

在与地方政府的矛盾中，被打击积极性的也包括国有农场的职工，与前文的观点类似，国有农场的职工此时往往面临着社会保障、户口归属、管理缺位等由于国有农场与地方政府之间冲突产生的相互掣肘带来的问题，对于职工生产积极性与国有农场的可持续发展的影响是漫长且不稳定的。

四、国营农场改革的价值问题

改革开放以来，我国实行社会主义市场经济体制，使得经济活力大大增强，解放了生产力，提高了人民的生活水平。“社会主义市场经济”以“社会主义”作为其定语，是为市场经济设定了规定性，即其性质必须是社会主义，最终也为社会主义服务，即为人民服务与为公有制服务。在此条件下，市场经济在当下的最大表现在于经济建设政治化，即一切经济建设必须在价值判断上有着鲜明的社会主义的取向立场：在政治上，要始终以党的意志与人民的利益的实现为根本目的；在社会上，各经济建设部门要主动承担起社会责任。

由此来看，改革开放以来国营农场改制为国有农场的改革过程，是以政企分开，加强政治、社会建设与经济建设的分工为导向的，国有农场由于主要承担经济职能，则以农作物生产效率、产值为最重要的评价指标，而“卸下政治对于经济的束缚”这一理念也就愈来愈成为主流的改革方向与价值导向。于是作为政治的社会主义的一系列对于生产部门与人之间的关系的存在方式的要求，都由于这个理念逐渐不作为一个主要的被考量条件；而这些政治价值对于国有农场建设的强领导，也时常被归为一种低效的“官僚主义”，认为国营农场作为企业办社会，需要更多的行政部门、机关单位以及社会组织参与对农场人、事、物的管理，这是有碍于国有农场作为纯经济单位的经济效益的。

社会主义社会的特点在于，作为政治的国家与作为生产活动的市民社会，二者的分野沟壑被填平，使个人的社会主义公民身份与经济人身份不再割裂，唯有如此，市民社会才不是一个“无政府”的社会达尔文主义的生产场域，才不会导向马太效益以及市场的无序与混乱；反过来，政治活动如果没有生产活动作为支撑，那么政治也就成为了空中楼阁，则更容易滋生官僚主义与形式主义等“官僚病”问题，国家与市民社会的结合产生了前者于后者的公有制以及后者于前者的民主制。既然社会主义是公有制与民主制，那么以此原则建立的国有农场，就必须使作为第一生产主体的农场职工参与到农场的建设、管理中，以及不再作为单纯的生产者或是管理者而产生自身作为一个“人”的异化，只有使职工能够这样更全面地在农场的劳动、建设、管理、生活、再教育的实践活动都得以具体的发展，那么职工就会实现作为生产力的主体而得到发展，则农业的生产力才有更加长远的、稳定的、健康的发展，才有利于边疆粮食安全的稳定。

但是，过去的改革方向实际上是与这个大方向出现了一定程度上的背离的，这在一定的历史时期是必要的。因为生产力与人的发展的关系，在一定条件下是矛盾的，生产力的发展过程本身就是充满矛盾的，而这对矛盾关系中，人的发展是主要方面，但它不得不以生产力作为反题来实现这个主要方面的真正合题——没有生产力的发展，就没有人的发展。这是工业化、现代化过程中的历史必然性的展现。然而，国有农场的发展已经逐渐走过了它的反题而走向合题，在这个过程中，政企分开不再是一个应有的趋向，过去的改革由于很大程度上忽略了农场的政治建设、社会建设，使它的生产在一定程度上失去了坚实的价值引领，而被市场话语框定，职工的公民身份与生产者身份出现割裂，他们的活动日趋单向化、抽象化、陌生化，这是不利于农场长期的社会主义现代化建设的。

五、东北地区国有农场未来改革方向

（一）与地方政府紧密结合。目前，地方政府与作为央企的国有农场有着十分复杂的关系，反映在同一地区不同的行政划分带来的生产经营、资源开发的分工关系，以及农场职工与居民的生活及各项社会保障的办社会的分工关系。过去农场的问题在于，这些存在于二者之间的职权划分容易模糊不清，产生掣肘与行政资源内耗的状况，并会导致行政效率低下、行政法规落实不到位、行政服务质量低的状况。未来的农场改革，既要解决这种由于政治经济现实发生不断变化而产生混乱的问题，还要再进一步使得农场与地方政府的合作达到更高的水平，实现二者双赢的局面。通过与地方政府联合打造优势品牌，共同打造国有粮食加工企业，实现创收。

（二）联合散户农民形成农业联合体，打造新型单位制。未来的农场创新发展完全可以联合周围农村，形成独立的联合地方共同体，这不是类似之前大跃进时期简单的农场吸纳地方公社，而是一种指导生产与统一销售中介的形式，而农场也可以起到作为广大农村地区区域中心的作用，在农场的建设区域实现周围农村建设用地的整合。由于我国限制私人资本在农业方面的膨胀，因此即使农村存在大范围的土地流转，也会并且应当受到遏制，但农用地集中使用的趋势必须遵循，所以国有农场应当作为这一趋势的直接推动力。中国的城市化进程不会达到像欧美国家的80%～90%的程度，还会有相当一部分人会以农民身份生活在农村的土地上，因此要着重于建设更好的农村，改善农民的工作、生活环境与条件，维护边疆粮食安全。

国有农场可以继续积极开展办社会职能，采用类似于曾经国有企业所采取的单位制模式，打造高度现代化的农场社区，提高农场社区生活共同体的职能，赋予农场社区居民以更高的身份认同感。这一点在组织上反映为农场联合农村农民，指导农民深化合作，由国有农场和农村的散户农民建立联系更为密切的互助组乃至新公社，建设更加团结的农业集体。由于在这种情况下，农民脱离土地的动机不再强烈（在城市化进程逐渐饱和时），则应当着手于发展集体的农业经济以及更加丰富的农村产业。在农业农村现代化的基础上，将集体所有制的制度优势发挥到底，农地社有、农机社有、红利共享，再加上农场与农业科研机构的科学指导，实现农村生产制度化、体系化、结构化、规模化。除了承担生产任务，集体还承担农民的生活与生存需要———新型农村合作医疗、农村基地建设、公社民主、公社娱乐、农业工会，新公社可以重构东北农村的生活现状。国有农场的工作要着重于提高农民的议价能力，实现第一产业的可持续发展，维护好边疆粮食安全。

实现农村百业兴旺，就要大力建设地区工商业，同时引进与新公社集体经济合营的乡村企业，实现农民农工的增产增收。农场的社会管理职能可以进一步加强，政企结合，成为地区中心城市的下附区域。除满足国家生产需要外，农场也可以通过现代化手段进行经济作物种植拓展，或通过粮食加工、轻工业生产，吸纳从土地中解放的职工或农民劳动力。但与20 世纪80年代的大量工商联合体不同的是，未来的农场工业完全可以实现产权明晰、国营与集体共有，与地方中心工业联合，成为工农商联合体、城市农村联合体、公社国企联合体与城乡居民生活联合体，形成完整的从第一产业到第三产业的全产业链，并在科研基地的辅助下提高附加值，强化其在市场中的竞争力。在这种条件下，有组织的高效规划还可以大大降低其对自然生态环境的破坏，最大限度地保持东北黑土地的可持续发展。