“双碳”背景下能源安全的理性认知与法律回应*

张 璐

(华东政法大学经济法学院，上海 200042)

碳达峰、碳中和(以下简称“双碳”)目标的确立，是我国在持续推进生态文明建设过程中做出的重大抉择，将引发广泛而深刻的经济社会系统变革，而能源领域的变革将首当其冲，因为从本质上来说，“碳中和是一场能源革命”[1]p66-69。就新时代我国的能源发展，“习近平主席提出‘四个革命、一个合作’能源安全新战略，为新时代中国能源发展指明了方向，开辟了中国特色能源发展新道路”，[2]在我国能源发展的顶层设计中，确立了能源安全的基础性地位。对此，我国立法机关也做出了明确回应，在全国人大常委会2022年度立法工作计划中，将能源法列入了“保障国家经济安全”的立法类型，[3]彰显了以能源安全为基础的能源立法价值取向。

对能源安全的体现和保障应成为我国所有能源活动的核心要求，而“双碳”目标在我国的确立和推进，不仅丰富了能源安全的内涵，也使我国的能源安全在现阶段面临一定的挑战。如何在“双碳”背景下对能源安全进行理性认知，并在法律层面对于能源安全的制度需求进行有效回应，不仅事关推进“双碳”目标的路径选择，更加关系到我国的能源安全在新的时代背景中能否得以切实的保障。

一、“双碳”目标与能源安全的内涵解读

(一)“双碳”目标的本质是降碳

“双碳”的提出，是国际社会应对气候变化的产物。联合国政府间气候变化专门委员会专门对“双碳”做出了明确界定：“碳达峰”是指某个地区或者行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值，然后进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点；“碳中和”是指由人类活动造成的二氧化碳排放，通过二氧化碳去除技术的应用，对二氧化碳吸收量达到平衡。碳达峰与碳中和虽各有不同的侧重，但二者关系密切，“碳达峰与碳中和紧密相连，前者是后者的基础和前提，达峰时间的早晚和峰值的高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度。”[4]对二者关系的解读，是理解“双碳”目标本质的基础。

从过程上看，碳达峰与碳中和紧密相连，确实存在时间与阶段的先后关系。从这个角度，可以将碳达峰理解为路径依赖，而碳中和则是最终目标，碳达峰作为二氧化碳排放从升到降的拐点，是实现碳中和的必经之路。然而，路径依赖的选择必须符合目标的实质要求，碳中和的实质在于“平衡”，即二氧化碳排放与二氧化碳吸收的平衡，这一实质目标为碳达峰的时间与量值提出了明确的导向性要求。所谓“通过二氧化碳去除技术的应用，对二氧化碳吸收量达到平衡”，实践中主要以碳汇的增加作为碳中和的基本路径，但无论采取自然手段还是技术手段，就目前情况来看，通过碳汇对二氧化碳吸收的实际效果并不尽人意。自然手段理论上主要以森林碳汇对二氧化碳的吸收为主，而实际上，森林碳汇吸收二氧化碳的科普意义与象征意义远大于其实际意义，甚至有学者将森林碳汇对于碳中和的作用形容为“杯水车薪”[5]。而通过技术手段以碳捕获、利用与封存(CCUS)的形式增加碳汇，虽技术原理与实施过程已有突破，但因其成本高昂，实践中并不具备推广的可行性，至少在现阶段无法发挥实际作用。整体而言，当前阶段，上述手段的二氧化碳吸收量十分有限，欲达成碳中和目标，主要依赖二氧化碳排放量的减少。“碳达峰意味着碳排放拐点的到来，拐点到来前碳排放的上升趋势本质上是一种惯性的延续，而减碳是扭转惯性趋势基本反作用力，拐点之后减碳将成为碳净零排放的基本推动力，是实现碳中和最为主要的路径依赖。”[6]

因此，降碳无论对于碳达峰还是碳中和而言，都是最为基本的内在要求。即“双碳”目标的本质在于降碳，在该目标推进的各个阶段均须坚持降碳这一本质性导向要求。

(二)能源安全以能源供给安全为基础

根据总体国家安全观的体系内涵，能源安全作为非传统安全的一种，已经上升到国家安全的高度，其既是经济安全的重要体现，也与经济安全同为总体国家安全观的重要组成部分。从学术研究的角度来说，能源安全是一个极具开放性的议题，存在多样化的观察视角和研究路径。

作为一个历史性概念，“能源安全”相关研究在国外的展开以20世纪70年代石油危机引发的南北资源政治博弈为契机，[7]然而，历经近50年发展演化，学界对该术语的理解至今仍未达成共识。[8]例如，国际关系领域基于其学科研究视角和分析工具，就曾先后提出现实主义的能源安全观、新自由主义的能源安全观、建构主义的能源安全观以及国际政治经济学的能源安全观等不同理解。[9]因此，对能源安全这一动态发展概念的理解，应当结合其国家安全重要组成部分的定位，立足于本国现实国情，充分考量国家在特定历史阶段所面临的基本情势和应对策略，在对能源安全通常意义解读的基础上，选择确立国家能源安全的核心价值取向与基础性战略安排。

现阶段，为积极适应国内国际形势的新发展新要求，坚定不移走高质量发展新道路，我国确立了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，①对其现阶段的解读应多层次多视角展开。然而无论从何种角度对我国能源安全新战略的阐释，都不能忽略能源供给安全在现阶段我国整体能源安全战略中的基础性地位，这一点无论在理论上还是在实践中都有充分的体现。

首先，在能源安全的相关研究中，能源供给是最具基础性的研究命题，并在很大程度上决定了研究语境的选择。在一般意义上，“能源安全至少有五个可确定的维度：供应的安全、需求的安全、可获取的安全、可支付的安全和可持续的安全”，[10]能源供给安全的基础性地位显而易见。另外，虽然能源安全的研究成果纷繁、谱系庞杂，但两条主要脉络尢为清晰：第一，基于地缘政治视角的能源安全研究；第二，基于能源供需关系视角的能源安全研究。[11]在能源供需关系视角的能源安全研究中，能源供给历来都是最为基础和重要的变量，其在很大程度上决定了能源供需关系的走向，而在基于地缘政治视角的能源安全研究中，也多以能源供给安全目标的实现为参照。

其次，在“四个革命、一个合作”能源安全新战略中，能源供给安全是各组成要素良性互动形成协同系统优势的基础。从能源消费革命看，核心在于抑制不合理能源消费，主要在减轻能源供给压力的基础上达成能源供需平衡。从能源技术革命看，目标在于通过技术创新推动产业升级，并以此带动能源供给规模扩大与质量提升，同时优化能源消费方式与过程，实现高质量发展中的能源供需平衡。从全方位加强国际合作看，旨在以互利共赢、平等互惠的基础上通过加强能源领域国际合作交流，通过国际能源贸易、能源投资等国际合作方式，推动我国能源供给来源的多样化，以稳定、持续、经济的能源供给保障国家能源安全。因此，对于能源供给安全在我国能源安全新战略中的基础性地位必须充分重视，要始终坚持以能源安全供给为基础保障国家能源安全目标的实现，一旦能源供给安全发生波动，将对国家能源安全形成直接威胁。2021年10月，李克强总理主持召开国家能源委员会会议时也明确指出：“现阶段工业化城镇化深入推进，能源需求不可避免继续增长，供给短缺是最大的能源不安全，必须以保障安全为前提构建现代能源体系，着力提高能源自主供给能力。”[12]

最后，从我国国家安全立法对能源安全的基本定位来看，保障能源安全是维护国家安全任务的重要组成部分。我国《国家安全法》第21条对于能源安全做出了明确规定：“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。”不难看出，保障能源供给是我国国家安全立法所确认的维护国家能源安全的基本出发点。

强调将能源供给安全作为国家能源安全的基础，并非固守单一强调能源供给安全的传统能源安全观。对能源供给安全基础地位的强调，仍以对能源安全多维阐释为前提，但重点在于，明确提出将能源供给安全作为对能源安全整体及多维构成要素进行观察和分析的基本动因和参照，并以此为导向对能源安全进行理性认知与定位，这也是本文在“双碳”背景下对我国能源安全进行学理阐释的基本立足点。

二、能源安全目标下能源供给的结构性碳波动

“双碳”议题的提出，意味着国际社会在应对气候变化问题上达成了基本共识，已有为数不少国家都立足于本国国情就“双碳”目标的推进提出了明确的行动路线和时间表。“双碳”目标在各国的确立，对能源安全的理解和保障产生了多重的深远影响。一方面，“双碳”目标体现了能源安全内涵中的环境保护维度，强调能源安全的可持续性。另一方面，“双碳”目标的本质在于降碳，这也意味着“双碳”背景下对国家安全保障的降碳导向，确立了排斥化石能源这类高碳能源的预设立场。然而，“双碳”目标所默认的从高碳向低碳的降碳进程作为一种假想愿景，在实践中并非能够完全演化为简单的线性过程，在某些特定情形中，脱离实际对降碳的片面强调，将从根本上影响到能源供给的充分与稳定，并对能源安全形成现实威胁，从去年到今年，从国际社会到国内，都出现了能源供给的结构性碳波动，各国政府为保障能源安全，都做出了在“双碳”进程中“重启”以煤炭为代表的高碳能源的无奈抉择。

从国际层面上看，受俄乌战争影响，对俄的制裁导致欧洲能源供给的巨大缺口，仅靠低碳清洁能源根本无法解决欧洲能源的失衡，能源供给短缺严重威胁到欧盟国家的能源安全。在推进“双碳”问题上欧盟历来激进，极其执着于零碳的目标，甚至一度停止了对煤电的融资。但对于当前能源供给严重短缺，欧盟也不得不调整既定策略降低对于能源供给的低碳要求。德国政府面对能源供给严重不足的现实，也只能重新启用更多的燃煤电厂来保障冬季供暖，德国联邦副总理经济部长罗贝特·哈贝克表示，“当前德国必须减少天然气消耗，增加煤炭燃烧。”[13]除了德国，奥地利、荷兰等欧盟国家也相继做出反应。“事实上，自欧洲能源危机发生后，整个欧洲的煤炭发电也处于增长之中。2021年欧洲煤炭发电量比2020年增加18%，中断了自2012年以来的下降趋势。2022年1月份欧盟煤炭进口量比上年增长56%以上。”[14]对于以煤炭为代表的化石能源的重启，曾经积极呼吁减碳的西方国家在能源供应面临挑战时，纷纷抛弃“气候计划”，倒向“能源安全”。[15]虽然从某种意义上说，俄乌战争的爆发属于典型的黑天鹅事件，但其引发的欧洲国家能源供给短缺所形成的能源安全危机，以及所导致的欧洲国家能源 供给中煤炭比重的大幅提升，充分体现了降碳进程的脆弱性与不确定性以及能源供给的结构性碳波动，这足以引发各国对“双碳”目标与能源安全关系的重新审视与思考。

从国内的情况看，自2021年9月开始，国内“拉闸限电”现象已经波及黑龙江、吉林、辽宁、广东、江苏等10余省份，对国内的社会经济发展乃至日常生活造成极大影响，导致本次国内电力供应紧张的原因较为复杂，其中电力供需不匹配是最根本原因。从需求角度来说，我国沿海省市疫后经济复苏强劲，加之一些相关因素的叠加影响，诸如部分省份夏季高温形成的旺盛用电需求、部分地区高耗能行业产能快速扩张等，使得电力需求快速增长。从供给的角度来说，则涉及可再生能源电力供给波动与电煤供应紧张的问题，其中，东北地区作为本轮“拉闸限电”影响最大的区域，可再生能源电力供给的波动与不足表现最为典型。②除可再生能源电力供应不足的区域性影响外，煤电在我国的能源结构中依然占据主体性地位，以发电量算，占比约七成，所以电“缺”或者“不缺”，从根本上取决于煤炭的供应量。因此，2021年因为结构调整与价格高昂所导致的煤炭供应全线吃紧，才是导致本次电荒最根本的原因。也正因此，在2021年9月29日国家发改委就能源保供问题答记者问中，“煤炭”成为关键词，“释放煤炭先进产能，有序增加煤炭进口”“煤电气电机组应发尽发”成为能源保供首当其冲的安排。[16]从我国这次电力供应紧张发生及其后续应对的过程看，至少有三点启示：其一，我国对能源的需求将持续走高；其二，可再生能源电力供给缺乏可靠性和稳定性；其三，煤电仍将长期承担保障电力安全的重要作用。因此，在我国“双碳”目标推进的进程中，能源供给的结构性碳波动依然不可避免，如何客观评价以煤炭为代表的化石能源对于保障国家能源安全的地位和作用，是对“双碳”目标与能源安全关系进行理性认知的关键问题。

三、“双碳”背景下能源安全保障的供给侧结构选择

能源供给中的碳波动在国际社会及国内相继出现并非完全偶然，其引发了对“双碳”目标与能源安全之间关系的进一步思考。

“双碳”议题的提出，始于应对气候变化，作为环境保护的产物，其体现了可持续发展的价值取向。现代意义的能源安全由传统单一强调能源供给安全的能源安全观发展而来，包括供应的安全、需求的安全、可获取的安全、可支付的安全和可持续的安全等多重维度，但其中需求的安全、可获取的安全、可支付的安全均围绕供应安全而衍生，需求的安全与供应的安全本质上是一个问题的两个方面，可获取的安全与可支付的安全体现了供应安全的可行性与成本的问题。而在能源安全诸多的维度构成中，可持续的安全本质上是一种外部性影响的表达，其体现的是能源开发利用与环境保护的关联，并确立了符合环境保护目标的能源安全价值取向，推进能源安全从现实安全向长期安全拓展。因此，本质上来说，“双碳”目标的价值追求包含于现代能源安全观的多重维度构成之中，将能源安全置于“双碳”背景之中，只是在应对气候变化的氛围下，彰显并强调能源安全的可持续取向以及长期安全的重要性和必要性，但这一点并不能成为对能源安全的完整表达。能源安全的保障需要多种维度因素的支持，现实安全与长期安全的并重。其中能源供给安全在诸多能源安全保障因素中始终居于基础性地位，其不仅决定了对能源现实安全的保障程度与水平，也将对能源长期安全目标实现的可能与程度产生深远影响。所以，“双碳”目标的推进与能源安全保障中的长期安全目标相契合，能源安全中的长期安全需要以现实安全为基础，二者相互依存，对任何一方面的片面强调都将危及能源安全目标在整体上的实现，而长期安全与现实安全的并重则需要立足现实国情，通过对能源供给结构的务实选择和不断优化，充分满足现实能源需求，并为能源长期安全目标的实现提供必要、可行的结构性支持。

在我国“四个革命、一个合作”的能源安全新战略中，针对能源供给环节，提出“推动能源供给革命，建立多元供应体系”，此处的“多元”实际上讲的是能源供给的结构性问题。目前，我国使用最多的五大能源包括煤炭、石油、天然气，可再生能源与核能。其中，核能因具有较大技术风险和社会敏感性的特殊属性，一定程度上被限制了发展空间，这也决定了核能在整个能源供给中只能发挥补充作用而难以具备结构性功能。除核能之外，煤炭、石油、天然气都属于化石能源，因此，从基本结构上看，我国的能源供给主要包括化石能源可再生能源两个主要类型。基于“低碳”目标的降碳导向，我国的能源供给需要发生化石能源与可再生能源“此消彼长”的结构性变化，但这种结构性变化只能是长期渐进的过程，从能源安全保障的角度来说，化石能源与可再生能源“此消彼长”结构性变化的路径选择与制度安排必须充分考虑以下两个方面的基本情势：

首先，短期之内我国化石能源在能源供给中主体性地位依然难以撼动。导致这种局面的原因是多方面的，主要涉及资源禀赋、产业结构的惯性依赖以及后疫情时期影响等因素。从资源禀赋的角度来说，虽然我国石油与天然气的供给对外依存度高，但我国煤炭资源赋存丰富，获得便利性高且成本及风险可控，在过去相当长的时期内，煤炭一直是我国能源供给的支柱。从产业结构的惯性依赖来看，在长期以煤炭为支柱的能源供给模式中，逐步形成了我国对煤炭等化石能源高度依赖的产业结构，近几年的相关数据表明，以冶炼加工、重化工、制造业为主体的第二产业的煤炭消费总量在全产业煤炭消费总量中占比依然超过百分之九十，产业结构的升级转型非一日之功，对煤炭供给的依赖也难以迅速转变。另外，后疫情时期的影响也是一个不容忽视的现实因素。新冠疫情重创经济发展，目前我国正处于后疫情时期经济复苏的关键阶段，以“双碳”目标为导向的能源转型具有周期性且成本巨大，对于当前经济复苏所萌发的强劲能源需求而言，不仅“远水难解近渴”，甚至有导致经济复苏引擎“死火”的可能，因此，以煤炭为代表的化石能源顺理成章地成为后疫情时期能源供给的首选。对此，国际能源署(IEA)指出，疫情下主要经济体首要的政策目标是保持经济基本面的稳定，中国的能源政策将更加务实，在保障就业稳定、扩大内需、能源安全的战略目标下，新推出的“两新一重”建设方案将在短期内进一步提振煤炭需求，煤炭仍然将继续占据中国能源战略的重要地位。[17]

其次，可再生能源的发展具有长期性，现阶段仍难以独立支撑能源供给。可再生能源虽然发展前景广阔，但依然面临短期之内难以克服的局限，其转化消纳问题一直是制约我国可再生能源发展的瓶颈。虽然可再生能源包括诸多类型，但我国开发的主体主要在于太阳能与风能的电力转化和并网消纳，事实上，可再生能源的转化消纳问题一直没有得到妥善解决。从实质上说，可再生能源转化消纳的问题主要来自可再生能源开发环节与需求环节的脱节。可再生能源的开发具有分散、间歇、波动等特点，这由其自然赋存状态和属性所决定，而对于可再生能源需求的社会预期则表现为集中、持续、稳定，两个环节存在明显的落差和脱节。转化消纳瓶颈的存在，意味着无论可再生能源开发规模有多大、发展有多快，都难以形成有效的能源供给。此外，可再生能源的发展还涉及驱动机制更新、与其他环境保护目标的协调等问题。这些问题的解决现阶段仍处于探索过程中，这也体现了可再生能源发展所面临的复杂局面与长期性。事实上，由俄乌战争引发的欧洲能源危机中，欧盟国家之所以通过重启煤电以应对能源供给短缺，一个很重要原因在于，仅依靠可再生能源根本无法弥合能源供给的缺口，历来以全球能源转型与绿色发展领袖自居的欧盟尚且如此，其他国家的情况可想而知。

基于上述基本情势的分析，在当前“双碳”背景下，为满足能源安全保障的需要，能源供给结构的选择应定位于化石能源和可再生能源的并重与兼容。对化石能源而言，应保留其必要的发展空间，但需要以降碳为导向，优化其发展路径。对于可再生能源而言，应着力解决其发展进程的瓶颈因素，逐步扩大与增强在能源供给中的比重与影响力，为逐步实现对化石能源的替代奠定基础。现阶段，只有实现化石能源与可再生能源的协同发展，才能实现能源供给的持续与稳定，这不仅是国家能源安全保障的基础，也并未偏离“双碳”目标推进的长远要求。能源供给结构的选择离不开法律层面的回应与引导，化石能源和可再生能源的并重与兼容的能源供给结构的确立，不仅需要对化石能源发展空间与路径进行法律确认，还需要可再生能源法律制度的创新发展，下文分述之。

四、化石能源发展空间与路径的法律确认

(一)“双碳”背景下化石能源发展从战略到法律的接力

近年来，我国在战略层面对于化石能源的发展空间与路径做出了明确回应。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》就化石能源的发展提出了方向性要求，包括“实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠”“扩大油气储备规模，健全政府储备和企业社会责任储备有机结合、互为补充的油气储备体系。加强煤炭储备能力建设”“推动煤炭等化石能源清洁高效利用”等主要方面。在国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确指出，“立足我国富煤贫油少气的能源资源禀赋，坚持先立后破，稳住存量，拓展增量，以保障国家能源安全和经济发展为底线，争取时间实现新能源的逐渐替代”“推动重点用煤行业减煤限煤，大力推动煤炭清洁利用”。从我国对化石能源发展的战略安排来看，仍为化石能源的开发利用留出了必要的发展空间，以避免“退煤”操之过急引发对国家能源安全的风险与挑战。但与此同时，也明确限定了煤炭作为化石能源主体在未来的发展路径要求，即煤炭的清洁高效利用。

整体而言，我国在战略层面已明确了“双碳”背景下化石能源的发展空间与路径，现阶段制度完善的重点应在于上述战略的贯彻与落实。从我国能源领域过往实践看，对能源战略的贯彻与落实已形成以政策为主的路径依赖，但事实上更需要法律的传达与支持。“法律和政策是两种不同性质的工具，在发挥作用的领域和方式有明显不同。从公共管理的角度看，法律作为表现为一种常态管理，政策表现为因应管理。”[18]政策的“因应性”决定了其应急性和变动性，难以形成稳定制度预期。“双碳”背景下我国化石能源的淡出表现为渐进的过程，但方向是既定的，对该进程的持续推进必须建立在稳定的制度预期之上。以政策作为能源战略落实工具，容易引发公众对于化石能源“运动式”回潮的误解，甚至导致对“双碳”目标的质疑与排斥。因此，现阶段我国在战略层面需要以稳定的制度预期为基础，理性引导“双碳”背景下化石能源的发展。在这个问题上，法律相较于政策具有明显的优势，应在能源战略与法律之间构建更为紧密的连结，“能源战略只是理论和原则的综合体，并不是行为规范，它所确定的方向和目标的实现有赖于能源法的实施，与作为政府行为的能源规划和能源政策相比，能源法可以通过法律规范，将能源战略的要求构造成具体可行、有效力且可以操作的法律制度，为能源战略的实施形成稳定的行为机制。”[19]

(二)煤炭清洁高效利用法律制度构建

在我国现阶段对于化石能源发展空间和路径的战略安排中，煤炭占据主体性地位，这决定于我国的现实国情。我国具有“富煤”的资源禀赋，煤炭在我国化石能源供给中所占比重最大，而且煤炭的开发利用对于“双碳”目标的影响最为明显和直接，因此，煤炭未来发展的战略安排，成为我国对推进“双碳”目标与保障能源安全进行系统考量的关键。所以，当前对于我国化石能源发展空间与路径战略安排的法律接力，应首先从煤炭相关立法展开，在立法层面回应与落实有关煤炭未来发展的战略安排。在我国现阶段对于化石能源发展空间与路径的战略安排中，对煤炭发展的核心要求非常明确，即“煤炭清洁高效利用”，我国“双碳”背景下所有事关煤炭的制度设计都应围绕此核心要求展开。 目前，我国对煤炭的清洁高效利用依然面临诸挑战：煤炭全过程清洁高效利用需进一步深化拓展、洗选加工环节精细化和智能化程度有待进一步提高、煤炭清洁高效利用的技术装备支撑需要加强、煤炭与新能源协同发展亟待加快推进。[20]应对上述挑战，需要法律制度对煤炭的开发利用进行引导和规范，以上述问题为导向，我国煤炭清洁高效利用法律制度的构建可从以下方面展开：

完善煤炭清洁高效利用的全过程管理制度。煤炭开发利用产业链长，涉及环节多，对煤炭清洁高效的利用要求也体现在煤炭开发利用产业链中的每一个环节。我国现行《煤炭法》主要侧重于煤炭资源开发与煤矿生产安全的行业监管，对于煤炭清洁高效利用的全过程管理制度的构建，不仅需要《煤炭法》的相应完善，也需要煤炭立法与其他相关领域立法，如《清洁生产促进法》、环境保护相关立法等形成功能协同与联动。首先，我国《煤炭法》应对煤炭产能结构优化做出基础性制度安排。“双碳”背景下从整体趋势上看，“退煤”是我国煤炭资源发展的既定目标，但“退煤”不能操之过急也并非简单的数量减少，而应通过煤炭产能优化予以逐步推进。煤炭的产能优化主要涉及两方面内容：一是统筹考虑国家功能区定位以及煤炭资源的分布状况，将煤炭发展的优势区域相对集中；二是完善煤炭产能置换政策，加快淘汰落后产能。产能优化是煤炭清洁高效利用全过程管理制度的起点，《煤炭法》作为我国煤炭领域立法的龙头，应通过相应规划条款的确立对此进行引导和约束。其次，确立煤炭生产开发的清洁生产审核制度，为《煤炭法》和《清洁生产促进法》的协同奠定基础。清洁生产审核是从过程上对煤炭开发生产的清洁高效程度进行评价和管制的主要制度类型，《清洁生产促进法》对于清洁生产审核制度做出了基础性的规定，《煤炭法》应结合煤炭生产开发的特殊性，对于煤炭生产开发的清洁生产审核的规则进行细化，并落实与《清洁生产促进法》的衔接条款，逐步完善清洁生产审核在煤炭生产开发中适用的制度环境。最后，加强煤炭开发利用的废弃物回收与排放环节的法律规制。针对该问题，建议在我国《煤炭法》中增加“环境保护”专章内容，为煤炭立法与相关环境保护立法的功能协同提供系统的规范引导，着重从节水、控污、生态修复等方面，明确和强化环境保护的规范要求，拓展环境保护立法资源在煤炭生产开发领域的适用空间，确立煤炭清洁高效利用的环境保护导向。

优化煤炭洗选加工制度。煤炭洗选加工是从源头减少煤炭的污染物质，提升煤炭清洁高效利用的基础性环节，《煤炭法》第30条规定“国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工”，《大气污染防治法》第33条对煤炭洗选加工的标准和洗选设施配套做出了规定。就现行有关煤炭洗选加工的相关法律规定来看，还存在一定制度优化的空间。首先，两部法律对于煤炭洗选加工法律规定的取向定位不一致，《煤炭法》第30条的关键词是“鼓励”，而《大气污染防治法》第33条规定的核心是“应当”，针对同一问题，两部立法采用了不同类型取向的法律规范，基本立场的差异导致相关立法之间的功能协同难以形成。此外，《煤炭法》对煤炭洗选加工的规定归于简略。从逻辑结构上来说，《大气污染防治法》是从排放环节以达标排放为目标，对煤炭洗选加工做出的概括性要求，这种概括性要求需要以《煤炭法》中对煤炭洗选加工具体的规范性要求为基础，缺乏《煤炭法》从产业结构与生产开发规范方面制度设计的基础，使《大气污染防治法》对煤炭洗选加工的规定一定程度上面临“空中楼阁”的窘境。因此，对煤炭洗选加工制度的优化，应以《煤炭法》相关规定的细化为主要抓手，以《煤炭法》与《大气污染防治法》的联动协同为目标。首先，《煤炭法》中对于煤炭洗选加工的规定应从倡导性要求转变为规范性要求，确定将煤炭洗选设施的配套作为煤炭生产开发产业结构必要的组成部分，推动煤炭洗选的制度环境从《大气污染防治法》的“倒逼”效应向《煤炭法》主动选择的转变。同时，针对我国目前在煤炭洗选工艺的短板，对于煤炭洗选的分选技术要求、煤炭洗选装备应用的情形以及信息化技术应用于煤炭洗选环节的导向要求等问题，应当在《煤炭法》中做出针对性的法律规范要求，为煤炭洗选加工环节的精细化和智能化提供法律制度引导。

强化煤炭清洁高效利用技术创新制度。“双碳”背景下，煤炭清洁高效利用以从高碳向低碳的降碳效应为基本导向，这对于煤炭的开发利用而言无异于一场革命，而技术创新是推动这场革命的基本驱动力。作为一个系统推进的社会进程，技术创新与法律的互动及相互影响一直是法学理论研究的重要命题，具体到煤炭清洁高效利用技术创新的法律需求而言，立法层面至少需要在两个方面做出结构性的回应：首先，对技术创新方向进行引导性法律规定。技术创新具有天然的市场导向，“技术发明是研究活动的积累和新思想的诞生，只有该思想用于市场应用时，才可称之为技术创新”，[21]而对“市场应用”是否能够形成普遍、稳定的社会预期，则是技术创新得以持续展开的决定性因素。这种预期的形成需要立法层面的引导和确认。当前，我国对于煤炭清洁高效利用技术创新的方向性要求，大多停留于政策层面，缺乏系统及明确的导向，难以向市场传达明确信号，无助于市场主体对技术创新形成稳定预期。因此，应及时将政策层面成熟的规定转变为法律规定，在相关立法中明确煤炭清洁高效利用的技术创新方向，为市场主体对技术创新的启动和持续推进树立信心，确立对煤炭清洁高效利用技术创新正向激励的制度环境。其次，对技术创新实践的主要领域进行规定。煤炭清洁高效技术创新的发展是个渐进的过程，立法应结合我国对技术创新的现实需求，在煤化工废水协同治理、煤电污染物一体化脱除、大宗固废综合利用等方面确定现阶段我国煤炭清洁高效利用技术创新的主要领域，以明确现阶段法律制度着力的重点，并以点到面的逐步展开。该方面规定需要《煤炭法》与相关立法协同展开，《煤炭法》应对于技术创新的主要领域以及配套的评价标准做出规定，相关立法则应以《煤炭法》的规定为依据，完善对于煤炭清洁高效利用技术创新在示范推广、财政税收等方面的激励机制。

确立煤炭与可再生能源的协同促进制度。就现阶段实际情况看，煤炭和可再生能源都有各自的优势和短板，以煤炭为主体的能源供给稳定、可靠，但与低碳导向相悖；可再生能源完全符合低碳导向，但可靠性、稳定性差。因此，如何在制度层面扬长避短，推动二者协同利用，是我国现阶段煤炭清洁高效利用制度构建的重要议题。这就需要以煤炭立法与可再生能源立法的制度协同为基础和引导。长期以来，煤炭立法与可再生能源立法各自秉承不同理念彼此独立，相互之间并无制度关联，这种局面亟待扭转。煤炭与可再生能源协同利用的促进制度构建，现阶段应以电力调配的制度保障为重要抓手。通过电力调配，将煤电与可再生能源电力进行系统整合，以煤电的稳定性和持续性优势填补可再生能源电力波动性与间歇性短板，是当前对煤炭和可再生能源进行协同利用的重点实践领域。对此，煤炭立法和可再生能源立法都需做出相应回应。从煤炭立法完善角度说，要从立法定位进行转变，把煤炭资源利用从能源供给的主体性定位转变为支撑性和调节性定位，把增强煤炭利用调节能力的制度设计作为未来煤炭立法完善的重点。从可再生能源立法完善角度说，要为煤炭调节功能的引入提供相应的制度环境和规范依据，重点在可再生能源电力并网消纳制度设计中，将煤电的结构性支持作为解决方案之一，在可再生能源立法中为煤电的调节功能发挥提供必要的制度空间。

五、可再生能源法律制度的创新发展

(一)我国可再生能源法律制度创新的问题导向

对可再生能源的开发利用实现了能源供给与碳排放的脱钩，逐步确立可再生能源在能源供给结构中的主体地位，是推进“双碳”进程的终极目标。可再生能源的持续发展，离不开法律的引导与推进，“双碳”目标的确立，使我国的可再生能源面临新的发展机遇，更需要通过法律制度的创新破解发展瓶颈，不断提升可再生能源的发展规模与水平。事实上，每个国家可再生能源发展的动因和面临的外部情势各有不同，我国可再生能源法律制度的创新，应以我国可再生能源发展的现实需求为问题导向。

从世界范围看，可再生能源开发利用诉求的提出，并非以环境保护为目标，而主要是为替代石油资源以应对上世纪70年代发生的能源危机。随着后来国际社会对气候变化关注程度的不断提升以及“双碳”议题的逐步提出，可再生能源的降碳功能日益凸显并被寄予厚望。然而，在“双碳”目标的大前提下，各国大力发展可再生能源的动因与定位并不相同。欧盟国家资源匮乏对外依存度高，长期被化石能源扼住咽喉，发展可再生能源主要是为了实现能源独立并抢占能源转型国际话语权，以可再生能源技术的快速发展为基础，助推了欧盟的全球创新领导地位并争取到更多的国际事务主导权。我国对可再生能源的发展则立足于我国的现实国情。首先，确立“双碳”目标以应对气候变化，已经成为国际社会普遍共识，我国作为负责任的大国，理应参与其中，这是我国发展可再生能源的顶层设计基础。其次，经过多年经济高速发展，我国面临较为严峻的环境保护局面，需要以可再生能源的发展为抓手落实“节能减排”，推动国内环境治理，这是我国发展可再生能源的现实压力。最后，也是更重要的一点，我国的可再生能源发展已经形成明确的产业优势，《“十四五”可再生能源发展规划》显示，“截至2020年底，我国可再生能源发电装机达到9.34亿千瓦，占发电总装机的42.5%，风电、光伏发电、水电、生物质发电装机分别达到2.8、2.5、3.4、0.3亿千瓦，连续多年稳居世界第一”，如此体量的产业规模，已经具备占据世界可再生能源发展优势地位并成为我国经济发展重要引擎的基础性条件，继续保持和不断扩大可再生能源的产业优势，是我国发展可再生能源最基本的内生动力。

因此，我国的可再生能源发展本质上是一个产业问题，然而在我国现行可再生能源法律制度框架内，对可再生能源产业发展的制度回应并不充分，至少以下三方面问题亟待解决：其一，可再生能源产业发展的基本驱动力定位问题；其二，可再生能源产业的产出消纳问题；其三，可再生能源产业发展中的环保立场协调问题。上述问题的存在，明确了我国可再生能源法律制度创新的基本导向。

(二)明确以市场机制为基础的可再生能源立法定位

可再生能源产业发展以政府驱动还是市场驱动，历来是可再生能源立法需要进行抉择的基础性问题。可再生能源发展的终极目标在于对化石能源的替代，从产业发展角度说，这需要以可再生能源产业相对于化石能源产业形成竞争优势为前提，而竞争优势从根本上取决于成本优势。对于可再生能源发展而言，其发展初期面临高投入、高风险、收益不确定等问题，这些因素决定了可再生能源启动阶段必然成本高昂，产业竞争优势无从谈起，只能以政府的驱动和支持作为产业起步的基本动力。然而，“必须承认，可再生能源市场化是个历史过程，从寻求应对能源危机的替代能源到发展实现气候政治的清洁能源，可再生能源产业已经起飞。”[22]随着可再生能源产业发展过程中的技术不断创新，成本也在持续降低，以光伏发电为例，有相关研究指出，“到2025年集中式光伏的平准化发电成本与煤电基准上网电价相比将具有竞争力，可以全面实现平价上网。”[23]成本的持续降低，意味着可再生能源产业竞争优势逐步形成，选择以市场机制为基础对可再生能源产业的发展驱动，也应成为可再生能源立法的基本定位。对于以政府驱动为主向以市场驱动为基础的转变，我国可再生能源发展的战略与政策已传达出明确信号。国家发改委2021年6月发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》，明确要求自2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目，中央财政不再补贴，实行平价上网。对可再生能源财政补贴的取消，迈出了政府驱动淡出的第一步。在我国《“十四五”可再生能源发展规划》中也明确提出，“十四五”时期要大力推进可再生能源市场化发展，实现“由补贴支撑发展转为平价低价发展，由政策驱动发展转为市场驱动发展”。“‘十四五’规划期是转型的五年，能源发展必须抓住低碳革命机会，促进并完成市场化转型。”[24]我国可再生能源发展战略与政策对市场化发展路径的选择，决定了未来我国可再生能源立法制度创新的基本定位。

以市场机制为基础的可再生能源产业发展，其法律逻辑的形成应定位于“需求-投资-盈利”的产业发展模式，以此为参照，可再生能源立法应从以下三方面完善制度结构，为可再生能源产业市场化发展提供引导与保障。第一，引导形成对可再生能源的持续性市场需求。产业发展以市场需求为基础和导向，基于长期以来对化石能源需求形成的惯性依赖以及产业升级转型的成本考量，对可再生能源市场需求的启动和维持难以自发形成，需要在立法层面对可再生能源的市场需求进行拟制，并引导需求惯性的形成，这是可再生能源产业发展的基础。第二，引导可再生能源产业多元资本的投入。资本的产业聚集是任何产业发展的基本动力，我国可再生能源产业发展由政府驱动向市场驱动转型，从产业的资本结构上，要实现从单一政府投入向多元社会资本参与的转变，“充分调动民间资本和社会其他资本投入可再生能源发展，不仅减轻政府负担，还会为可再生能源产业化于市场化注入新的活力”。[22]]p79-85在这个问题上，已有相应的政策性安排，[25]在可再生能源立法中应有明确回应，构建可再生能源产业多元资本投入的法律制度。第三，确立可再生能源产业收益保障制度。收益永远是产业发展最基本的激励，基于可再生能源开发利用的周期性、不确定性与风险性，可再生能源产业的现实收益往往难以保证，然而，如果仅停留于示范意义阶段，可再生能源产业不可能取得长远发展。收益难的问题需要在立法层面予以破解，可再生能源立法需要完善可再生能源产业市场主体公平进入、投资者合法权益保护、技术创新激励等方面的制度设计，逐步确立可再生能源收益保障制度。

(三)优化可再生能源消纳的制度结构

大规模的可再生能源消纳一直都是世界性难题，与其他国家相比，我国可再生能源资源开发区域相对集中、规模大、远离负荷中心，消纳问题一直是制约我国可再生能源产业发展的瓶颈因素，以“弃风弃光”为典型的可再生能源电力消纳问题至今并未从根本上得以解决。③导致困境的因素很多，涉及成本分摊、供需脱节、电网兼容性等诸多因素，在我国现行可再生能源立法中，主要通过确立可再生能源发电全额保障性收购制度作为解决消纳问题的制度基础，但从实践看，实际效果并不尽人意。究其原因，这种带有强烈行政指令色彩的全额收购要求实际上并未触及可再生能源消纳的问题根本。从本质上说，消纳问题因可再生能源开发环节与需求环节在技术导向上的脱节所致。可再生能源开发环节的目标是将一次能源转化为二次能源(主要电力)，可再生能源的自然赋存状态与属性决定了对其能源形式的转换必然呈现间歇、波动、分散等特点。而可再生能源的需求环节主要体现为电力供给满足社会需求的过程，社会需求对电力需求的预期在于稳定、持续、集中。显然，可再生能源的开发过程与需求满足之间存在明显的技术导向脱节，这种脱节需要通过法律制度的引导予以解决，其基本思路应定位为推进两个原本脱节环节的结构性整合。结构性整合的本意在于把原本脱节的不同部分连接为一个整体，这一目标的达成是一个多方面系统推进的过程，不仅需要原本脱节的部分以对方为参照进行方向调整，也需要寻求具有双向和兼容功能的连接点，为脱节部分的对接整合提供桥梁通道。遵循上述思路，可再生能源消纳法律制度结构的优化应从以下三方面着手：

其一，提升可再生能源开发环节能源转换的稳定性，应通过功能互补的法律制度予以推进。可再生能源包括多种不同的能源类型，不同可再生能源的属性特点各不相同。其中风力和太阳能发电具有较强的波动性和间歇性，对于电网的调峰能力形成极大挑战，但水电运行则具有启动迅速、爬坡进程快、适应负荷变动能力强的特点，具有比较强的补充与调节功能，能有效弥补风电和太阳能发电自身固有的波动性、间歇性不足，降低电网系统对电源的调峰需求，为整体上提升可再生能源转换的持续性和稳定性提供必要的系统性支持。事实上，针对该问题，在水利工程领域已有系统研究，[26]相关实践也已探索展开。2013年12月，龙羊峡水光互补320MWp并网光伏电站建成并网发电，成为当时全球最大的水光互补项目。[27]因此，从法律制度上为“水风互补”“水光互补”“水风光多能互补”实践提供引导，应成为以系统整合为基础，提升可再生能源开发环节能源转换稳定性的重要保障。针对该问题，应在我国可再生能源立法中加强水能发电利用的制度安排。基于体制性的原因，虽然我国《可再生能源法》对于水能与水力发电也有规定，但事实上水能的发电利用历来都没有真正进入可再生能源法律制度安排的视野，这种对水能发电忽略的局面应及时扭转，我国可再生能源立法的完善应增加有关水能利用与水电开发的针对性制度设计，并以此为基础增加对于不同类型可再生能源开发环节的多能互补在规划层面的布局安排，为不同类型可再生能源的系统协同奠定基础。

其二，逐步推进可再生能源供给方式的多样性，应以分布式能源系统促进制度为导向。对电力供给持续、稳定、集中的社会预期的形成，实际上来自化石能源开发的规模集中、能源密度高等特点。而针对可再生能源固有的赋存分散、能源密度低等特点，也需要确立与此匹配的能源供给利用方式，推进可再生能源供给方式多样化，以拓展可再生能源消纳的路径。因此，除传统大规模集中供给方式外，还应根据可再生能源的特点发展分布式能源系统，“分布式能源发电能够充分利用可再生能源，是中国实现节能减排目标的重要举措，也是集中式发电的有效补充”。[28]我国《可再生能源立法》第17条、第18条对该问题有相应规定，但内容简要概括，也并未将其作为解决可再生能源消纳问题的重要举措，难以满足形势发展需要。因此，在立法层面完善可再生能源消纳的制度应将促进分布式能源系统作为重点领域，对于分布式能源系统的发展规划、主要类型、技术规范、价格构成、激励机制等问题形成系统法律制度安排，为分布式能源系统的发展提供适宜的法律制度环境。

其三，为可再生能源供给与需求环节的对接提供通道，应以储能制度的确立为基础。对于可再生能源开发环节与需求环节的“对接”需要通道与载体，储能的发展与实际应用正堪当此任。“储能技术的应用可在很大程度上解决新能源发电的随机性和波动性问题，使间歇性的、低密度的可再生清洁能源得以广泛、有效地利用，并且逐步成为经济上有竞争力的能源”。[29]我国的“十四五”规划也对此提出明确要求：“加强源网荷储衔接，提升清洁能源消纳和存储能力，加快抽水蓄能电站建设和新型储能技术规模化应用”。实践中，从应用类型和商业模式选择看，储能产业的发展主要有四种应用模式，集中式风/光电站+储能、火电调频服务、电网侧储能、用户侧的分布式“光伏+储能”。[30]不难看出，储能技术的发展涉及可再生能源产业的多个方面，从制度层面来说，涉及消防安全、环境保护、土地利用、并网接入能多方面需求，在立法层面的回应也应该是多方面的。目前，我国《可再生能源法》对于储能的应用与发展尚未作相应规定，未来的制度完善至少要从两方面展开：首先，宏观层面对于储能应用与产业发展的规划与统筹安排。我国今后的可再生能源立法完善中，应增加对于储能产业的发展布局、应用模式、系统协同定位、产业激励机制等的专项规划，为储能技术与产业的持续发展构建相应的法律制度环境。其次，对于储能产业发展市场环境的培育与引导。储能产业在我国仍处于发展早期，虽然发展前景广阔，但产业发展的市场环境并不成熟，有待政策尤其是法律制度的培育与引导，我国的可再生能源立法应与相关立法协同，以营造有利于储能产业早期发展的市场环境，为储能产业在我国的持续发展奠定基础。

(四)可再生能源产业发展的环保立场协调

可再生能源产业发展所导致的环境问题历来存在，但基于对可再生能源产业发展预设环保内涵的认知惯性，加之可再生能源立法主要以能源开发利用为导向的制度定位，对于可再生能源产业发展带来的环境问题在立法中一直并未给予应有的关注，从我国现行《可再生能源立法》的主要内容来看，基本上不涉及环境保护的问题。但从长远发展来看，如果不能妥善解决可再生能源产业发展中的环境问题，必然对产业的发展形成严重掣肘，也将影响到可再生能源发展对减污降碳目标的实现程度。因此，要在现有立法资源基础上，通过推进可再生能源立法与环境保护立法的功能协同，对可再生能源产业发展的环保立场进行协调。就目前情况而言，可再生能源立法中的环境保护制度构建可尝试从以下三方面展开。

首先，与功能区为参照确定可再生能源产业的选址范围。基于自然进化的区域差异与人类社会发展的主观选择的交互影响，导致不同区域空间功能属性的区分，这种区分使得在制度层面对功能区进行划分成为必然。2011年国务院印发《全国主体功能区规划》，将我国的国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，其中限制开发区和禁止开发区都是以生态功能保护与生态安全保障为基本功能定位的区域。结合实施主体功能区规划，我国《环境保护法》进一步在国家重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定了生态保护红线，从法律层面确定了我国以生态保护为优先导向的功能区。上述法律确定的以生态保护为优先导向的功能区域，实际上对产业的选址范围限制提出了明确的法律要求，可再生能源产业的发展也应以此为依据，避免在上述功能区选址。

第二，落实环境影响评价制度对可再生能源产业发展的导向作用。该评价制度是我国环境保护法律制度的重要抓手，应充分发挥规划环评预防和减轻可再生能源产业发展中环境问题影响的制度功能，在可再生能源立法中对此做出衔接性的规定。《可再生能源法》将可再生能源“资源调查与发展规划”单列一章，建议在该章增加对可再生能源发展规划进行规划环评的相关规定，与《环境影响评价法》的相关规定衔接，落实环境影响评价制度在可再生能源产业发展中的制度功能，为降低或减少可再生能源产业发展所带来的环境问题提供明确的法律依据。

第三，落实与可再生能源产业发展匹配的生态修复制度。基于环境保护目标的多维性以及能源开发利用与环境保护的潜在冲突，可再生能源产业发展所来的相应环境问题必然在一定程度内客观存在，因此，落实与可再生能源产业发展相匹配的生态修复制度势在必行。需要特别指出的是，可再生能源立法有关与可再生能源产业发展相匹配的生态修复制度设计，应脱离民事语境中以侵权责任为基础的生态修复模式，可再生能源产业发展所导致的环境问题类型集中、治理专业性强、治理需求持续存在，对该类情形因产业发展所致环境问题的生态修复，制度设计应体现专业化、产业化的思路。基于此，在我国的可再生能源立法中应引导以产业的形式对可再生能源产业发展所致环境问题进行生态修复，可以从产业组织形式、产业发展引导、产业成果评价等方面，逐步确立对可再生能源产业发展所致环境问题进行产业化生态修复法律制度环境。以产业化的形式对可再生能源产业发展所致环境问题进行生态修复，不仅提高修复效率优化修复效果，更重要的是充分体现了在可再生能源产业发展过程中的社会精细分工对于推进可再生能源产业体系的结构完整以及相关产业之间的衔接与支持具有重要的实践价值。

结语

在“双碳”背景下，现阶段仍不能忽视以煤炭为主体的化石能源对国家能源安全保障的支撑作用，近期国内外的相关实践在这个问题上都有充分体现。“双碳”目标的提出，在气候变化应对的整体氛围中彰显并强调了能源安全的可持续性取向，但能源安全的保障需要多重维度因素的支持，能源供给安全对于能源安全保障的基础性地位始终不能动摇。“双碳”目标以降碳为基本导向，为保障国家能源安全，现阶段以降碳为导向的能源供给结构选择应定位于化石能源与可再生能源的并重与兼容，法律制度应该为这种兼容性能源供给结构的确立和发展提供指引和保障，不仅要实现“双碳”背景下化石能源发展从战略向法律的接力转变并加强煤炭清洁高效利用的法律制度构建，同时也要推动可再生能源法律制度的创新发展，有效解决我国可再生能源产业发展中的瓶颈问题。只有在法律制度层面实现化石能源与可再生能源的协同发展，才能为“双碳”背景下国家能源安全的保障提供有效的结构性支持。

注释：

① 主要内容包括：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源法发展快车道；加强国际合作，实现开放条件下能源安全。参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国能源发展》，人民出版社2020年版。

② 据《辽宁日报》2021年9月27日报道，“9月23日-25日，由于风电骤减等原因，电力供应缺口进一步增加至严重级别，辽宁启动3轮II级(负荷缺口10-20%)有序用电措施。”此外，《黑龙江日报》也于2021年9月28日报道到，“9月23日开始，由于东北电网水电减少、新能源发电不及预期等因素影响，日内电力平衡形势进一步严峻，黑龙江全省开始启动II级(负荷缺口10%—20%)有序用电措施。”

③ “弃风弃光”，主要是指在风力、光伏发电处于正常的情况下，由于电网接纳能力不足、电厂建设工期不匹配或者风力发电和光伏发电输出不稳定，而导致的风力发电、光伏发电暂停的情况。