海域使用论证对海洋环境保护作用探析

程春梅 陈华伟 徐剑青

（浙江大京生态环境科技有限公司 浙江宁波 315140）

引言

随着中国沿海经济的发展，其对环境也造成了一定的影响。海洋环境的污染影响了人类的正常生活，并且海洋环境污染会进一步加深水污染状况。海域使用论证是基于海洋自然环境条件的特点，保护海洋生态环境的新型手段。海域使用论证在实际使用过程中会存在一系列问题与隐患，因此需要采用科学的方式分析问题并制定相应的解决措施。在明确工作目的基础上，进一步明确海域使用论证工作重点，充分发挥海域使用论证对海洋生态的保护作用，使得海洋生态环境水平得到提升。

1 海域使用论证工作中主要存在的问题和实际应用隐患研究

1.1 申请海域使用时需要注意的问题及漏洞

第一，报告质量。海域使用论证报告需要具有完整的内容与简单明了的结构，确保其逻辑的严密性，运用图文并茂的方式提高论述效率。但较多海域使用论证报告的实质内容层级较低，并未与文章标题相对应，严重缺乏附近工程区的资料信息，难以解决关键性的问题。在书写报告时，并未将可行性专题研究内容、海洋环境影响及其他关键性数据信息罗列出来，未加消化吸收便放进报告中，错别字频出。同时，在报告中缺乏对必要问题的论证环节，并未分析出重点内容，并未解决海域使用论证必须要解决的各种问题，出现大量的内容雷同现象，影响了海域使用论证领域的公信力。

第二，报告结果评审。在检查海域使用论证之后，需要由专家组写出专业性较强的评审论证报告，在审批过程中及时发现每个环节中的问题，采取灵活调整的策略。海域使用论证存在可实施与不可实施两种结果，具有较强的绝对性，难以界定中间界限范围。在专家评审过程中，并未注重论证报告的质量，只是象征性的提出几个问题及相应修改方案，在职能分工方面具有较大的缺陷，报告内容的真实客观性有待提高，需做好职责审查工作，落实责任到人制度，提高办事效率。

第三，海域使用审批流程。在海洋使用论证过程中需要根据实际情况分析用海的必要性，确保海洋资源极其环境符合相关用海要求，提高与区域海洋开发规划的一致性，提高对周边海洋资源的开发利用效率，做好协调工作，提高各个部门的综合利益，提高永华问题的合理性，做好海洋产业的布局分配工作，提高海域使用管理过程的秩序性。

1.2 海域使用论证在保护海洋过程中应当考虑的实际情况以及优化措施

需要考虑的实际情况：第一，应用海域使用论证需要考虑其区域内的联合效应。目前的海域使用论证大多是从单个项目的角度进行考虑，并没有结合周边的海洋环境进行全方位考量，在海洋运动中，各个项目的运行都有可能相互影响，产生一定的联合效应，仅仅考虑单个项目不能得出较为科学合理的结论。第二，应当充分考虑海洋环境影响同海域使用论证联合工作情况。海域使用论证主要针对未进行的用海项目，但在确定项目可持续性并进行建设后，无法对其建设进行很好地监督预防，只有两项工作同时开展，才能从整体上更合理准确的进行区域海洋的保护。第三，充分考虑海域使用论证与海洋环境影响评价的不同侧重点。在二者进行实际操作中，存在一定重合的工作，要进行侧重点突出，紧抓工作重点，避免二者出现工作冲突。

针对上述问题提出了针对性措施：第一，各个部门和建设单位需要切实做好海域使用论证与海洋规划。在进行用海规划时，要对整体进行考虑，需要包括合理的用海方式以及产业体系安排，协调好与周边海洋环境的关系，减少对周边住户的影响。第二，保证区域海洋环境影响评价同海域使用论证协调配合，加强保护力度。将两项技术进行叠加使用，加大保护力度。第三，加强技术创新，构件海域使用论证技术支持，深化相关法律法规的落实工作。大力发展技术成果，同时引进国外先进技术，为海域使用论证提供先进技术，在发展的同时严格遵守法律法规的规定，二者相辅相成，共同促进海域使用论证方法的发展，进而更好的保护海洋资源。

2 海域使用论证工作研究目的和发展现状

中国是一个海洋大国，拥有漫长的海岸线，对于现代社会经济发展而言，海洋资源具有重要的价值，然而由于盲目开发或者没有科学用海，导致海洋资源开发利用活动并不完善，尤其是随着海洋经济的进一步发展，社会经济与海洋环境之间的矛盾愈发突出，由此产生了海域使用论证。

2.1 海域使用论证工作研究目的

中国具有丰富的海洋资源，虽然仅就现代海洋开发而言，中国海洋开发度并不高，但其已经成为生产总值的一部分，带动了经济发展，成为了国民经济的新的增长点。然而在经济增长的同时，存在一些问题，由于盲目开发或者对于使用海洋资源的知识储备不够，海洋开发利用活动缺乏系统的管理，并且该项问题随着海洋开发利用规模的不断扩大产生的问题与矛盾也越来越尖锐。针对其盲目开发的行为，本文作了一定调查，主要表现如下：第一，针对海洋开发的方式以及利用海洋资源的方法粗略，没有系统的体系，布局不合理，并且存在过度开发与资源的严重浪费；第二，在进行海上经济发展过程中，由于没有完善的体系与评价制度，容易出现用海矛盾与用海纠纷，不利于社会稳定；第三，在开发利用中，擅自围海，填海等行为，严重破坏了海洋资源的公共开发；第四，违反相关规定向海洋内排污，导致近海岸资源严重浪费[1]。

2.2 海域使用论证工作发展现状

为解决海洋在开发利用过程中的问题，我国已经制定了相关法律法规，并在行政，经济等方面采取了相应的措施，在中国进行现代海洋开发的近二十年间，能够推进海洋综合管理，合理开发利用的最好方式便是加强对海域的管控。中国海域使用论证工作已经具有近二十年历史，自1993 年起，就陆续颁布一系列法律法规以及一些行为规范，仅涉海的法律法规就有20 多部，例如《中华人民共和国渔业法》等。针对海域使用论证存在着《海域使用论证管理条例》进行相关指导，来实现对海洋资源的综合利用以及对海洋资源的充分保护。随着中国沿海地区快速发展，针对海洋的开发利用，其开发程度只会越来越大，仅就“十三五”期间，中国沿海地区的各级政府就进行了一系列的开发，例如天津滨海新区，辽宁“五点一线”沿海经济区等。

3 对比海洋环境影响评价分析海域使用论证在海洋环境保护方面的工作重点

3.1 海域使用论证工作简介

海域使用论证是一项新发展技术，主要是通过科学的调查，研究论证，分析以及测量，对即将进行海域开发的项目进行合理性分析，并针对不合理或需要改进之处提供书面材料与制度。在进行实际操作中，海域使用论证主要是管理分析用海方式和项目选址两项来确定该项目对海洋产生的影响。针对以下几个方面进行全面考量：首先，分析用海方式是否合理。用海方式必须符合中国法律法规规定，不得采用非法或者禁止方式，在操作过程中，要严格按照操作方案进行，不得违规操作；其次，论述用海是否科学；最后，对海洋环境的影响较小。在进行操作过程中，必须采用对海洋影响最小的方案，不得随意变更开发方案。在研究好方案后，进行建立数学模型，导入相关数据，从理论上对其所属海域环境影响作定量分析。

3.2 海洋环境影响评价的定义

海洋环境评价是指对规划和建设项目实施后，对该项目产生的环境影响进行分析与评估，针对相关不良因素需要提供预防措施，或者采取一定紧急措施减少或者消除对海洋环境的不良影响。海洋环境评估在海洋工程建设开始阶段的一项重要工作，与海域使用论证不同的是，海洋环境影响主要是针对从海洋工程项目建成后可能产生的影响进行评价分析，并对相关风险进行预测。在已经确定的用海方式下，分析评价该用海施工方式，是否会对环境造成影响，并提供相应的保护对策，进而达成保护海洋环境的目的。

相对于海洋环境影响评估而言，海域使用论证更为严格，表现为预见性。其主要针对未进行的海域开发，相对于进程的海域开发的治理来说，针对未进行的海域开发，其考核标准更为严格，评估也更为细致。

4 实例分析海域使用论证对于海洋环境保护的作用

本文就浙江省建设项目用海为例，分析海域使用论证对海洋环境保护的保护作用。

4.1 本项目用海过程中的应用现状

浙江土地资源有限，城市所能应用的土地资源更为有限，因此，填海方式广泛应用，其既可以增加建设用地指标，还能够重塑岸线。但随着围海计划的实施，浙江省可供开发的滩涂大量减少，几乎没有了可成片开发的区域，且在发展过程中，存在许多开发问题，首先，其审批控制体系缺少完善的规范要求，无法高效率进行管理。其次，在进行开发过程中，对环境的保护力度不够，无法缓解自然岸线压力。因此，浙江省逐步出台相关文件，对海域使用论证进行合理利用，保证自然岸线的可持续发展。

4.2 在用海方式方面的作用

在中国经济发展初期，粗放用海成为中国沿海用海地主要方式，由于没有详细的用海指南，在进行海洋资源的开发利用过程中，围海造地方式较多，在进行项目建设或者项目选址等方面仅依据项目本身进行施工，较少考虑到该种用海方式对海洋环境的影响，对海洋环境造成了一定的破坏，在近几年的发展中，海域使用论证的引入，引导人们注重保护海洋资源的保护，逐渐推出新的用海使用方式，减少了传统的用海方式对海洋造成的破坏，能够有意识的将海岸线保护，区域海洋保护以及海洋面积保护进行有机结合，减少对海洋资源的浪费，保护海洋生物赖以生存的环境。在进行工程建设时，没有采用原有技术，而是故意将湾内用海面积进行缩小，加大内湾的宽度，从而大大增强了海水的动力，能够有效促进湾内海水循环流动，不仅如此，该种建设方案能够在两岸增设港口，泊位等，使得用海方式增加，另外，从填海造陆的角度来看，该种用海方式更有助于海洋环境的发展，免除了永久性用海的弊端，通过海域使用论证，综合考量进行海域使用规划，在保护海洋环境的同时，大力发展了海洋经济[2]。

同时，还应该在宏观层面上做好评价规划工作，提高环境保护工作的可行性。可以将具有全局性及战略性的海域使用与环境评价引入到海洋活动开发过程中，制定科学的总体规划方案，提高综合利用效率，确保经济、社会与环境的协调发展性。在选定方案规划时，需要遵循择优原则，权衡不同方案之间的利弊关系，确定最佳的替选方案。

4.3 在项目选址方面的作用

在进行选址方面，需要在考虑经济与社会效益外，还需要考虑以下几点：第一，在相关海域进行该项目建设，不可以对该用海区域造成严重影响；第二，该项目必须严格符合国家对海洋用途的规划，不得进行禁止与违法事项；第三，该项目建设不能对周边地区或者周边用海项目造成影响。只有从宏观考虑，才能切实避免用海污染，本项目严格遵守以上要求，从宏观方面综合考量，实现了对用海区域的保护。

4.4 环保作用

我国长期高度重视海洋环境保护，结合实际针对现阶段海洋环境的整体状况对海域进行科学规划，在科学规划的基础上选择合适的入海排污口，同时也是各项海洋工程建设项目的重要科学依据。

在海域使用论证的基础上，结合海域的实际区位、资源、环境等多方面自然属性，从经济社会实际发展需求角度出发，针对海洋生态环境予以保护和改善，推进海洋资源的长期可持续利用，助力海洋经济长期稳定发展。经过海域使用论证得到的结论进一步制定科学、明确的海域功能，规划各项海洋事业，充分展现出我国对海域管理的高度重视，以及对海洋资源开发的决心与信心，满足全社会发展的整体利益需求。

海域使用管理需要以海洋功能区划为依据，而海洋功能区划需要建立在海域使用论证的基础上，这对于海域资源长期可持续开发利用具有积极意义。海域使用论证是我国海洋行政主管部门进行海洋功能区划、海洋资源利用分析的重要依据。以海域使用论证为基础，制定合理的海洋功能区划可以科学引导、调控海洋资源利用，可以有效避免因为海洋区域规划不合理造成对海洋功能破坏，进而使海洋区域遭受污染。与此同时在海域使用论证基础上开展海洋功能区，还可以实现对海域未来长期使用方向的科学指导与控制，以此来作为保护、改善海洋生态环境的重要基础，真正实现海洋资源高效利用长期可持续发展。

海域使用论证对于海事行业的统筹规划、安排协调具有积极意义，从海洋事业战略角度出发可以保障国家战略资源、社会经济发展等多重需求，同时也有助于协调兼顾各海事行业、部门单位之间的关系，最大限度上避免海域使用矛盾，以海域使用论证为基础可以实现对海域资源的统筹规划，更加合理的安排各项海洋经济活动，最大限度上抑制海洋开发活动对海洋环境造成的影响效应。

4.5 污染把控

使用海域使用论证对海洋环境影响进行评价分析时，可以对各海事产业实际执行过程中可能对海洋造成的环境污染进行预测，同时结合可能发生或者已经发生的污染问题制定具有针对性的防治措施，将各海事产业污染物排放量控制在环境可承受范围内。废水污染一直是海洋生态保护所面临的严重问题，因此运用海域使用论证进行科学分析，并在此基础上制定具有针对性的废水排放限定标准，进而实现对海洋的有效保护。

海洋环境影响评价建立在以海域使用论证为前提的海域监测基础上，涉及到水质、海域底质、海洋生物等一系列活动调查，并在此基础上获得相关数据，借助这些数据对海域适合开展哪些类型的项目建设进一步分析，同时这些数据还可以作为参照标准，在未来海洋项目建设中对海洋环境监测获得的数据对比分析，进而获得海域环境收效影响的实际程度。

海洋环境影响评价报告书的制定需要以海域使用论证获得的一切结论、数据为基准，包括环境管理制度、海洋环境管理机构、海洋环境管理职责分配等，此外还包括对各种海洋污染物的分析评价，包括水质、沉积物等。在针对这些项目进行科学分析后，进一步结合实际情况对海洋生态保护的可行性、必要性进行全面分析。

海事项目单位需要以海域使用论证得出的海洋环境管理监测结果为依据，进一步制定科学的计划安排，确保有关部门、人员可以有序开展海域环境保护，海洋环境保护行政主管部门结合海洋生态保护实际情况的基础上，针对各项计划、国家相关规定把控海洋环境、监督海洋环保部门的任务执行情况，及时发现不利于海洋生态保护与海洋事业发展的行为，及时制止并要求整改。

5 海洋区域规划与论证协调

使用海域使用论证更能从长期战略角度出发，对未来存在的一系列问题进行前瞻性分析而不再仅仅局限于眼前的情况，由此可以同时兼顾海洋生态保护、海洋事业未来的发展。海洋事业发展过程中需要运用海域使用论证与海洋区域规划论证协调，在此基础上实现对区域海洋环境影响的整体评价，并结合评价实际结果与情况制定具有针对性的海洋区域规划方案，结合规划方案对海洋污染物排放总量进行控制，同时对整个海洋区域污染物排放浓度展开全面预测模拟分析，一旦在监测工作中发现存在污染物超标排放的情况，此时就需要进一步强化海洋污染物排放管控力度标准，将海洋污染物排放控制在海洋生态系统可承受范围之内，以此实现对海洋区域生态环境的有效保护。

无论是海洋生态保护还是海洋事业发展，海域使用论证当中涉及到的学科知识交错复杂，对于没有经验借鉴的内容，需要在不断地实践中进行经验总结、探索，在此基础上进行不断的调整、完善。海域使用论证为更加科学的编撰海域使用工作大纲提供了新思路，不仅对海域使用论证实施操作进行相对系统性的规定，还将海洋工作实践经验纳入其中，着力解决海洋事业工作中存在的一系列困难，由一线作业人员、专家、审批人员共同进行充分交流、讨论，最终生成合理的问题解决方案，助力新时代背景下的海洋生态保护、海洋事业得到长期可持续发展。

结语

综上所述，海域使用论证一般应用在用海项目建设前对用海方式和项目选址方面论述项目对海洋环境的影响程度，结合专业技术手段，分析用海选址和用海方式是否存在披露，是否具有科学性与合理性。本文致力于进一步完善海域使用论证体系，促进海域使用论证工作与海洋环境保护建立联系，保证海域使用论证工作的合理性，合法性与科学性，同时，通过对海域使用论证的进一步研究，坚可持续发展理念，促进海洋资源与环境保护事业的发展与体系建立。