法治化视角下农业循环经济可持续发展问题与策略

毕晓燕 沈子华（新疆财经大学）

一、农业循环经济概述

循环经济是指将资源的高效利用与循环利用结合起来，实现生产活动物质循环利用的经济发展模式。循环经济将生产大、消费大、废弃大的传统经济模式转变为低排放，甚至零排放的循环经济模式。由此可以看出，循环经济是可持续发展战略必不可少的部分，其是将生产活动中产生的废弃物与清洁生产方式相结合的一种经济模式。循环经济将经济模式转变形成资源产品，再生资源的循环发展以低能耗、低投入获得高产能，形成集约化的经济增长模式，以促进农业经济的整体发展运行效益和生产质量的提升。发展农业循环经济，能够助力农业经济的发展。循环经济注重不同环节资源利用效率的提高，并对废物资源进行再利用，以促进产业结构和布局的优化调整，拓展生产链条。农业循环经济将循环经济理念运用于农业经济生产中，符合可持续发展理念。农业循环经济在生产过程中采取循环生产模式，在提高资源利用率的同时对废弃物进行循环处理，如此一来便可以建立农业经济增长和生态环境改善的动态机制，进一步实现农业经济的自我完善、积累和发展，逐渐形成完善的农业循环经济模式。

农业作为第一产业，其是将自然生产与社会再生产相结合的一种复杂产业体系。循环经济可以为农业经济的发展提供一定的保障，农业经济作为基础，二者相辅相成、互利共赢。农业循环经济可以将农业生产引入生态系统中，旨在维护生态平衡，协调农业经济的发展。为更好地推动中国农业经济的发展，实现农业增收，坚持农业循环经济模式具有必要性。此外，农业循环经济有助于解决农业生产过程中出现的问题，助力农业现代化目标的实现。

二、法治化视角下农业循环经济发展中存在的问题

（一）市场本身问题

1.农业生产经营市场秩序较为混乱。首先，由于农业经济具有特殊性，如果缺乏相对稳定的生产经营模式和制度，容易导致农业生产经营存在分散性和不稳定性。如在当前农业经济市场中，小规模生产的农户受限于经营规模，通常无法取得规模性的经济效益，其生产经营面临较大的亏损甚至失败的风险。其次，农产品具有无差异性和可替代性，一些农业经营主体恶性竞争，导致农业经济恶性发展，无法完成向农业循环经济的转变。最后，农业生产经营的转型具有一定的难度，部分经营主体没有获得高效利润，只得进行重复低效生产。

2.农业市场的绿色可持续性不突出。农业绿色循环经济是指采用低能耗、低污染、低排放的生产方式进行安全高品质农产品的生产、加工、运输、销售等。但是我国当前并未构建出较为完善的农业绿色循环经济体系，导致农业市场的绿色可持续性不够突出。如农作物种植方面，并未形成完整的绿色农产品技术应用体系，生物农药、长效循环肥料的推广难度较大。在销售、运输、监管等方面并未形成污染防控、品质监管体系，进而造成农业循环经济的产量较差，农药、化肥违规使用，从生产至销售的各个环节能耗较大。

（二）政府层面问题

1.部分地方政府对农业循环经济的认识不深入、支持力度不够。政府是农业经济活动的引导者，在经济发展过程中发挥着举足轻重的作用。部分地方政府对农业循环经济缺乏全面的认识，片面地认为企业生产只要注意生态环境问题就可以，忽略了其他因素。有些地方政府致力于发展农业经济，认为当务之急是极力促进经济社会的快速发展，忽视了农业循环经济发展。部分地方政府对农业循环经济的宣传力度不够，导致农户无法了解相关信息，无法促进农业循环经济向积极的方向发展。

农业循环经济的发展有利于更快更好地实现农业现代化。农业循环经济具有显著的综合效益，但部分上级对政绩的考察仅依据GDP，部分官员追求个人政绩，只注重GDP的增长，忽视了经济发展对环境造成的影响，缺乏生态环境和资源节约利用的意识，难以扶持引导农业循环经济发展。甚至一些官员只关注生态农业的生态保护功能，并不知道循环经济本身就能产生经济和社会效益，导致农业循环经济创收不佳。

2.部分地方政府缺乏对农业循环经济的宏观调控。农业规模化生产经营需要地方政府给予全方位的资金、技术、人才保障，以满足农业生产活动的需求。但是，部分地方政府在对农业循环经济进行资金、技术支持时，只看到了农业经济发展的不稳定性，无法认识到其收益的可观性和相应的社会效益，因此缺少开发农业循环经济的积极性，导致众多农户无法获得政府部门强有力的支持。如在构建农业生态示范园或建立农业废弃物资源利用体系时，由于政府有关部门缺少对区域农业生产的综合调研，无法进一步认识到可循环发展的迫切性，将相关资金、项目应用到最适合、最需要进行循环经济建设的地区，造成资源调配的滞后性。

3.执法及监督工作不到位。首先，农业循环经济的发展需要不同部门通力合作，涉及多个部门共同执法的问题，但各部门的执法职责未作出明确规定和划分，执法过程中存在权力空白或重复执法的现象，甚至交叉执法的情况屡有发生。其次，部分执法人员没有掌握专业技能，难以准确锁定违法生产的污染源及其污染程度，无法施行合理的措施。最后，由于当前还未建立农业循环经济联动执法信息共享平台，各部门执法联动存在一定难度，信息无法共享，难以实施准确的措施来保证和促进农业循环经济的可持续发展。

（三）法律层面问题

1.农业循环经济法律体系的保障力度不足。事物的发展需要相应制度的保障，制度的完善直接或间接影响事物的发展速度与发展状况。在事物发展的过程中，尤其对处于起步状态的事物来说，法律更多地起到引导的作用，而非进行严苛的限制。当前，中国农业循环经济处于萌芽状态，发展模式并不成熟，相关法律和政策也不完善。法律的不完善意味着当农业循环经济在发展中遇到相关问题时，没有相应的法律支持和保障。虽然国家对循环经济开展了一些立法工作，但立法水平和认识存在一定的局限，实际效果并不理想。相关法律只有零星规定，操作性不强，无法为农业循环经济的发展提供可靠的保障。

2.农业循环经济法律保障体系不健全。目前，相关立法具有滞后性和空白性。没有法律的明文规定，农业循环经济的发展目标和实施原则就难以确定；没有法律的明文规定，农业循环经济发展中相关主体权利的享受和义务的履行难以保障。未明确立法会导致政府的行政行为存在一定的局限性，即引导行为欠缺可操作性，难以促进农业循环经济可持续发展。

（四）相关法律内容缺乏规范性和标准性

首先,在农业循环经济立法方面,许多法律条文内容存在模糊性。如甘肃省制定的草原禁牧办法中，许多法律责任的划分不够清晰。其中共出现六处“应当”，只有一条规定中使用了“禁止”的字眼。在草原平衡管理办法中，有八处地方使用了“应当”，其中对于草原平衡的法律责任限定也较为模糊，这为相关法律内容的具体操作增加了许多难度。如对于应当性的内容，可以理解为“必须”，也可以理解为“可以”，降低了相关法律条文规范的强制性。当出现农业生产废弃物排放超标及农用塑料薄膜违规使用等行为时，模糊性的用语容易造成更多执法的弹性空间。其次，对省级财政进行农业循环经济转移性支付规定时，相关法律条文存在内容的不明确性。对于执行主体也并未进行强制性的规定，进一步造成我国农业循环经济立法形式大于内容，无法对农业生产的违规行为进行依法惩治，也无法引导正确的经济行为，最终影响了农业循环经济实施的真正效果。

三、法治化视角下农业循环经济可持续发展建议

（一）优化农业循环经济可持续发展的市场化环境

1.从法治化视角出发，维护农业市场秩序。在市场环境中，农民总是处于弱势地位，往往成为其他商业活动、垄断行为、不公平竞争行为的受害者，因此只有使农民获得有效保障才能保障农产品交易市场顺利发展。为确保农业循环经济的可持续发展，保护农户的权益及主体地位，可以在相关法律中明确规定发展目标及实施原则，并制定详细具体的规定，确保农业循环经济的良好有序发展。

2.进一步完善农业资金市场环境。农业资金市场是保障农业循环经济实现资金融通的良好条件，农民在进行农业的现代化发展过程中往往会面临融资困难或货币资金流动供不应求的问题。因此要保证农业循环经济真正地发展并产生效应，必须使农民拥有强而有力的资金支持。这需要加强农村金融机构建设，循序渐进地进行产业化发展，进一步突出循环经济的显著性优势。可以在现有农业资金市场环境的基础上完善和发展壮大现有的业务种类。商业银行给予循环经济更多的支持和服务，提高其在循环经济体系中的参与度。

（二）政府部门要加强履职，发挥宏观调控作用

1.明确地方政府在农业循环经济建设中的执法职能。首先，在执法过程中加强农业循环经济执法。明确各执法部门之间的职责尤为重要，职能的确定能保证农业循环经济的良好发展。其次，更新执法装备。在农业循环经济执法过程中，执法人员必须依赖先进和完善的执法装备用以帮助执法人员准确锁定违法生产的农业企业与污染源，精准了解污染程度。最后，在确定各部门的职责后，将职责联系起来，因此需要构建联合执法信息共享的平台机制，以此来确保各个部门尽职尽责，相互之间进行配合并采取相应的措施。除此之外，可以实施守法激励政策，其是国家为优化农业循环经济，鼓励守法而采取的措施。地方政府可以给予积极遵守法律的农业生产者一定的优惠政策，不仅可以宣传循环经济，也可以对相应对主体产生一定的吸引力。

2.政府宣传部门要加强对循环经济理念的宣传和传播。影响农业循环经济发展有很多因素，涉及很多方面，比如经济、生态环境、社会，相关主体也会涉及农户、政府、企业等。在推广的过程中，可以利用各种媒体加强对发展农业循环经济进行宣传。首先，使农户了解并能展望未来发展的前景，认识到绿色农业的经济效益，将循环经济的理念运用到农业生产活动中，形成集约化的经济增长模式。其次，政府也要转变观念，落实农业循环经济相关政策和履行职责，不能将目标仅落在经济发展上，更应多关注和重视经济增长与生态协同发展，在追求经济利益的基础之上也要推进生态环境稳定发展，以此为目标制定政策来确保农业循环经济的可持续发展。

3.技术部门引导农业循环经济的技术创新。农业循环经济是在传统农业经济基础上进行改良成为一种可持续发展模式，其利用废弃物，提高资源和废物的利用率，形成低耗能、高效率的新技术，从而进行绿色生产及资源最高效的利用。可持续发展是长久发展之计，绿色发展是可持续发展的关键。要想可持续发展就需进行循环经济，政府要在履职过程中引导企业和市场参与到农业循环经济技术研发中来，进行资源的宏观调控，重点开展清洁生产、绿色创新研究，培养高素质的农业循环经济人才，并为创新农业科技投入提供科技支撑。

（三）加强立法，完善农业循环经济的法律保障体系

1.加强对现行法律法规的落实。在当前农业循环经济发展过程中，应根据实际发展状况调整现行法律和标准。要完善一些薄弱的立法，更好地利用法律法规和政策。

2.完善农业循环经济法律保障体系。在完善立法方面，明确各主体的权利义务，建立产品的准入机制，进而促进可再生能源的有效利用，为农业循环经济发展提供操作性强且规定明确的法律依据并加大相关行为的监督管理力度。在政策完善方面，先要建立生态环境保护的经济补偿机制，并给予农户一定的政策优惠，吸引农户并引导其遵守相应的政策规定，积极参与农业循环经济的发展。最后，要加强资金筹集，使农业基础建设得到保障。

随着农业资源短缺及生态环境恶化等问题的逐渐突出，高污染、高投入、低收益的传统农业生产方式亟待转变，以科学发展观为引导的农业循环经济成为当前促进农村地区建设与发展的理想选择。绿水青山就是金山银山，农业循环经济的发展离不开全社会的参与与支持。农业循环经济的可持续发展需要市场的保障、政府的支持、立法的规制和引导。