自治单元下沉：农村体育公共服务治理新路径

向杨周，廖 萍，秦小平

（三峡大学 体育学院，湖北 宜昌 443002）

在21世纪初税费改革时，我国农村地区大规模兴起了“合村并组”浪潮，虽提高了行政效率，但导致了传统自治单元的地域扩大、人口增多、干部减少，给农村的自治造成了困境。为解决这一困境，2014至2018年的中央一号文件连续提出了“探索村民自治的有效实现形式”的任务要求，学界和政界为此进行了大量积极有益的探索，自治单元下沉就是其中最有效的路径之一。自治单元下沉是指在以行政村为基本自治单元的基础上，将村民的自治活动通过自然村、村落、村民小组、农村社区、院落、理事会等形式进行下移［1-2］，该方式能提高村民与村内公共服务之间的利益联结度，促使农民自愿参与村庄治理，成为乡村治理的“主人”，增强了农民的主体地位，实现了农民的有效自治，因此也被广泛应用于农村的治理实践中。在农村公共服务方面，自治单元下沉能使公共服务直面农民群体，回应了农民的切实需求，提高了农村公共服务的精准度［3］。

农村体育公共服务面临着精准度不高，难以满足农民需求的难题。为此，有学者提出通过农民参与体育公共服务治理的方式来提升现有的治理水平［4-6］，但自治单元扩大带来的村级自治功能弱化以及农民参与农村治理事务边缘化，使得农民这一治理主体长期缺位。自治单元下沉正可为农民参与体育公共服务治理提供平台，促进农民参与体育公共服务治理。鉴于此，课题组选取合村并组后自治效果好且有特色的部分行政村进行实地调研，涉及秭归县、大冶市、松滋市3县（市）5个行政村，既有偏远山区、合村规模较大的秭归县白鹤洞村与赵家山村（其中白鹤洞村是全国首个农村社区，公共事务自治基础好，治理效果佳）；也有分村民小组建设体育设施、开展体育活动较多的大冶市山区朱铺村；还有平原地区的松滋市火连坪村、杨家河村（其中杨家河村为临镇村）。本文将以此剖析自治单元扩大背景下农村体育公共服务治理的问题及其成因，探讨以自治单元下沉促使农民开展体育公共服务自治的可行性，以期为农村体育公共服务治理提供新路径，提升现有农村体育公共服务水平与治理效能。

1 自治单元扩大背景下农村体育公共服务治理问题透视

1.1 内需未得满足

农民对体育公共服务的满意度是衡量农村体育公共服务治理成效的重要指标［7］。但合村并组以来，行政村扩大带来的体育公共服务设点过少、项目单一、指导缺位等问题，致使农民对体育公共服务的获得感并不强，其内生性的体育需求也未得到满足。

1.1.1 设点过少，场地设施资源不可及

《全民健身计划纲要》提出要把体育场地设施建到农民身边，目的在于解决好农村体育公共服务的“最后一公里”问题，提高体育公共服务的可及性。贺广瑜［8］等人提出的农村一次生活圈，即以次中心村为服务单元，步行时间在30min内，服务半径为2km，能够满足农民的日常生活需要。但在实际调研中发现，除朱铺村拥有9处体育场地设施外，仅赵家山村、火连坪村、杨家河村设置有1处体育场地设施，并多集中于村委会，致使体育公共服务在空间上仍然距离农民较远，无法满足农民的体育健身需求。尤其是处于偏远山区的赵家山村，距离村委会较远的村民更是无法近距离享受到政府提供的体育公共服务。

1.1.2 项目单一，服务内容不可获

合村并组以来，无论是2003年湖北省启动的“两打两晒（赛）”工程，还是2006年以来全国范围内开展的农民体育健身工程，均只涉及篮球与乓乓球这两个项目，缺少对其他体育运动项目的提供，导致现有体育公共服务的供给与农民的实际需求匹配度不高。在调研的5个行政村中仅大冶市朱铺村提供有足球项目（足球场为扶贫期间修建），另配套有部分健身器材。随着生活水平的提高，农民对体育公共服务的需求也呈现出多元化的特点，不同人群所爱好的体育运动项目存在差异，不切实考虑实际农民的体育需求，仍提供单一运动项目的体育公共服务，难以满足农民的体育需求。

1.1.3 指导缺位，服务质量难保障

农村体育公共服务的指导缺位主要体现在组织、技术、人员的缺位，其中社会体育指导员的缺位较为突出，直接影响着农民接受体育指导服务。现阶段90%的社会体育指导员集中在城镇［9］，未推进至乡村一级，课题组调研的5个行政村均未配备社会体育指导员，仅朱铺村的扶贫工作队在暑假期间组织该村学生进行体育活动，可见农民在健身知识、信息与技术等方面缺少专业指导，加剧了农民在体育公共服务上不可获的状况。国家体育总局在2017年提出了“在2020年实现80%以上行政村配备有一名以上的社会体育指导员”的工作目标，但即使每一个行政村配备有一名及以上的社会体育指导员，村域面积大与人口之多也增加了体育指导服务工作的难度，导致农民享用体育公共服务指导的切身体验感不佳。

1.2 外力制约自治

行政村过大带来了社会联结程度松散、村干部无力顾及自治事务、农民参与治理的积极性受挫等问题，弱化了村庄的自治功能，制约着农村体育公共服务自治的开展。

1.2.1 社会联结程度松散，不利于开展自治工作

社会联结是指村民在生活交往中所形成的紧密关系，社会联结的程度越紧密，越利于村民自治的开展［10］。在秭归等地调研发现，合村并组前居住在同一村庄的村民互相熟悉，彼此了解，亲缘关系浓厚，经过了长期的磨合，村民之间的社会联结度较高，因此在开展村庄公共事务时，能够很快达成一致意见，利于集体行动的开展。而合村并组以后，来自于不同村落或村民小组的村民之间囿于空间距离，交流起来比较困难，共同利益较少，彼此认同度较低，相应的村民之间的联结度也较为松散，也就难以将村民汇聚在一起开展农村体育公共服务的自治工作。

1.2.2 村干部疲于行政事务，无力顾及自治事务

合村并组后，管辖范围的扩大增加了村干部的工作量，加剧了村级自治工作的难度。另外，合村并组带来了行政化色彩过重与自治悬浮，村干部在实际工作中常疲于应对行政事务，而无暇顾及村级组织的自治事务，进而失去了开展自治工作的动力。

体育公共服务治理问题多被淡化或忽视处理，其具体表现在：一是在5个行政村的村级干部职责宣传栏未发现有关体育治理事务具体职责的划分，在村级事务公开栏中也未了解到有关体育公共服务的运行情况。二是在与调研地的村干部的交流中，村干部表示村内面临的公共事务多，行政压力较大，在水、电、路等公共服务与行政事务上投入精力较多，对体育公共服务治理关注较少。

1.2.3 农民积极性受挫，体育自治落地难度较大

受体育公共服务供需错位与需求表达渠道不畅的影响，农民在获取体育公共服务上的积极性受挫。一是过大的行政村单元，不同村民小组的农民在体育爱好兴趣上各有差异，由于受到地域、资金、人手的限制，在进行体育公共服务供给时，很难照顾到全体村民的感受。二是农民在表达体育公共服务的需求时，面临着需求表达渠道不畅等问题，加之来自于不同村民小组的农民，共同利益少，自治性较弱，重自我利益，轻集体事务，很难就体育公共服务治理达成一致意见，使得体育自治落地难度较大。

2 自治单元下沉作为农村体育公共服务治理路径的可行性

农村体育公共服务治理中的自治单元下沉是指通过划小体育公共服务的治理单元，在更小的治理单元内开展体育公共服务的自治，并将现有的体育资源下沉到自然村、村民小组、农村社区等进行微治理，最终实现精准服务的过程。

2.1 自治单元下沉的价值

2.1.1 促进体育善治

善治的本质特征是指政府与公民对公共生活的合作管理［11］，体育善治的实现离不开政府与农民等治理主体共同进行体育公共服务治理。自治单元下沉为体育治理提供了一条农民参与治理的路径，在以自治单元下沉开展体育治理的过程中，农民依托农村社区或村落参与体育治理，进行自我服务以满足体育需求，可实现由享有者到主人翁的身份转变，成为体育治理的主体。政府通过有效介入治理可以更好地了解农民的体育需求，因地因需制宜进行精准化体育公共服务供给，从供给端进行优化来满足农民的多元化体育需求，提高体育公共服务供给的精准度。

2.1.2 延伸体育服务

已有的实践表明，通过“服务下沉”的方式在一定程度上解决了农村公共服务的“最后一公里”难题［12］。自治单元下沉正是将体育公共服务的服务半径进行缩小，进而将服务延伸至农村社区。一是在农村社区内利用独特的地理环境，挖掘丰富的体育运动项目资源，开展农民喜闻乐见的体育活动，能够弥补体育设施不足，供给项目单一问题，有助于提高体育公共服务的可及性。二是创新农村体育公共服务治理体系，在农村社区设立体育服务站，从农村社区内培育体育指导员，发挥社区“能人”的带头示范作用，在社区内带领村民开展体育相关的运动项目，可进一步将体育公共服务延伸至户，以打通体育公共服务的“最后一公里”。

2.1.3 盘活体育资源

农民利用社区内现有的资源进行自我服务，有利于盘活体育自然资源与体育人文资源。通过合理利用农村社区内的地理环境因地制宜开展体育运动项目，能够弥补体育场地设施建设与运动项目供给等方面的不足，满足不同人群的多元化需求。例如，水资源丰富的农村社区可开展划船、赛龙舟与游泳等体育项目，环山的农村社区可开展登山、徒步与跑步等休闲运动项目。

再如滚铁环、跳房子、打陀螺等一些民间丰富的体育游戏；山东鼓子秧歌、秭归花鼓舞、长阳巴山舞、陕北腰鼓这类一地域性民俗舞蹈；以及苗族的射弩、回族的打木球、哈萨克族的叨羊等民族体育娱乐活动，深受当地农民群众的喜爱，构成了各地区各民族丰富的体育人文资源。在农村社区内开展这类特色体育运动项目，能弥补现有体育项目的供给不足，还能起到建设社区文化与宣传地域文化的作用。

2.2 自治单元下沉的基础

2.2.1 关系基础

社会联结是影响村民自治基本单元的关系基础，与村庄范围的大小紧密相关［10］。在适宜大小范围的村庄内，人口规模适中，村民间有着较高的认同感与凝聚力，彼此之间的社会联结度相对紧密，能够为维护公共利益而组织起来采取集体行为进行自主治理，便于解决农村公共事务［13-14］。一个社会联结度较高的自治基本单元，将有利于农村体育公共服务自治的实现。

农村社区的面积为1至2km2，人口规模在30至50户，约为100至200人［15］，有着地域相近、人口适当、便于管理等特点。在农村社区中，农民之间的团体凝聚力、彼此的认同感、利益联结度、社会联结较高，有着共同的处事模式，建立有共同的行为准则，组织集体活动与开展自主治理较为容易，为体育公共服务自治奠定了良好的关系基础。

2.2.2 历史基础

在自治单元下沉的实践探索中，湖北秭归与广东清远两地建立起新的治理体系并进行了人员的配备，缩小了服务范围，实现了当地的有效治理，能够为农村体育公共服务治理提供经验借鉴。

湖北秭归依托村落、社区开展自治工作，现有村落（社区）的平均服务面积为1.18km2，较合村并组前缩小了51%［16］。并建立起“行政村—村落（社区）”的治理体系，设置有以理事长为首的“二长八员”制度［13］，开展了“村落夜话”与“屋场会”等自治活动。通过这一些列的改革创新举措，实现了自治权的下放，促进了公共服务的到位，激发了村民的积极性，增强了农民的主体意识，因而在信息传达、公共服务、村落工作方面大大提高了治理效能。

广东清远则建立了“乡镇—片区—行政村—村民小组（自然村）”的治理体系，并在此基础上创新了以“乡镇公共服务中心—片区公共服务站—行政村公共服务站—村民小组（或自然村）服务代办员”的公共服务体系［15］。清远的这一做法理顺了自治机制，将公共服务的重心延伸至村民小组（自然村），实现了服务村民与村民自治的均衡治理，有效增强了村民小组内公共服务的管理与服务能力，并在2016年入选了全国“创新社会治理典型案例”，被评定为最佳案例。

自治单元下沉的“秭归模式”与“清远模式”对体育公共服务自治有着几点启示。一是将治理体系延伸至农村社区，缩小服务半径。通过在农村社区内开展体育公共服务治理，能提高体育公共服务供给的精准度，实现体育公共服务的微治理。二是将服务体系向下进行延伸，设置农村社区体育指导员。通过在农村社区内开展体育指导工作，便于了解农民的体育需求和开展体育指导工作，有利于提高体育公共服务的可及性。

2.2.3 政策基础

农村体育公共服务自治的实施需要乡村治理体系做支撑，更需要建设体育人才队伍，这一切都离不开相关政策的保障。近年来，国家从最高层面连续出台了各类相关政策确保乡村治理体系的完善与人才队伍的建设。

2014年到2018年，连续5年的中央一号文件提出支持探索以村民小组为基本单元开展自治的相关工作，表明国家从政策上高度重视村民小组的自治工作，对自治单元下沉在农村治理中发挥的积极作用给予了肯定。在政策的指引下，经过5年的自治实践探索，为完善乡村治理体系，深化村民自治工作奠定了良好基础，也为基于农村社区的体育公共服务治理带来了发展机遇。

2020年中央一号文件［17］第二十条明确提出要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，推动人才下乡，动员群众参与乡村治理。2021年召开的全国两会提出要健全城乡社区治理和服务体系，多渠道建设乡村治理人才队伍。同年颁布的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》文件，提出要加强文化旅游体育人才队伍建设，推动人才下乡服务。上述文件政策均为乡村体育人才队伍建设提供了指引，有助于完善和建设乡村体育人才队伍，为农村社区开展体育指导服务创造了前提条件。

2.2.4 现实基础

课题组对5个行政村的调研发现，随着农村生活水平的提高与农民健康健身意识的觉醒，部分农民开始自发组织成小团体进行体育锻炼。这类小团体由临近或同一“社区”和“村落”的熟人组成，构成了体育运动单元，具有人数少、地域近、易管理的特点，开展着广场舞、羽毛球、跳绳等体育运动项目，并能够通过集体的体育锻炼行为满足个体的体育需求。由此看来，该团体能够在体育锻炼上进行自我管理、自我服务、自我教育，具备了自治的相关条件，为体育公共服务的自治奠定了基础。此外，地理环境、海拔气候相似、人口规模适当的农村社区，利于组织和开展相同或相近的体育运动项目，有助于提高农民体育运动的参与度。在此基础上因地因需制宜提供体育公共服务，能更好地满足农民的体育需求，从供给端提升体育公共服务的效率，亦能提高农民参与体育治理的积极性。

3 当前制约农村体育公共服务自治单元下沉实施的因素分析

前文探讨了自治单元下沉作为农村体育公共服务治理路径的可行性，但仍存在“人、财、制”等因素制约着自治单元下沉路径的实施。其一是“人”的因素，体现为体育人才匮乏；其二是“财”的因素，表现为资金投入不足；其三是“制”的因素，即当前的机制体系不完善。

3.1 “人”是下沉的基础，体育人才制约着自治的服务水平

体育公共服务自治过程中的体育技能传授、健康知识普及、体育意识培育均需要体育人才作支撑。但调研发现，现阶段农村体育人才的外部供给不足，内部亦缺少懂体育知识、技术与技能的人员，这不利于自治服务水平的提高。一是自村级小学被撤销实行乡镇集中办学以来，村一级仅有的数名体育教师和爱好体育运动的教师被集中到乡镇，导致村一级缺少懂体育知识与教授体育技能的人员。二是在高考政策恢复后，农村地区走出了不少知识分子，这类群体进入城市并定居，对体育的认识要高于农民，多忙于生活与工作且生活在农村的时间较短，尚无余力建设家乡。三是农村青年进城务工或进入城市完成学业，学习或掌握了部分体育技能，但这类群体常年生活工作在城市，待在农村的时间较短，其体育意识与体育文化知识未能在农村得到有效发挥。

3.2 “财”是下沉的关键，资金投入制约着自治的设施建设

农村体育场地建设、体育活动开展与人才队伍培育离不开资金投入作保障。但农村体育公共服务建设所需资金绝大部分来源于国家财政拨款［18］，市场投入较少。首先，政府拨付的财政经费多用于民生类紧需和必需的公共服务上，诸如饮水工程、医疗卫生与道路硬化等，在资金预算有限的情况下，就会减少体育健身工程这类非必需公共服务的投资。其次，体育公共服务的公益性与企业的逐利性之间存在矛盾，企业考虑到农村体育公共服务的投入大，收益小且周期长等特点，就很难将资金投入到农村体育公共服务上。

再从农民的经济收入水平来看，该群体的收入水平较低，难以负担起体育场地建设等费用。2020年国家统计局公布的数据显示，农村居民人均可支配收入17 131元，全国居民人均可支配收入为32 189元［19］，与全国人均可支配收入相比，农民的经济收入较为有限。而在农民的消费中，用于生活、教育以及医疗等的开支占了很大比例，体育消费能力较弱。此外，农村地区体育消费空间有限，农民的体育消费理念不强，对体育消费和投资的积极性与欲望也较低。

从理论上来看，通过治理单元下移进行体育公共服务的自治，其理想化状态是在各农村社区或村落建设体育场地，但资金投入的不足，直接影响到农村体育场地设施的建设与完善。

3.3 “制”是下沉的保障，机制体系制约着自治的落地实施

农村体育公共服务的治理机制与治理体系是自治单元下沉末梢延伸至农村社区的重要保障。当前农村体育公共服务的治理存在着农民需求表达体系欠缺、评价机制欠缺、决策机制僵化等问题［6］，加剧了供需错位现象。在农村体育管理体制上，我国长期实行“县（区）—乡镇—村”三级管理体制，但体育管理工作并未在村一级得到实质性的开展，多由乡镇政府统一进行管理。在农业税费改革后，受国家政策与行政任务增加的影响，乡镇政府的治理能力下降，乡镇政府也多以重点任务尤其是中心工作的推进为着力点，在此过程中注重以最小成本获取最大收益［20］，而体育公共服务具有公益性，投入大，难以用最小成本换取最大收益。再者，部分管理者对体育工作的认识程度不高，未能重视开展农村体育工作，亦导致了相关体育公共服务体系与体制不健全。村一级的体育组织长期处于空位状态，农民缺乏“自下而上”的需求表达渠道，未能使离农民最近的体育组织的作用得到有效发挥。也正是由于农村体育公共服务治理的机制体系的不健全，体育公共服务的自治未能得到进一步推进。

4 农村体育公共服务自治单元下沉治理路径的优化策略

4.1 发挥人才优势，提高服务水平

发挥农村各类人才的优势，能够弥补体育人才匮乏的现状。农村大学生村干部、大学生村医，以及农村地区的大学生、退休人员（教师、干部、企业家等）、下沉到农村的机关干部与教师为农村体育公共服务在人力资源上带来了可能。在体育公共服务的自治中，退休人员及农村精英常被农民认为是“乡贤”，有着号召力强与文化修养高等诸多优势，能带领所在社区开展体育指导与自治工作；农村大学生亦可发挥他们在体育技能、技术、知识方面的才能，在寒暑假开展体育指导工作；大学生村干部熟谙相关政策与自治工作，能作为农民进行体育公共服务自治的指导员以及政策的宣传员，协助农民开展自治的相关工作；大学生村医，懂医疗卫生，可以为农民提供体质监测服务。除此之外，还需从农村社区中挑选出后备体育人才，对他们进行专业培训，教会他们科学的体育知识与技能，让这类群体能够在社区中发挥他们的体育才能。

4.2 拓展资金来源，推动设施完善

在体育公共服务自治的过程中，需要拓展资金来源渠道弥补资金的投入不足。一是吸引企业投资农村体育事业。随着乡村振兴战略的全面推进，越来越多的企业将入驻农村，为农村各项事业的发展注入了新的活力。通过相关政策与机制进行激励，以此获取企业对农村体育事业的支持，如对支持农村体育事业发展的企业进行宣传、奖励、树立典型以及给予政策倾斜。二是向有关部门争取体育事业发展经费。如争取体育彩票公益金对农村体育发展经费的支持力度，用以完善农村体育设施，建设体育人才队伍。此外，通过与文化、旅游、农业、乡村振兴等部门进行协商，拿出部分资金支持体育公共服务建设，服务于乡村文化、体育旅游、乡村振兴等的同步建设。

4.3 健全机制体系，畅通民意表达

健全农村体育公共服务治理机制与体系，让体育公共服务更加接近基层，接近农民的生活。一方面要健全由“乡镇体育公共服务中心—行政村体育公共服务点—社区体育指导员”的服务体系与“乡镇—行政村—社区”的治理体系，由乡镇政府进行统筹、行政村负责协调、社区负责落实，并由体育指导员负责执行，进而将农村体育公共服务的供给延伸至农村社区，以此拉近农民与体育资源的空间距离，降低农民获取体育公共服务的成本。另一方面，通过“社区体育指导员—行政村体育服务点—乡镇体育服务中心”来建立“自下而上”的需求表达体系与评价机制，以此来了解农民的体育需求，获取农民对体育公共服务治理的意见，进而为体育公共服务精准供给与精准治理奠定基础。

5 结语

农民主体参与体育公共服务治理对提升农村体育公共服务治理水平具有重要意义，为此，自治单元下沉提供了一条体育公共服务治理的农民自治路径。通过自治单元下沉的方式，在更小的治理单元内开展体育公共服务的自治，并将体育资源下移至农村社区，进一步满足农民的体育需求，提升农民的幸福感、获得感与安全感，进而促进农民参与体育锻炼与体育治理。在这一治理逻辑下，体育公共服务能直面农民群体，增加农民的主体性与主动性，但将治理层级延伸至农村社区，会增加相关政策落实与场地建设的成本，在资源配置的效率上可能会降低。因此，在后续的研究及理论探索中，要解决好上述问题，自治单元下沉作为体育公共服务治理的新路径才能得到进一步推进。