社会组织提起环境行政公益诉讼研究

□文/贾 超

（山东农业大学公共管理学院 山东·泰安）

［提要］检察机关提起的环境行政公益诉讼制度的确立是行政法和行政诉讼法的一大进步，在实践中确实取得良好的社会效益，但依然存在诉讼动力不足、检察机关角色冲突、诉讼程序笼统、取证举证困难等一些问题。社会组织作为公益力量的代表提起环境行政公益诉讼具有不可比拟的独特优越性和现实意义，但因缺乏提起行政公益诉讼的原告资格而阻碍其在环境治理中进一步发挥应有的作用，所以探讨社会组织在参与环境行政公益诉讼中可能面临的挑战，结合其具有的独特优势，提出完善对策，推进环境行政公益诉讼的进程。

随着我国环境问题的逐渐严峻，人民对环境质量的要求和治理意识不断增强，同时国家也加大力量治理环境污染和破坏问题，因此社会和公众的目光愈发聚焦于环境行政公益诉讼。近几年的司法实践证明，检察机关提起环境行政公益诉讼的动力稍显薄弱，公益诉讼职能发挥得不充分。不同于公民个人和检察机关，代表第三方公益力量的社会组织具有公益性、专业性、群众性、中立性等特点，在环境民事公益诉讼中发挥举足轻重的生态环境保护作用。社会组织参与环境行政公益诉讼已是我国不可阻挡的潮流和趋势，所以社会组织在环境行政公益诉讼过程中应当充分发挥其本身应有的价值和作用。

一、目前环境行政公益诉讼的局限

自2017年检察机关以“公益诉讼人”的法律身份通过制发诉前检察建议和提起环境行政公益诉讼督促行政机关积极履行法定职责，在生态环境和资源保护、食品药品安全领域等领域切实维护了社会公共利益。经过这几年的法律实践，检察机关解决了许多地方政府及部门在企业排污、垃圾厂焚烧等生态环境破坏和污染案件中不作为、乱作为、滥作为现象，确实在改善生态环境和资源保护方面取得良好社会效果。相比较许多国家较早确立了行政公益诉讼制度，我国环境行政公益诉讼处于起步阶段，经验相对缺乏，相关体制机制和配套设施方面存在不完善的地方，当前环境行政公益诉讼中存在一些问题亟待解决。

（一）适格原告单一。《行政诉讼法》仅规定检察机关是唯一起诉主体，并未将公民、社会组织等其他主体纳入环境行政公益诉讼原告身份、提供案件线索的范围之内，适格原告单一，诉讼程序启动动力明显不足。检察机关作为起诉主体对抗行政力量，虽然具有制度优势，但从长期发展眼光来看不符合公众参与理论。环境问题与民众生活息息相关，公众越发重视这类案件。在现实中，社会其他主体因利益受到侵害而搜集相关案件线索，但因不符合起诉条件而被法院驳回诉讼请求，这会极大地挫伤社会其他主体参与环境行政公益诉讼的热情，不利于诉讼的进一步拓展。原告资格的缺失是目前我国环境行政公益诉讼运行中迫切需要解决的问题，影响了公益诉讼制度的社会效益。社会组织因专业性、公益性、群众性等特点成为拓宽原告资格的不二人选，并且外国很多国家很早就已经赋予社会组织等其他主体起诉资格，经实践证明成果斐然，这是值得我国借鉴和学习的地方，以做到最大限度地保护环境资源和维护公共利益。

（二）检察机关角色冲突。在环境行政公益诉讼中，检察机关身兼双重的法律角色——公益诉讼起诉人与法律监督机关，既要作为诉讼的原告为维护环境公共利益向人民法院起诉，同时又要在诉讼过程中发挥法律监督职能。如果检察机关无法明晰其在环境行政公益诉讼中的角色定位，则会严重影响法院的公正公平审判和环境行政效率。检察机关以国家作为强有力的支持，有能力和义务维护国家利益和社会公共利益，但当国家利益和社会公共利益、集体利益、个人利益发生冲突时，检察机关身为我国的国家司法机关，更大程度上会优先考虑国家利益。在面对这种情况时，检察机关有时候会难以有效平衡各方利益。作为公共利益的坚定守卫者，社会组织更能从中立角度维护广大人民群众根本利益和社会环境公共利益。因此，我国应当考虑给予社会组织提起环境行政公益诉讼的原告主体资格，弥补检察机关单一诉讼力量的薄弱。

（三）诉前程序笼统。根据最高人民法院工作报告，环境行政公益诉讼中绝大多数案件未真正走入庭审程序，在诉前程序便实现公益救济。实践证明诉前程序确实在极大程度上节省了司法资源，以很小的司法投入获得了良好的社会效果。然而，从司法实践中看，《行政诉讼法》只规定检察机关在履行职责过程中发现案件线索并核实后，先向行政机关提出检察建议，在具体的实施程序和提起诉讼的标准上并未做细化的规定，当前环境行政公益诉讼仍面临诉前程序规定笼统模糊、与实际情况难以衔接等问题。首先，基于结案效率，一些检察人员提出的环境检察建议过于笼统、模糊，不够细化和缺乏实践操作性。其次，检察建议缺乏刚性，行政机关接受检察建议和实际履行职责是两回事。2018年，双高解释将诉前程序的履行期从之前的一个月改为两个月，环境问题具有持久性、周期性、恢复慢等特点，一些环境问题难以在两个月内整改完毕或恢复如初，对于后续工作的跟踪监督就是检察机关的重点工作。在剑川县人民检察院诉剑川县森林公安局环境行政公益诉讼案中，检察机关在收到行政机关的积极回复后，三年时间未进行后续跟踪，使得环境公共利益遭受了持续三年的损害。最后，法律并没有明确规定行政机关对环境问题整改达到何样的标准即完成检察建议，如此检察机关手中握有极大的自由裁量权，这使得检察机关在具体工作中没有统一的衡量标准，不但加重工作难度，还会影响环境行政公益诉讼的权威性和严谨性。

（四）取证举证困难。环境行政公益诉讼中，调查取证的难度极大，因为环境问题具有范围广、影响因素多、长期性、见效慢、不可逆转性等特点，搜集的环境污染等相关证据难以固定和保存，只能依据照片、现场调查记录及视频资料等。如果行政机关认可这些证据，则可以顺利立案;如果行政机关不认可，在检察机关无法提供其他证据进行反驳的情况下，可能导致无法立案。在我国传统“民告官”的行政诉讼中奉行“举证责任倒置”原则，2018年发布的指导行政公益诉讼的《办案指南（试行）》中对检察机关和行政机关各自的举证责任有如下规定：行政机关对其作出相关行政行为的合法性负有举证责任，检察机关则需要提交三项证明材料，其中包括符合起诉条件证明材料、行政机关违法致使环境公共利益受损的证明材料以及履行诉前程序的证明材料。而在“官告官”的环境行政公益诉讼中其实并未对检察机关和行政机关各自应当对哪些事项承担举证责任以及达到何种程度的证明标准作出具体明晰规定。这不仅不利于法官及时查明案件事实，扩大了受损的环境公益，也增加了环境行政公益诉讼进一步开展的难度。经调研表明，在环境行政公益诉讼的司法实践中，检察机关承担了绝大部分的举证责任，这加重了检察机关的重担，所以还需进一步明确原被告的举证责任。

二、社会组织提起环境行政公益诉讼的优势

（一）专业性。相较于检察机关和公民，社会组织具有明显的专业技术优势。社会组织的成员主要是来自环境治理中不同领域的人才，掌握完备的专业技术知识和环保领域的技术能力，面对繁琐复杂和专业性较强的环境领域，专业的技术性使得环保社会组织占据优势地位。并且社会组织长期从事环境保护的公益活动，在环境问题上具有丰富的环境治理经验和独到的见解，在环境行政公益诉讼参与中具有得天独厚的优势。

（二）群众性。环境问题与社会公众的健康生活密切相关，是当今社会的热点问题，引起政府、组织、公民多方主体重视和参与。与一般的公众参与环保行动相比，环保社会组织有自身的章程、宗旨和组织原则，且有更强的组织性、程序性和稳定性，能促进公众参与的组织化，将分散的公众意见凝聚成理性表达。在一定程度上，环保社会组织的存在能够引导公民以有序理性的方式参与环保。社会组织作为社会公众的利益代表，表达广大社会群众的共同诉求，维护人民群众切身利益和社会公共利益，符合公众参与理论的基础要求，可以得到绝大多数社会群众的认可和支持，使得其更具有信服力和影响力。

（三）公益性。众所周知，社会组织具有非政府性与非营利性两大基本特性，从性质上属于非政府组织。从设立之初环保社会组织就是以维护社会公共环境利益为己任，不以营利为目的。环境问题越发需要公众力量参与，这恰好是国家机关在环境行政公益诉讼中所欠缺的。环境行政公益诉讼的核心精神是维护社会公共的环境利益而非个体利益，环境行政公益诉讼制度是为了规制破坏环境的公益行为，实现环境治理效果的最优，而环保社会组织的公益性与环境行政公益诉讼的精神具有高度的契合性。不仅可以最大限度地维护环境公共利益，也可以调节国家、社会与个人之间的利益关系。

三、社会组织提起环境行政公益诉讼的完善对策

（一）以立法形式赋予社会组织原告资格。《民事诉讼法》和《环保法》已从立法上明确社会组织参与环境民事公益诉讼的方式，赋予了社会组织的原告资格，使其在维护社会环境公益与缓解社会矛盾等方面发挥了作用，民事公益诉讼中多元化起诉主体模式的成功为拓展行政公益诉讼原告资格提供了宝贵经验。在环境行政公益诉讼中只存在检察机关这一适格主体，社会组织提起诉讼的原告主体资格在立法中未得到确认。不可否认的是，社会组织在保护生态环境、维护社会公共公益、纾解政府管理压力、实现公众参与方面具有独特的优势，可以弥补检察机关单一起诉主体、角色冲突的局限性，同时社会组织因具备一定的专业能力、经济实力、社会影响力，可以发挥专业优势，凝聚公众意见，填补公民在环境行政公益诉讼中的局限。所以，从环境行政公益诉讼的长远发展角度考虑，我国应当弥补目前立法空白，以立法的形式明确赋予社会组织在提起环境行政公益诉讼中的原告主体资格。从实践层面来看，《环保法》对社会组织的起诉条件规定过于严苛，不少学者建议应适当降低社会组织的诉讼门槛，激发更多热心环保公益事业的社会组织的热情，这样既可以给予社会组织充足的时间发展自身，又可以更好发挥环境保护的作用，取得良好的社会效果，推进我国法治进程。

（二）加强检察机关与社会组织之间的合作。检察机关以国家力量为后盾，具有丰富的的司法资源和强大的司法力量，调查取证时更容易获得相关机关的配合。而社会组织掌握高水平的专业知识，更高效搜集和排查相关信息。因此，应当加强检察机关和社会组织在环境行政公益诉讼中的友好协作，各自发挥其独有的优势，互相弥补彼此存在的不足之处，充分发挥环境行政公益诉讼的价值和自身作用。其中需要厘清的是，检察机关虽然具有公益诉讼人和法律监督机关的双重身份，但在环境行政公益诉讼中，放在首位考虑的是公益诉讼人的身份，其次是法律监督机关的身份，所以进一步强化检察机关的公益诉讼职能是推动环境行政公益诉讼持续发展的应有之义。首先，完善监察职能和行政公益诉讼职能的工作衔接制度，监察机关在履行职责中发现环境行政公益诉讼的案件线索，可以及时联系检察机关，增加双向互动。其次，要理顺检察机关和行政机关的关系，环境行政公益诉讼制度的立法目的是保护生态环境、维护环境公益，因此检察机关与行政机关二者并非针锋相对的关系，应该建立起协同作战、共同维护社会公共利益的联盟关系。尤其在诉前程序，增强检察建议的刚性约束力，建立双向互动的动态反馈机制。行政机关应当重视检察建议，检察机关坚持持续跟踪后续环境治理工作，共同维护社会环境公益。

（三）设置合理的诉前程序。诉前程序的完善是发展环境行政公益诉讼尤为重要的一步，根据最高人民法院工作报告，绝大多数案件止步于诉前程序，诉前程序越健全，越有利于解决环境案件、提高工作效率。为防止社会组织滥用权力，社会组织向人民法院提起环境行政公益诉讼时，可为其设置合理的诉前程序。据以往经验，当社会组织发现行政机关不作为或者违法作为致使环境公共利益损害时，可以先向行政机关提出书面建议，要求行政机关停止或纠正侵害环境的违法行为或者不作为，积极履行维护生态环境等在内的法定职责，若行政机关在一定合理期限内不履行或履行后仍达不到法定标准，社会组织方可为维护环境公益向法院提起环境行政公益诉讼。需要注意的是：首先，书面建议的提出要切合环境受损的实际状况和满足行政机关具体可量化操作；其次，可设定行政机关履行职责的衡量标准，据此审查判断社会组织是否可以提起诉讼，因为不同的审查标准带来的结果也不同，所以需要将标准的制定尽快提上日程；最后，针对前文提到的履行期限短问题，可以根据不同的环境污染程度、环境破坏问题进行具体划分以此来设置不同的履行期限，行政机关在各自规定的期限内完成环境治理即可，因为不同的生物资源生长属性各自迥异，不同的环境损害问题所需要的修复时间不同。

（四）完善证据规则。无论检察机关还是社会组织作为原告提起环境行政公益诉讼，证据都是至关重要的。首先，完善调查取证机制。因环境问题的复杂性，构建一套灵活操作的证据搜集程序与取证规则，从立法上赋予社会组织一定的调查取证权，要求行政机关配合社会组织的调查取证工作，增强法律拘束力。同时，社会组织要持续跟踪后续环境治理整改任务，多开展'回头看'工作。其次，重新分配举证责任。环境行政公益诉讼是客观诉讼，社会组织不是行政行为的行政相对人，纯粹是为维护公共利益，所以难以掌握和了解行政机关违法行使职权或不作为的具体情况。所以，对于举证责任，应当由行政机关自证清白，即行政机关证明自己行政行为的合法性。社会组织作为原告提起环境行政公益诉讼，需要承担以下的初步证明责任：一是证明其合法公益代表的身份材料，符合法定起诉条件；二是被告行政机关存在损害环境公共利益的行政行为，包括不作为和违法作为；三是有环境公益受损的结果，客观上存在生态破坏、环境污染、资源浪费等环境公益受损事实；四是违法行为和损害事实二者之间具有关联性。