中美科技创新补贴的制度差异及潜在冲突※

周一帆

内容提要：创新理论和补贴规则构成了不同国家和地区科技创新补贴的理论依据和规则基础。即便如此，由于经济发展、制度文化、政策目标等因素，不同国家和地区科技创新补贴制度仍存在不小的差异，中国和美国便各自代表了不同国情下的制度实践。总体而言，中国的科技创新补贴制度是产业规划的产物，而美国则更多以经济立法来实现国家战略目标。这种差异反映在两国中央、联邦层面的补贴立法，历史上科技创新补贴的规模、领域、持续时间，以及补贴的类型和方式等方面。中美科技创新补贴的制度差异带来的潜在冲突并不会局限在贸易，更会发展到规则、体制和话语权的层面。为此，寻找两国科技交流合作的“新共识”应成为中美两国未来交往中的重要议题。

一、 引 言

中美在科技创新领域的角逐已成为影响中美关系走向、乃至决定全球科技发展态势的重大议题。一方面，从中美两国关系角度来看，科技创新实力的比拼已超越“硬实力”、走向“软实力”的较量。如何理解创新理论及科技创新补贴在国家创新体系中的地位和作用，成为中美能否实现高水平科技自立自强、建设世界科技创新高地的关键因素。另一方面，从全球科技发展态势来看，中美在科技创新领域是“竞争”高于“合作”、还是“求同”继而“存异”，不仅关系着全球科技创新要素的配置，还关系着人类能否战胜气候变化、能源危机、粮食安全、传染病威胁等重大挑战。

本文从创新理论和补贴规则出发，阐述了中美科技创新补贴共通的理论依据和规则基础。在此之上，以WTO历年补贴通报为例，本文梳理了中美两国在中央、联邦，以及地方层面的科技创新补贴措施，揭示了由于经济发展、制度文化、政策目标等因素，中美两国科技创新补贴制度存在的差异，并由此可能带来的贸易、规则、体制上的潜在冲突。最后，本文指出面对着如此困境，选择“和而不同”还是“同而不和”？将成为摆在中美、乃至全球科技发展面前的一个重大问题。

二、 创新理论和科技创新补贴

创新理论是科技创新补贴的重要理论基础。它决定了科技创新补贴的构成要素、作用机制和实施效果。科技创新补贴是政府为促进和提升创新而采取的补贴规则和政策。由于历史上不同时期，人们对创新的认识理解存在差异。因此，政府为鼓励创新而采取的手段也不一而足。目前，无论是发展中国家还是发达国家，政府已然成为推动科技创新、社会进步的重要力量。

1. 创新理论的三种模式

人们对创新理论的认识经历了一个逐步发展和丰富的过程。不同的理论学说和国家实践有各自的特点。借用约翰·肖特(Johan Schot)等的观点，目前为止，主要有三种获得较多共识的创新模式。(1)Johan Schot, and W. Edward Steinmueller. Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change. Research Policy, 2018, 47(9):1554-1567.而这三种模式互有影响和重叠，具有不同的历史背景和时代任务，但总体而言试图回答的问题有三个：一是，创新的驱动要素是什么？二是，实现创新需要什么样的制度体系？三是，创新所能达到的社会效果和期待解决的问题是什么？

第一种创新模式称作“任务型(Mission-Oriented)模式”，又称为“增长式创新(Innovation for Growth)”。这种模式的特点有：人均产品和人口的高增长率、生产力的提高、经济结构转型效率高、社会结构和意识形态的转型、技术力量的增强、经济高速发展的扩张。(2)Simon Kuznets. Modern Economic Growth: Findings and Reflections. The American Economic Review, 1973, 63 (3): 247-258.换言之，将科学技术的进步与发展，视作创新驱动的第一生产力，从而使得所有的法律规则、发展模式、经济结构、意识形态等都以之为导向。鉴于所有的安排都是为解决一系列明确而又具体的政治任务，因此，这种模式也被称为“任务型”创新模式。(3)Henry Ergas. Does Technology Policy Matter? 1986, Available at SSRN: https:∥ssrn.com/abstract=1428246 or http:∥dx.doi.org/10.2139/ssrn.1428246.

然而，这样的“任务型”创新模式，也会带来一系列问题。这种创新模式，关注的是以科学为基础的学科发展和技术进步，关注的是科学技术带来的经济增长与国力提升，对于其他非自然科学的重视，及其可能带来的多元价值，明显淡薄很多。这不仅导致发展的不平衡，也会带来发展的不可持续。此外，科学技术不是公共产品。知识、信息、技术、设备、人员等，无法天然和自由地在各个国家和地区间流动，因此造成了国家和地区间学科基础、实验环境、工业体系的不平衡。(4)Eric von Hippel. “Sticky Information” and the Locus of Problem Solving: Implications for Innovation. Management Science, 1994, 40 (4): 429-439.

正是基于对上述问题的反思，才产生了第二种“体制型创新”，也称作“国家创新体系(National Systems of Innovation)”。这种模式同样认可科学技术对创新的驱动作用，但是对于创新的实现形式则采取更加宏观和系统的视角。(5)付奎、张杰：《国家全面创新改革如何引领企业高质量发展——基于政策驱动和制度激励双重视角》，《现代经济探讨》2022年第8期。这种模式更加注重体制之间的相互协助和配合，以及对创新活动产生的不同影响，同时更加重视创新活动发生的各个环节，从而达到培养国家体制的“造血”功能。(6)Johan Schot, and W. Edward Steinmueller. Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change. Research Policy, 2018, 47(9):1554-1567.OECD曾在多篇报告中提及国家创新体系，强调国家制度协调各要素交流合作的关键是帮助科学知识在学校、研究机构、企业间流动并使之产生经济价值。(7)OECD. National Innovation Systems. 1997; OECD. Managing National Innovation Systems. 1999; OECD. Dynamising National Innovation Systems. 2002; OECD. System Innovation: Synthesis Report. 2015.

第三种“变革型创新(Transformative Change)”，则是人类进入新世纪以来，在不断反思创新所能达到的多元社会效果基础上提出的新理念。(8)国际权威期刊《Research Policy》曾在2012年7月的第41卷第6期中推出特别专栏(共7篇文章)探讨可持续性变革的概念发展、理论基础、制度研究等问题。如Jochen Markard, Rob Raven and Bernhard Truffer. Sustainability Transitions: An Emerging Field of Research and Its Prospects. Research Policy, 2012, 41 (6): 955-967.其它略。区别于上述的创新模式，变革型创新赋予创新更加丰富、更加多元的目标。2015巴黎协定(The Paris Agreement 2015)提出通过加快、鼓励、扶持创新，帮助应对全球气候变化、促进经济增长、实现可持续发展。(9)United Nations Climate Change. The Paris Agreement. https:∥unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement，访问日期：2022年7月26日。联合国2030可持续发展议程(Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development)提出十七项可持续发展目标，号召全球国家通力合作，转变建设和平、繁荣的人类与地球。(10)联合国2030可持续发展议程提出的十七项目标：消除贫困，消除饥饿，良好的健康和福利，高质量的教育，性别平等，清洁的水和卫生设施，可负担的清洁能源，体面的工作和经济的增长，工业、创新和基础设施，减少不平等，可持续的城市和社区，负责任的消费和生产，气候行动，水下生命，陆地生命，和平、正义和强大的机构，为实现目标的伙伴关系。United Nations. Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development. https:∥sdgs.un.org/2030agenda，访问日期：2022年7月26日。可以看出，在这样的宏大理念指引下，人们对创新所能达到的效果有了更高、更广的期待。人们理解的创新也不再单纯是科学技术层面的提升，更是人与人在社会以及人与自然在生态层面的变革。(11)OECD. System Innovation: Synthesis Report. 2015.

2. 科技创新补贴的基本特征

科技创新补贴是指政府以促进和提升创新为直接目的而采取的补贴规则和政策。具体来看，有三个基本特征：首先，以财政资助为补贴手段。不同国家和地区对补贴的定义不尽相同。(12)不同国家和地区对补贴的定义不尽相同。第一，世界贸易组织的《补贴与反补贴措施协定(ASCM)》第1条第1.1款的规定，补贴是成员国境内政府或公共机构提供财政资助的行为；第二，欧盟关于补贴的定义2016/1037号法规(EU Regulation 2016/1037)第3条规定，当原产国或出口国的政府提供财政资助、存在1994年《关贸总协定》第16条意义上的任何形式的收入或价格支持，以及因此获得利益时，补贴便存在；第三，美国对补贴的定义主要见于2016年修订的《1930年关税法(Tariff Act of 1930)》第771(5)(B)条规定，当外国政府或公共机构向一家公司提供定向的财政资助，使其生产、制造、出口获得利益时，补贴便存在；第四，中国2004年修订的《反补贴条例》中第3条将补贴定义为，是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。出口国(地区)政府或者其任何公共机构，以下统称出口国(地区)政府。一般而言，补贴是政府或公共机构提供财政资助并使之受惠的行为。这包含了三个要求：第一，补贴的主体是政府或其他公共机构。这主要是为了区别于企业等市场主体基于商业考量等目的采取的补贴措施。第二，补贴的主要形式是财政资助。这主要是为了区别于知识产权保护、政府购买服务、反不正当竞争与反垄断等，政府采取的鼓励创新的非财政资助措施。第三，财政资助必须使其受惠。这主要是为了区别于一般性的财政资助行为。例如一般性的基础设施建设、正常的人员培训、常规的设备提供和更新等。

其次，以促进和提升创新为直接目的。现代社会中的政府，其职责较为广泛和多样。这要求必须以促进和提升创新为政府职能，而不是政府为经济发展、国防建设、文化教育、社会保障、民生改善、生态保护、就业脱贫、民族团结、区域协调等其他职责而采取的财政补贴措施。此外，对于政府采取的其他有可能间接鼓励创新的补贴措施，例如，产权保护、数据和隐私保护、文化和环境保护等，同时也不纳入范畴。大体而言，政府的科技创新补贴措施包含了研究与发展类补贴、成果应用类补贴、科技服务类补贴等常见的三类措施。

最后，以规则和政策相结合。科技创新补贴是规则和政策结合，其原因在于，创新是市场发展过程中的客观现象，遵循和尊重市场的客观规律是相关补贴制度的第一要务。一般来讲，规则泛指法律和法规，包含由立法机关制定，国家政权保证执行的各方面规则的总和。政策，则是指国家或政党为实现一定目标而制定的具体的行动准则。只有将两者相结合，才能更好发挥其促进和提升创新的目的。

三、 中美科技创新补贴的制度差异及成因

创新理论和补贴规则是国家和地区实施科技创新补贴的理论依据和规则基础之一。即便如此，国家地区之间由于经济发展、制度文化、政策目标等因素，科技创新补贴制度存在差异，而中国和美国便代表了不同国情下的实践。

1. 中美科技创新补贴的制度差异

美国政府自1996-2021期间，共向WTO提交了14份补贴通报，涵盖能源与燃料、航空航天、医药、渔业、农业、金属、造船、木材、区域发展等多个领域，其中，科技创新补贴一直是各领域中的重点。与之相比，中国政府补贴通报起步较晚，但逐渐成熟。据统计，中国政府自2006年以来，一共向WTO提交过8份补贴通报，其中2013年补贴通报与2006年雷同，2016年补贴通报的补贴年份与前4份(2006、2011、2013、2015)通报重合。此外，直至2018年，中国才正式向WTO通报地方政府的补贴项目。梳理对比这些补贴通报，分析如下：(13)注意：第一，如无特殊说明，仅限联邦和中央层面的补贴；第二，通报年份不等于补贴实施年份，并且通报年份迟于补贴年份；第三，仅限科技创新补贴项目，其余项目已略去；第四，因划分标准差异，故统计结果存在一定偏误。

第一，中美均缺少在中央或联邦层面对国内补贴的统一规定。美国更强调通过各领域立法来推动科技创新。例如，农业领域涉及的是《商品信贷公司宪章法》《1938年农业调整法》等，能源与燃料领域涉及的是《能源部组织法》《能源政策法案》《综合拨款法案》《能源政策与节约法》《节能与生产法》《2007年美国竞争法》《2010年美国竞争再授权法》等，渔业领域则是《米切尔法》《商船法》《索尔顿斯托尔-肯尼迪法案》《美国渔业促进法》《马格努斯-史蒂文斯渔业养护和管理法》等。

与之相比，中国中央政府援引的法律依据集中在《企业所得税法》《企业所得税法实施条例》《环境保护税法》《可再生能源法》等，其余大量以部门规章为补贴依据。以2021年中国补贴通报为例，在中央层面通报的14项科技创新补贴中，除2项补贴仅依据法律法规作出，其余的12项补贴均涉及部门通知或公告，其中，以财政部的财税通知和财政部、海关总署、国家税务总局公告为主。此外，还有9项科技创新补贴的依据是且仅是部门通知公告，不涉及任何法律法规。

第二，中美普遍重视科技创新的投入，但从历史上来看，无论是在补贴的规模、领域、还是持续时间方面均存在差异。根据OECD数据显示，美国政府自2000年以来，其研发投入占国内生产总值的比重一直保持在2.5%以上，超过OECD成员国平均水平，2020年更高达3.5%。(14)OECD. Gross Domestic Spending on R&D (2022). https:∥data.oecd.org/rd/gross-domestic-spending-on-r-d.htm，访问日期：2022年5月6日。与之相比，中国近年来的研发投入占比逐渐攀升，但仍低于OECD成员国和美国。同样的结论也反映在美国政府提交的14份补贴通报上。自1996年开始提供通报以来，美国联邦层面的科技创新补贴比例一直不低于20%，最高达到65%，总计比例在31%，近五年稳定在30%以上，且有逐年攀升的趋势(参见表1)。

表1 1996-2021年美国联邦(不含地方)科技创新补贴项目通报情况(15)因划分标准差异，统计结果存在一定偏误。参见1996-2021年美国政府提交的14份WTO补贴报告。

值得注意的是，与其他政策目的相比，美国联邦政府投入在科技创新专项补贴的绝对金额并不高。(16)主要是由于美国本身实际情况造成：一是美国大力推动基础研发工作，而其并不具备专向性，因此不纳入通报内容；二是美国有大量通过商业基金等市场方式鼓励和支持企业创新，例如成熟和发达的资本市场等；三是国防投资、军转民促进是重要的支持方式之一。参见杨荣珍、石晓婧：《美国补贴政策的主要特征及其合规性——基于2019 年美国补贴政策通报的分析》，《国际经济评论》2020年第4期。且从历史上来看，美国联邦政府扶持的产业逐渐从航空航天、汽车、发动机、纺织品和服装、建筑设备、陶瓷和轻型材料、化学化工、金属等，转向了能源和燃料、医药、渔业、新型和可再生能源、造船、农业、区域发展等。这一方面反映了美国二十多年产业转型的成果，另一方面也是美国联邦政府逐渐优化科技创新补贴手段的结果，使得许多原本属于政府直接支持的项目，通过市场化等改革，逐步从原本补贴通报的范围中剔除出去。

表2 2006-2021年中国(含地方)科技创新补贴项目通报情况(18)注意：第一，2013与2006通报雷同，故合并分析；第二，2016年补贴通报的补贴年份与前4份(2006、2011、2013、2015)通报重合，故略去处理；第三，因划分标准差异，故统计结果存在一定偏误。参见2006-2021中国政府提交的8份WTO补贴报告。

但从另一方面来看，这种将科技创新补贴视为引导产业发展的工具使得政策更替较快、持续性不强。④以科技创新补贴中的研发补贴为例，中国刚刚入世、处在全球价值链较低位置时期，中国的研发补贴集中在制造业、农业、新能源产业，以及技术型外商投资企业。⑤近些年，随着国家加快建设科技强国、推动科技自立自强，越来越多的资源被投入到事关国家安全和发展全局的前瞻性、战略性科技项目，例如人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等。(19)新华社：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，中国政府网，2021年3月13日，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。这种做法可以显著带动社会资本投入，并在短时间内实现重大科技突破。

第三，从补贴类型和方式看，中美科技创新补贴也存在一定差异。美国联邦政府通报的科技创新补贴中跨类型现象比较突出，大多数补贴兼具研发功能和成果应用功能。例如，2021年美国联邦政府在农业领域通报的一项名为“生物精炼厂、可再生化学品和生物基产品制造援助计划”。从名称上看，可以看出是对生产制造、成果应用阶段的援助，但是从该项目实施描述中可以发现，该计划拟通过提供2.5亿美元贷款担保的方式协助开发、建设和改造用于发展先进生物燃料、可再生化学品和生物基产品制造的新技术和新兴技术。显然，这个计划实际援助的范围要超过字面的表述。同样的情况也存在于中国的补贴通报中，但从合计比例来看，美国的此类情况更加突出(参见表3)。

表3 2021年中美科技创新补贴项目情况对比(不含地方)(20)因单项补贴可能涉及多种类型，故占比总计超过100%。

分别来看这三类科技创新补贴类型，以2021年的通报为例，美国仅在研发类型上明显超过中国，在成果应用类型上显著低于中国，而在科技服务类型上与中国持平(参见表3)。这基本可以体现出在中央和联邦层面中美科技创新补贴的侧重方面。这再次反映了中国中央政府将科技创新补贴视为引导产业结构调整发展的重要政策工具，同时也说明了美国并非不存在产业引导政策，只是由于多种因素的作用，限制了该政策工具在实际实施中的比重，转而依赖多种政策工具组合使用，以达到类似的目的。

此外，从补贴方式来看，中美两国也有所差异。总体而言，美国的补贴方式更加灵活多样，涵盖基金、贷款担保、所得税优惠、拨款等，而中国主要以税收优惠为主，辅助以少量的专项基金(参见表3)。理论上，基金、贷款、贷款担保等均属于政府拨款，只是方式差异，支持方式也更加直接。与此相比，税收优惠普惠性更强、公平性更高，符合条件的主体均可享受。进一步来看，同样是采取基金资助的方式，从实施描述上也存在差异。中国中央政府2021年14项科技创新补贴项目中，只有一项是明确采用专项基金资助的补贴项目，即“发展可再生能源专项基金”。根据描述，中国中央政府分别在2019年和2020年财政拨款86亿人民币和50亿人民币，支持非常规天然气(煤层气、页岩气和致密气)的开发和利用，以及农村水电增效和扩容改造。(21)WTO Committee on Subsidies and Countervailing Measures. Subsidies. China. G/SCM/N/372/CHN, 27 August 2021.相类似的是，2021年美国联邦政府也通报了一项通过基金来资助可再生能源利用的补贴项目，但在实施要求和流程上更加明确，即“通过竞争性财政援助提供给私营部门，并且私营部门接受者需提供20%～50%或更高的配套资金”，“参与该计划是通过各种竞争程序确定的，而这些程序对所有符合条件的私人方均开放”。(22)WTO Committee on Subsidies and Countervailing Measures. Subsidies. United States. G/SCM/N/372/USA, 14 July 2021.

2. 中美科技创新补贴制度差异的成因

第一，经济发展造成的差异。经济发展的结构和水平是中美科技创新补贴在支持领域、规模上差异的重要原因。区别于政策的引导效应，这种差异强调的是经济发展过程中面临的内部和外部约束，以及由此带来的变化。1996-2002年期间，美国联邦政府的科技创新支持领域集中在能源与燃料、航空航天、汽车发动机、纺织品和服装、建筑设备、陶瓷和轻型材料、化学化工等，而到了2010年以后，美国联邦政府的支持领域除仍保留在能源与燃料以外，重点转移到医药、渔业、造船、农业等领域(参见表1)。这种转变除却是政府积极引导的结果，更是美国自身发展过程中面临的劳动力价格升高、原材料供应和消费市场变化以及环境、人权等外部因素制约带来的后果。这使得美国政府不得不致力于加强发展高科技行业、高附加值产业、以及更加安全、高效、环保的能源开发和利用。这一点同样也反映在中国的政策演进历程上。此外，中国更是后来居上的典型代表。自2000年有数据记录以来，中国当年的研发投入占比仅为0.9%，直到2014年才首次超过2%，截至2020年，这一数字提升到了2.4%，仍然低于OECD三十七个成员国的平均水平，更远低于G7国家中的日本、德国、美国。(23)OECD. Gross Domestic Spending on R&D (2022). https:∥data.oecd.org/rd/gross-domestic-spending-on-r-d.htm，访问日期：2022年5月10日。中国这种逐步攀升的“一字型”上升直线，既有赖于政府的统筹谋划，也得益于改革开放以来国家经济实力的提升和产业基础的稳固。

第二，制度文化造成的差异。制度和文化本身互相交融，互相渗透，很难清晰和完全地加以区分，但二者对于科技补贴手段的影响却不能小觑。与中国相比，美国联邦政府缺少强力而直接的行政手段，只能大量依靠经济立法、多元化的补贴措施，尤其是在面对紧急突发情况时常常显得行动迟缓、力有不逮。根据美国宪法第1条和第2条规定，美国总统也就是国家元首和政府首脑，负责执行和实施国会制定的法律，而只有由参众两院组成的国会才拥有征税、支出、借款、管理商业等权力。因此，宪法明确限缩了美国联邦政府管理经济的权力空间。并且宪法第10修正案又从州权和人民权力保留的层面进一步限制了美国联邦政府的权力。两相结合使得美国联邦政府在没有国会立法授权的情况下很难承担经济管理职责。与之相比，中国的宪法法律授权国家和地方各级行政机关管理本行政区域内的经济工作。(24)参见《中华人民共和国宪法(2018修正)》第62条、第89条、第99条、第107条。因此，从权力配置角度，中国政府主动承担并积极履行管理经济的职责是有法可依、于法可据的。但同时，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民依照法律规定，管理国家事务，管理经济、文化、社会事务的途径形式。(25)参见《中华人民共和国宪法(2018修正)》第2条。因此，加强经济立法、审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况同样也是重要的法律手段。

第三，政策目标造成的差异。经济发展、制度文化分别从现实和历史出发解释中美科技创新补贴制度差异的成因，而政策目标则更多是从决策视角看待不同科技创新补贴制度的政策属性和立法追求。正如前文所述，中国中央和地方政府日益高涨的科技创新热情所体现出的将科技创新补贴作为引导产业的政策工具，能够围绕国家既定的重大战略目标短时间内实现突破发展，但同时也会造成不可持续、重复浪费的隐患。改革开放以来，中国对科技创新政策的重大意义及其实现方式的认识、理解、实施是经历了一个长期且曲折的过程。(26)总体而言，这个过程经历了三个主要时期，分别是“六五”计划——“七五”计划时期的“计划型科技增长体系”、“八五”计划——“十二五”规划时期的“自主型国家科技创新机制”、“十三五”规划——“十四五”规划时期的“创新驱动型发展战略”。在这长期的探索学习中，中国从最早没有明确的创新科技政策概念，将科学技术的进步等同于创新，在科学技术的管理理念上仍然是以国家计划体制为主导，到逐渐将科学技术的进步与经济增长相联系，着手建立符合市场经济要求和科技发展规律的国家创新体系，再到认识自主创新的重大战略意义，将科技自立自强作为国家发展的战略支撑，将创新驱动发展作为全新的发展理念。与之相比，美国科技创新补贴转变背后除了经济发展和制度文化因素以外，不同总统任期内的执政纲领，尤其是经济政策带来的重大影响也不能忽视。(27)这并不与前文在制度文化因素中论述的国会拥有宪法上经济管理职权违背。相反，美国总统推行任期内的经济政策恰恰也是通过推动国会立法来达到。例如，特朗普时期(2017-2021年)“让美国再次伟大”和拜登政府(2021年至今)“建立更好的框架”，这些重提美国制造业对维护中产阶级利益和供应链安全稳定的重要性，以及计划通过千亿美元规模的投入确保美国在人工智能、量子计算、生物技术、高级能源、先进半导体制造等先进技术上的竞争优势。

四、 中美科技创新补贴制度差异的潜在冲突

“和而不同”还是“同而不和”？成为摆在中美关系前的一道必答题。从另一方面讲，差异并不必然带来冲突。冲突的存在是以差异为前提，但还离不开其他因素的助推，例如，引发差异的原因、管控冲突机制的失效、以及双方不同的政策追求等。因此，中美科技创新补贴制度的差异并不一定带来冲突和对抗。然而，随着新一轮科技革命和产业变革正重构全球创新版图、重塑全球经济结构，科学技术正深刻影响和改变着中美两国、世界人民的命运和生活。(28)习近平：《努力成为世界主要科学中心和创新高地》，《求是》2021年第6期。科技创新不仅关系着两国未来在科学技术领域的话语权，更关系着国家安全、经济发展前景、国家体制竞争力等等。因此，这种差异所可能引发的冲突不容忽视。

首先，可能引发贸易的冲突。国际贸易理论认为，国家补贴并不一定带来国际贸易的影响，关键在于国家补贴是否会导致对外贸易企业的生产条件发生变化。(29)罗伯特·芬斯特拉(Robert C. Feenstra)、艾伦·泰勒(Alan M. Taylor)著，张友仁等译：《国际贸易(第三版)》，中国人民大学出版社2017年版。如果产生了变化，那么便可能造成国际贸易的冲突。总体而言，中美科技创新补贴中的研究与发展类补贴带来的国际贸易影响较弱。研究与发展类补贴距离产品化和市场化较远，无法直接影响对外贸易企业的生产条件。因此，这类补贴的贸易效应随之较弱。相较于研究与发展类补贴，成果应用类补贴对国际贸易的影响较强。主要原因在于，成果应用类补贴，是对研究与发展阶段取得的成果投入生产和实际应用过程进行的补贴，其目的是解决在成果转化过程中可能遇到的一系列技术性问题。(30)科学技术部发展计划司主编：《科技活动分类案例集》，科学技术文献出版社2012年版。其距离成果的应用化和市场化较近，比较容易对出口企业的生产条件起到影响。因此，相较于研究与发展类补贴，中美的成果应用类补贴对国际贸易的影响较强。与前两者相比，科技服务类补贴，是对知识的产生、传播、应用等起到帮助活动的补贴，并不直接对出口企业的生产条件造成影响，因而其产生的贸易效应并不显著，但并不能忽视其可能带来的深远而长久的作用。

进一步从中美各自科技创新补贴项目的特点来看，美国联邦政府科技创新补贴跨类型现象突出，大多数兼具有研发和成果应用功能。此外，美国的补贴方式灵活多样、也较为直接，涵盖了基金、贷款担保、所得税优惠、拨款等。与之相比，中国的科技创新补贴更加注重产业引导、发挥税收优惠，体现了有为政府和有效市场的结合。这种手段上的差异使得中美科技创新在贸易冲突上的风险更大。尤其是在先进制造、人工智能、集成电路、空天科技、生物医药、生命健康等面临着直接竞争和关系着国家安全的行业和领域，这种贸易上的冲突风险将会与日俱增。

其次，便是规则层面的冲突。有别于国内的制度规范，多双边规则是国家间缔结的适用于特定领域的法律规范，而由此引发的冲突是限制中美科技创新补贴、乃至全球科技创新进步的重大挑战。在WTO专家组和上诉机构审理的案件中，最具轰动效应的莫过于欧洲空客案(DS316)和美国波音案(DS353)。这两个案件案情复杂、程序胶着，直面美国和欧盟及其成员国对这两家全球大型民用航空巨头提供的数百项、时间跨度数十年的补贴，影响着国际大型民用客机市场。中国虽然不是案件的当事方，但作为第三方参与了案件的专家组和上诉机构审理等一系列重要过程，并且提出了许多涉及科技创新补贴规则的理解和适用的重要观点。以欧洲空客案(DS316)为例，该案是由美国政府于2004年10月6日提出的就欧盟及德国、法国、英国、西班牙等成员国，对大型民用客机进行一系列补贴可能违反SCM协定及其相关规定的争议案件。(31)欧洲空客案(DS316)案情复杂、争议激烈、审理跨度长，期间，经历了磋商(2004)-专家组(2005-2010)-上诉机构(2011)-执行专家组(2016)-执行上诉机构(2018)-仲裁决定(2019)-第二次执行专家组(2019)。参见：https:∥www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds316_e.htm，访问日期：2022年10月6日。其中，包含了欧盟及其四个成员国为空客公司提供的设计和开发资金(又称为发射援助/成员国资助)、欧洲投资银行贷款、基础设施和基础设施相关的资助、公司重整措施(债务减免、股权注入、资助)以及研究和技术发展基金等五类共计300多项补贴措施。(32)WTO Panel Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/R, para. 7.1.在本案中，中国政府提出部分贷款是否构成SCM协定第3条禁止性出口补贴、政府以公平市场价格出售部分或全部国有企业是否可以推定为取消先前向该国有企业提供的补贴利益、政府建造基础设施是否可以视为SCM协定第1.1条的财政资助等问题。(33)WTO Panel Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/R; WTO Appellate Body Report. European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft. WT/DS316/AB/R.这些问题既包括中国政府对专家组应如何解释SCM协定的观点，也包括中国政府对案件所涉科技创新补贴在法律适用上与美国政府不同的看法。

此外，WTO改革中关于未来补贴规则的修改也将成为中美无法回避的话题。6月12-17日，经过多轮密集谈判和成员各方激烈交锋，世界贸易组织第12届部长级会议(MC12)胜利闭幕，发布了《MC12成果文件》，并推进世贸组织必要改革。(34)《世贸组织第12届部长级会议胜利闭幕 取得“1+4”丰硕成果》，中国政府网，2022年6月17日，http:∥www.gov.cn/xinwen/2022-06/17/content_5696327.htm。其中，产业补贴、补贴规则谈判是世贸组织改革的重要议题之一，也是中美之间分歧较大的领域之一。对此，中国政府提出恢复不可诉补贴并扩大范围等建议，明确提出应尊重成员在国有企业、产业补贴等正常的发展模式和政策措施，鼓励成员间正常的科技创新成果交流。(35)《中国关于世贸组织改革的立场文件》，商务部网站，2018年12月17日，http:∥www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201812/20181202817611.shtml；《中国关于世贸组织改革的建议文件》，商务部网站，2019年5月14日，http:∥www.mofcom.gov.cn/article/jiguanzx/201905/20190502862614.shtml。如今，随着中国国产大飞机C919的顺利试飞，中国与美国势必将在高端装备、航空航天、新能源和新材料、生物和信息技术等领域进行合作与竞争。(36)沈立、刘笑男：《全球产业链体系发展态势、格局演变及应对策略》，《现代经济探讨》2022年第5期。因此，规则的博弈将不仅代表着中美各自利益诉求，更是体制竞争和争夺话语权的体现。

最后，更可能上升到体制和话语权层面的冲突。随着中国综合国力的提升和美西方全球影响力的削弱，围绕着中美体制的竞争与冲突成为中美两国之间、乃至世界政治经济的重大议题，而这在科技创新补贴上的表现主要集中在科技创新政策和国有企业问题。美国政府认为，中国政府长期以来通过金融和税收、知识产权转移、投资和出口限制、政府采购等措施，帮助和扶持重点领域和重点产业的国内企业，同时限制和阻碍进口产品、外国企业等，从而达到推动产业结构转型升级等政策目标。(37)美国政府认为，中国的产业政策显著区别于其他传统的产业政策。主要有三个方面的表现：第一，中国的产业政策目标具有强制力。第二，中国对国内产业的金融支持力度远超其他国家。第三，中国的产业政策很大程度上是以阻碍、不利于、损害外国竞争者，以及扭曲公平竞争环境为代价。United States Trade Representative (USTR). 2018 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2019.尤其是就中国政府2015年5月出台的“中国制造2025”(Made in China 2025)及其配套的大量科技创新补贴，美国政府多次表示这是中国政府企图通过牺牲和威胁他国产业利益的方式来实现本国发展战略的不公平举措，并且这种政府主导的大量补贴支持会带来严重的多边危机。(38)United States Trade Representative (USTR). 2020 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2021; United States Trade Representative (USTR). 2021 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers. 2021.

国有企业在国家科技创新补贴政策中的地位及作用。长期以来，美国政府将中国的国有企业视为非市场经济的代表、造成国家间体制冲突的根源。一方面，美国政府认为国有企业是坚定贯彻和执行中国政府经济政策的重要手段，同时也是建设和发展中国特色社会主义市场经济的重要保障。(39)United States Trade Representative (USTR). 2019 USTR Report to Congress on China’s WTO Compliance. 2020.在这个过程中，国有企业发展成为国内顶尖(National Champions)并控制全球市场，破坏了全球的市场秩序，并对他国国内的工人、农民、生产商等造成极大的负面影响。(40)Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union. September 25, 2018, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral; Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan. May 23, 2019, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/may/joint-statement-trilateral-meeting?from=groupmessage & isappinstalled=0.另一方面，美西方还将国有企业与政府的科技创新补贴相联系，表示在实现政府科技创新政策目的的过程中国有企业提供了大量补贴，例如与公司的资质信用不符的国有银行贷款、隐性的政府担保、政府或政府控制的机构以非商业条件进行投资、非商业债转股、在没有可行的重组方案的情况下的补贴等。(41)Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union. September 25, 2018, https:∥ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/september/joint-statement-trilateral.

五、 结 语

由于经济发展、制度文化、政策目标等因素，中美科技创新补贴存在着天然的制度差异。总体而言，中国的科技创新补贴制度是产业规划的产物，而美国则更多以经济立法来实现国家战略目标。一旦任其发展，这种差异不仅会导致贸易的摩擦，更有可能升级成规则、体制和话语权层面的冲突，由此带来的后果也远超中美两国国家和人民的承受范围。

“合则两利，斗则俱伤。”差异并不意味着冲突，更不必然带来对抗。中美两国无论是从创新理论的发展历程，还是从科技创新补贴的规则建构，都可以找到共通共融的地方。正确理解和认识科技创新的驱动要素及其依赖的制度体系，以及创新所能够达到的社会效果。同时，明确政府在促进和提升科技创新中可以采取的补贴规则和政策。这将成为中美两国从自身利益出发推动科技交流、合作的基础。从惠及更多国家和人民的角度出发，中美也有责任推动全球科技的进步和变革。面对着未来发展、粮食安全、能源安全、人类健康、气候变化等人类共同挑战，中美两国应在新起点、新征程上达成合作共识，以人类命运共同体的视角来看待两国之间科技创新补贴的制度差异和潜在冲突。