集体建设用地建租赁住房探讨

□文/孔 伟 瞿富强 郝鸿飞

（南京工业大学经济与管理学院 江苏·南京）

［提要］ 当前，我国积极倡导利用集体建设用地建租赁住房。本文通过归纳梳理集体建设用地建租赁住房试点地区，诸如北京、上海、南京、杭州等地相关项目发展现状，找出该政策发展过程中存在的现实困境，并给出相对应的对策建议，以期在“十四五”期间更好地推进该政策。

利用集体建设用地建租赁住房的政策探索作为一项政策创新，国内早在2017 年和2019 年就曾批准包括北京、上海、福州、南昌在内的18 个城市开展相应的试点工作。2020 年11 月3 日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》专门提到“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”。2021 年6 月国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次从国家层面明确住房保障体系的顶层设计，重点明确了相关基础制度和支持政策，提出利用集体建设用地建设保障性租赁住房。然而，就目前已发展情况而言，利用集体建设用地建租赁住房的实践探索在国内发展并不顺利，各试点地区均出现诸如利益分配不合理、融资困难、选址不合理等问题。本文将基于集体建设用地建租赁住房试点发展现状，分析其存在的现实困境，给出相应的对策建议，为后期学者对于集体建设用地建保障性租赁住房的研究打下基础。

一、集体建设用地建租赁住房现状

（一）研究现状。国内学者对于集体建设用地建租赁住房的研究主要集中于集体建设用地建租赁住房的必要性、面临的困境及解决对策、融资模式的选择、收益分配研究等。黄忠认为利用集体土地建设租赁住房具有积极意义，与在国有建设用地上建设租赁住房相比，利用集体土地建设租赁住房不仅盘活了农村闲置土地，而且有效解决了租赁住房建设的土地、资金等问题，具有比较优势。伍振军分析了集体建设用地建设租赁住房的障碍，提出应该给予其一定的政策支持。龙志和、莫凡提出要深化土地制度改革，完善集体建设用地租赁住房的税收制度。刘灵辉、王科宇分析了集体建设用地建设租赁住房过程中可能遇到的资金来源、租金水平确定、收益分配、违法违规以及对城市住房租售市场带来的冲击等一系列问题，并提出了相应的对策。杨华等以唐家岭集体建设用地建设租赁住房项目为例，分析了集体建设用地租赁住房引入PPP 模式的可行性和必要性，并阐述了我国集体建设用地租赁住房PPP 融资模式的运作流程。胡阳对集体建设用地租赁住房PPP+REITs 融资模式进行构建与运行设计，并给出相应的实施建议。王文、段妍磊等认为不论在收益分配的过程中包含了两方或多方主体，都要公平合理地进行分配，充分保护处于劣势地位的相关主体，只有利益均衡才可以更好地推动发展。周雅静运用利益相关者理论对集体建设用地建租赁住房的相关主体进行博弈分析，并提出集体建设用地建租赁住房的收益分配发展对策。文兰娇、汪晗、张安录侧重于从微观研究集体建设用地租赁住房的收益分配，在研究区域的选择上选择了广东珠三角地区的江门市集体建设用地租赁住房项目。通过文献梳理，可以深入了解集体建设用地建租赁住房存在诸如法律、融资、收入分配等方面的问题及其应对措施，对本文分析其现实困境及提出相应对策建议提供依据。

（二）发展现状。在对已有试点城市实施方案的整理中，笔者同时发现，各试点城市相关工作都已逐步展开，但很多城市对于试点的进展仅仅停留在初期的选址阶段，进程比较慢。为了更加直观地表明目前试点城市的进展情况，笔者将各试点城市最新进展整理，详见表1。（表1）

各试点城市集体建设用地建设租赁住房项目的规划、设计、申报、审批等工作都已逐步展开，总结各试点城市公开报道的建设进展，主要表现为以下四点特征：（1）进展情况差异较大，都落后于计划目标。（2）差异化的项目运行模式。以北京万科泊寓成寿寺项目为代表的集租房项目，村集体以土地经营权与社会资本合作，社会资本负责产品打造与服务运营；以武汉市江夏区藏龙岛小李村为代表的集租房项目，村集体以土地作价入股，与社会资本成立合资公司共同建设运营项目。（3）项目选址差异明显。以北京、广州、武汉等为代表的城市试点地块交通区位优越，而以南京为代表的城市试点地块通勤十分不便，直接导致其试点实践情况不理想。（4）部分设定租户对象。北京试点项目主要面向周边园区职工、外来务工人员等；杭州试点项目主要面向低收入者等住房困难群体；武汉试点项目主要面向高校毕业生及其他创业者群体等。

二、集体建设用地建租赁住房现实困境

集体建设用地建租赁住房是我国的一项创新性探索，能够满足大中城市旺盛的住房需求。但是，在各地试点过程中出现诸多法律障碍和实践难点。本节将梳理集体建设用地建租赁住房的现实困境，以便更好地提出相关对策建议。

（一）法律障碍

1、集体土地使用权尚不明确。新《土地管理法》《民法典》中关于集体经营性建设用地使用权的规则尚不明确，使得项目在建设过程中会出现土地入市流转风险。同时，在《物权法》中有关“集体建设用地”的内容尚属空白，因此具有很大的法律风险。

2、土地出让到期后地上建筑归谁所有尚不明确。对于投资者而言，集体建设用地在出让到期后能否继续续期、地上建筑是否有保障，是需要考虑的重点问题，然而目前法律在此方面尚未明确，就给投资者带来很大的不确定性风险。

（二）实践难点

1、资金筹措困难。融资难是集体建设用地在开发建设过程中存在的一个很大的并且共性的难题。集体建设用地存在所有权和使用权的分离，所以出于风险防控的角度，集租房项目很难从银行获得抵押贷款，这就会导致在项目建设过程中出现资金问题。利用集体建设用地建设租赁住房以集体经济组织为主体，前期融资困难，后期还需要花费较多资金用于运营维护，而且项目收益回报周期也比较长，所以资金筹措困难。

2、缺乏完善的收益分配制度。在利用集体建设用地建租赁住房的试点中，主要涉及的利益主体有集体经济组织、农户个体、租赁房经营者和政府。目前的收益分配制度存在诸多阻碍，产权制度的不明晰易导致收益分配比例不合理、政府参与方式的欠缺易出现实践方式不明确、监管制度的不健全易出现信息不对称等问题。

3、项目选址困难，地方政府、农民积极性不高。城郊结合部的租赁住房需求集中在城区边缘，临近交通便利、公共服务较好的老镇区和工业园区，这里的集体经营性用地都很紧缺，绝大多数已经投入使用。同时，从我国目前各级政府的现状来看，政府对“土地财政”的依赖度仍比较高，利用集体建设用地建租赁住房打破了地方通过土地获取高额土地出让金的模式，地方政府收入减少，无疑会打压地方政府的积极性。此外，农民建租房积极性不高。因为农民在自家宅基地自建房直接出租的收入也很可观，如果农民承诺愿意将集体建设用地用于建设租赁住房，得到的报酬还要分成给村组织，到手的钱比自己出租很可能少很多。基于此，如何提高地方政府、农民的积极性，也是目前亟待解决的问题。

三、集体建设用地建租赁住房对策建议

通过归纳梳理集体建设用地建租赁住房试点地区的发展现状，笔者认为，集体用地建租房的政策已取得阶段性进展和总体上获得社会认可，结合现实困境，本文给出如下几点对策建议：

（一）建立合理的收益分配制度。完善收益分配制度是试点项目中的重要环节，需要完善产权制度、健全监管等制度。试点地区需要明确分配的主体，确保村民及其他经营者土地权益的合法性，增强农民的维权意识，增强对政府、对经营机构的监管。

（二）进一步拓宽融资渠道。政府要在财政和信贷方面给出相应措施，以便试点地区拓宽融资渠道，如鼓励国有银行加大信贷资金支持力度支持相关项目动工建设，地方政府可以在财政方面给予银行适当的补贴。进一步探究社会资本进入集体建设用地上建设租赁住房试点的措施，探究建立公平公正的利益共享分配机制。探索建立集租房的金融支持体系，鼓励金融机构为试点项目提供相对优惠的信贷政策。

（三）加快修订和完善相关法律法规。集体建设用地建租赁住房是当前现实背景下极具政策价值和现实意义的尝试，应谨慎地对法律进行修改和完善，明确集体建设用地的定位，使得这一模式能够合法化。及时总结各地试点经验，尽快在法律中明确集体建设用地在出让到期后能否继续续期及其地上建筑是否有保障。要明确集体经济组织的股权怎么实现，明确他们的使用权、收益权等，以此保障各主体权益，推动政策平稳发展。

综上，本文通过回顾梳理国内集体建设用地建租赁住房的试点现状，发现试点城市中存在诸如资金筹措困难、收益分配不合理、法律障碍等现实困境。为了更好地推进该政策发展，响应国家有关租赁住房建设的号召，为下一步探索利用集体建设用地建保障性租赁住房的政策实践做铺垫，本文给出有关集体建设用地建租赁住房的合理性的对策建议。由此推动相关政策平稳发展，以期增加城市租赁住房供给、降低新市民租房压力，深入推进农村土地制度改革，促进城乡融合发展。