保障和赋能并重，促进灵活就业人员高质量就业

张冰子，李恒森，柯洋华

(国务院发展研究中心 a.社会和文化发展研究部; b.办公厅，北京 100010)

一、引言

共同富裕是社会主义的本质要求，在共同富裕的理论分析和实践探索过程中，越来越清楚地认识到必须着力破解发展不平衡不充分和居民收入差距悬殊的难题，同时，也要重视初次分配和再次分配过程中的公平性、效率性问题。灵活就业人员的高质量就业有利于提升居民收入、缩小收入差距，进而促进全体人民共同富裕。当前，我国灵活就业人员规模持续壮大，灵活就业涉及的社会群体也更为广泛。特别是数字经济的快速发展改变了传统的就业方式，创造了巨大的灵活就业机会[1]。整体而言，数字经济发展对我国就业规模、结构和质量产生了积极效应，如创造了更多的新职业种类和新就业岗位，促进了就业方式的多样化、灵活化转变。其中，灵活就业已经成了当前就业研究领域的热点议题。但灵活就业的概念、定义因研究目的不同而众说不一。有学者认为灵活就业是在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几方面(至少一方面)不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称[2]。灵活就业的界定标准还被视为一个包括就业性质、生产性质、组织方式等方面要素的系统[3]。还有学者认为灵活就业本质上是劳动关系不规范的非正规就业[4]。

从政策实践来看，我国第十个五年计划(即“十五”计划)中提出了灵活就业，具体表述为：“引导劳动者转变就业观念，采取非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间等多种灵活的就业形式，提倡自主就业。”其后，《就业促进法》进一步强调了灵活就业的非全日制用工属性；《社会保险法》则将灵活就业人员定义为无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。2017年，国务院印发的《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》中相关规定明确指出要“通过新兴业态实现多元化就业后，劳动者未与新兴业态企业签订劳动合同的，可按灵活就业人员身份参加养老、医疗保险和缴纳住房公积金，探索适应灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，符合条件的可享受灵活就业、自主创业扶持政策”。我国社会保险制度中，将自雇佣者和其他一些未被劳动合同覆盖的人员视为灵活就业人员，但其目的在于将他们纳入灵活就业人员社会保障制度的框架内，更好保障劳动者权益。

从以上表述可以看出，对灵活就业的研究存在一定的泛化倾向，特别是随着新的劳动和就业方式迅速涌现，对灵活就业的定义显得更加困难。而从政策实践的角度来看，灵活就业的范围则更多地受到劳动力市场突出矛盾和政策目标的影响。本文认为灵活就业侧重于强调一种非全日制的、无固定单位的、无劳动关系的就业模式，其突出特点在于其非劳动关系性。“非全日制、临时性、阶段性和弹性工作时间”等工作性质带来了劳动者与用人方的弱从属性，从而使其不具备签订劳动合同的条件，他们既不是雇主，也不同于应签订劳动合同而未签的劳动者，还不同于劳动关系下具有工作时间、工作地点灵活性的雇员。因此，本文将灵活就业者定义为“自由职业者和临时务工”，着重分析这些难以被劳动关系覆盖的劳动者。

二、数据情况

本文使用2021年的中国民生指数电话调查数据。该调查通过电话访问的方式在全国31个省份(包括自治区、直辖市)的18～74周岁的群众中采集到51 459个城乡居民样本。其中，城镇样本占比为63.6%，农村样本占比为36.4%；男性样本占比为56.9%，女性样本占比为43.1%；18～34岁的样本占比为35.6%，35～59岁的样本占比为55.1%，60岁及以上的样本占比为9.3%。其中有8 625个为回访样本，即接受了2020年和2021年两年调查的样本。

本文将灵活就业与其他几类主要的就业类型相对比(1)主要工作为“务农”以及“农村专业管理人员”等农业农村就业人员，占比较低的“合资、外资或港澳台企业员工”“民办非企业单位员工”“非营利组织员工”“未知性质单位员工”等6种就业类型不作为主要的比较对象。，主要的比较对象为：两种雇主类的劳动者，包括“民营/私营企业企业主”和“个体工商户及农村自营业者雇主”；4种受雇劳动者，包括“国有集体企业职工”“民营/私营企业员工”“个体工商户雇员”“党政机关、社会团体及事业单位职工”。这7种就业类型涉及样本共32 783个，占城乡总就业人员的85.3%。

三、灵活就业在稳定就业中发挥了重要作用

灵活就业方式不但是企业为了应对变化的市场需求而必然做出的用工选择，更是在劳动力市场的总量和结构矛盾面前，企业、劳动力和政府三方的决策和行为综合作用的结果[5]。灵活就业能够与日趋多元化、个性化的产品和服务需求相适应，创造出机制灵活、富有弹性的新就业模式[6]。因此，灵活就业具有很强的岗位创造能力。在2021年的调查中，灵活就业人员样本共3 613个，占城乡总就业人员的9.4%，其中在城镇的占比约7.2%，在农村的占比约13.8%，灵活就业已经成为吸纳城乡劳动者就业的重要渠道。

目前，灵活就业市场中以较低能力要求的工作为主，灵活就业平台具有低门槛、低市场准入的特点，可以为劳动者提供众多的就业机会和就业选择，满足其获得劳动报酬、工作时间灵活等求职需求[7]，因此对于在劳动力市场中相对弱势的群体而言，灵活就业的托底作用更为明显。2021年的调查数据显示，大学本科及以上的就业人口中仅有3.2%的人从事灵活就业工作，在专科和高职群体中这一比例为6.1%，高中学历的群体中这一比例为15.0%，初中学历的为28.6%，小学及以下学历的则高达46.9%，灵活就业占比呈现出明显的随学历下降而上升的趋势。从年龄上看，34岁及以下的青年人从事灵活就业的比例为8.5%，35～59岁人口中这一比例为12.3%，60岁及以上人口中这一比例为21.7%。灵活就业的发展在促进年龄偏大、学历较低的困难群体就业中起到了重要作用。

灵活就业是未就业人员再就业/新就业的重要渠道，贡献了1/4的就业岗位。跟踪样本中，有552人在2020年没有工作而在2021年实现了就业，这些再就业/新就业人员中有25.2%的人从事的是灵活就业，在所有就业类型中占比最高；其次为民营/私营企业，就业人员占比为21.9%；务农人员的占比为17.2%；个体工商户及农村自营业雇主、个体工商户雇员以及党政机关社会团体事业单位职工各占8%左右。而在初中以下学历的人群中，再就业/新就业人员从事灵活就业的比例更是达到了30.2%，在50岁以上的人口中，再就业/新就业人员从事灵活就业的比例为27.9%。

四、灵活就业人员就业质量偏低

(一)收入下滑风险大、劳动时间长的问题突出

灵活就业劳动者摆脱了全日制就业和受雇就业的约束，有了更大的自主权，但这也意味着工作和收入的稳定性下降，劳动者需要直接面对更大的收入波动风险。受整体经济形势和多地局部疫情的影响，2021年居民增收的难度加大。灵活就业人员的收入下滑风险大，收入增加的机会不高。从数据上看，灵活就业人员表示收入明显下滑的占比为17.6%，与个体工商户及农村自营业者雇主和民营/私营企业企业主这两类雇主类的就业人员的情况近似，但明显高于剩下的4类受雇劳动者。灵活就业人员表示收入明显上升的占比为5.1%，低于这两类雇主类就业人群，而与雇员类劳动者的情况近似(见图1)。

图1 各就业类型受访者过去一年劳动收入的变化情况

灵活就业工作往往被认为是非全职工作，部分灵活就业者的工作时长明显低于其他劳动者。与此同时，由于灵活就业岗位多为低收入、低门槛且对专业技能要求不高的岗位，这些岗位的共同特点是劳动力可替代性高、同质竞争激烈。当市场上存在大量同质劳动力时，大部分灵活就业者只得投入更多的时间与精力来应对同质竞争[8]。调查数据也印证了这一点，灵活就业人员中，短工时和超长工时的现象同样突出，一半以上的灵活就业劳动者周工作时间超过48小时。灵活就业人员中，每周工作时间在24小时及以下的占比为8.6%，明显高于其他各类型的劳动者，这显示出部分灵活就业确实具有“非全日制”的特点。但每周工作49小时及以上严重超时劳动的受访者占比为56.4%，仅低于个体工商户及农村自营业者雇主的69.2%，略高于民营/私营企业主的50.9%，明显高于各类受雇劳动者(见图2)。这表明：灵活就业劳动者虽然工作时间自由、更具有弹性，但其工作强度却更大。

图2 各就业类型劳动者周工作时间

(二)社会保障水平低

当前，我国许多灵活就业劳动者仍游离于劳动法规之外，未被纳入基于劳动关系的社会保障体系，导致灵活就业劳动者的参保比例明显低于实际就业比例[9]。近年来，灵活就业人员的职业伤害问题日益突出，已经成为劳动保护领域最受关注的问题之一。灵活就业人员中大量人员在建筑、交通运输等职业安全暴露风险大的行业，同时灵活就业人员受教育水平偏低、年龄偏高，在职业安全教育普遍不足的情况下，职业伤害保障的重要性就显得尤为突出。从数据上看，灵活就业人员的工伤保险参保比例在各主要就业类型中最低，仅有31.7%的人有工伤保险(见图3)。在建筑行业灵活就业人员中这一比例仅有28.5%，在交通运输业则为30.6%。灵活就业人员往往难以确认雇主，面临的工作环境多变，出现职业伤害事故后的责任认定也通常更为复杂，再加上工伤保险参保率低，劳动者一旦发生事故，保障和救济将面临更大的困难。

图3 各就业类型工伤保险参保状况

另外，灵活就业人员中仅有17.1%的人有生育保险，明显低于其他就业类别的人员(见图4)。25～34岁生育旺盛年龄段的女性灵活就业人员中，参加了生育保险的受访者占比也仅有33.6%。从事灵活就业的女性一旦生育，继续工作的难度较大，再加上没有生育保险的支持，孕期、产期、哺乳期的收入难以得到保障，这将影响母婴健康。

图4 各就业类型生育保险参保状况

(三)就业满意度低

综合考虑工作稳定性、劳动强度、收入等各个方面来评价就业满意度时，灵活就业人员的就业满意度在各类就业群体中最低，表示对自己目前就业状况“非常满意”和“比较满意”的受访者仅占44.4%。党政机关、社会团体、事业单位职工中的这一比例超过了80%，民营/私营企业企业员工和个体工商户雇员这两类私营部门受雇劳动者中这一比例也分别为53.5%和58.7%。两类雇主类的劳动者中这一比例则分别达到了60.8%和67.6%。灵活就业人员中，表示对自己目前就业状况“非常不满意”和“不太满意”的受访者占比达到了14.5%，高于所有其他类别的劳动者中的占比(见图5)。

图5 各就业类型的就业满意度

五、灵活就业人员生活满意度低

(一)生活满意度总体偏低，呈现低水平上的两极分化

调查采用4个指标来反映居民的生活满意度，分别为：对当前生活的满意度情况(简称“现状”)、与上一年相比对生活改善的满意度情况(简称“改善”)、对未来生活的信心(简称“信心”)以及生活水平在当地处于的何种状况(简称“主观阶层评价”)，并将评价分为5个等级。结果显示：灵活就业人员对以上4个指标持负面评价的比例高，持正面评价的比例低，而持最正面评价的比例总体处于中等偏低的水平。

灵活就业人员中对生活现状的满意度总体水平低于其他类别劳动者。灵活就业人员对现状表示“非常不满意”和“不太满意”的人数占比分别为5.5%和9.4%，都高于其他类别，特别是认为“非常不满意”的人群占比明显偏高。灵活就业人员表示“比较满意”和“非常满意”的合计占比为47.7%，也低于其他类别；其中表示非常满意的灵活就业人员占比为15.3%，与个体工商户雇员14.9%的占比近似，但高于民营/私营企业企业员工的12.9%。灵活就业人员对生活现状非常满意的比例略高于两类私人部门的受雇劳动者，但低于国有集体企业职工和党政机关、社会团体、事业单位职工以及两类雇主类劳动者(见图6)。

图6 各就业类型对现状的满意度

灵活就业人员认为生活状况恶化的比例高而认为改善的比例低，但有明显改善的比例高于民营/私营企业企业员工。调查询问了受访者与上一年相比今年总体生活的改善状况，灵活就业人员对改善状况表示“明显不如以前”的占比为11.4%，与个体工商户及农村自营业者的11.2%近似，明显高于其他类别群体中的占比情况。灵活就业人员中表示“有明显改善”和“有一定改善”的合计占比为36.7%，而其他类别中这一比例都在40%以上。灵活就业人员中表示“有明显改善”的占比为13.6%，高于民营/私营企业企业员工，但低于两类雇主类劳动者和党政机关、社会团体、事业单位职工(见图7)。

图7 各就业类型对改善的评价

灵活就业人员对未来表示“没有信心”的比例高，“比较有信心”和“非常有信心”的合计占比低，但表示“非常有信心”的比例高于两类私人部门受雇劳动者。从对信心的评价来看，灵活就业人员表示“没有信心”的占比为5.6%，明显高于其他类别，而灵活就业人员中表示“比较有信心”和“非常有信心”的合计占比为70.5%，也低于其他类别，其中表示“非常有信心”的灵活就业人员占34.8%，高于个体工商户雇员和民营/私营企业企业员工，但低于其他类别(见图8)。

图8 各就业类型对未来信心的评价

灵活就业人员的主观阶层评价也处于较低水平。灵活就业人员中8%的人认为自己的生活水平非常差，31%的人认为自己的生活水平中等偏下，占比都远高于其他类别，而认为自己的生活水平中等偏上或者非常好的合计只占了10.2%，低于其他类别。认为自己生活水平“非常好”的灵活就业人员比例为1.3%，与雇员类劳动者的就业占比情况近似，但低于两类雇主类劳动者和党政机关、社会团体、事业单位职工中的占比(见图9)。

图9 各就业类型的主观阶层评价

(二)高学历的青年灵活就业人员就业和生活满意度也偏低

很多新职业、新业态首先是以灵活就业的形式出现，平台经济的发展也为灵活就业创造了更多的机会，吸引了很多青年人。不少观点认为灵活就业提供了更加多元的就业机会、更为自主的就业方式和更加广阔的发展空间，能够帮助高学历的青年人提高就业和生活质量。但从调查的情况来看，18～34岁本科及以上学历的被访者中，灵活就业人员对就业和生活状况不满意的占比仍然偏高，而对于就业和生活状况表示非常满意的比例并未表现出十分突出的优势。

调查中18～34岁本科及以上学历的被访者共6 167人，其中从事灵活就业的人员共232人，占比为3.8%。从就业满意度的角度来看，高学历青年灵活就业人员中对就业状况表示“非常不满意”和“比较不满意”的人员占比为9.9%，明显高于其他各类就业人员的占比；而表示“非常满意”的高学历青年灵活就业人员的占比为20.2%，明显低于党政机关、社会团体、事业单位职工群体中的这一占比，但与其他各类人员中表示“非常满意”的占比差异并不明显(见图10)。

图10 高学历青年就业人员的就业满意状况

从对当前生活的满意度的角度来看，高学历灵活就业人员对当前生活表示“非常不满意”的占比为2.6%，高于其他各类就业人员，表示“非常满意”的占22.4%，仅低于党政机关、社会团体、事业单位职工中的占比，但高于其他各类就业人员中的占比，是在各指标中表现最好的一类(见图11)。

图11 高学历青年就业人员对当前生活状况的满意度

从自评阶层状况来看，高学历灵活就业人员认为自己的生活水平“非常差”的比例为4.7%，远高于其他类别就业人员，认为自己的生活水平“非常好”的人员比例为2.6%，高于各类个体户及企业雇员(见图12)。

图12 高学历青年就业人员的自评阶层状况

六、保障和赋能并重，促进灵活就业人员高质量就业

(一)灵活就业人员面临高风险和低收益的双重挑战

由于不处于劳动关系的框架下，灵活就业劳动者的灵活和自主是以较高的风险为代价的。没有解雇保护和最低工资制度的保护，灵活就业人员和雇主类就业人员一样需要直面市场冲击，在经济下行期收入下滑的风险更大。与企业主及个体工商户相比，灵活就业人员普遍掌握的资源有限，抵御风险的能力更弱，在市场中获得高收益的机会更少。可以说，灵活就业人员处于高风险和低收益的双重挑战中，调查结果上表现为其就业质量和生活满意度都明显偏低。

受产业结构转型、新经济模式蓬勃发展、劳动者就业偏好转变等因素的影响，传统的全日制固定雇佣的就业模式受到了明显冲击，劳动者进入“非劳动关系”就业的可能性明显上升。新就业形态的蓬勃发展为进一步扩大就业、促进就业机会均等、提高一次分配效率提供了新的机遇。要夯实共同富裕的基础，需要在劳动力市场转型调整的过程中，加强对弱势劳动者的保护。因此，对灵活就业的研究更要切实关注灵活就业人员面临的实际挑战，守住劳动者基本权益保障的底线，统筹好发展的质量、效率和公平，促进这一模式的长期健康发展。

(二)强化制度保障，发挥好灵活就业拉动就业的作用

灵活就业的门槛低，为劳动者提供了在工作时间、工作地点和工作内容上都更为灵活的就业选择，在经济转型和经济波动中对稳就业起到了非常重要的作用。调查结果显示：灵活就业是劳动者重返劳动力市场以及失业人员再就业的最主要渠道。但同样要看到，灵活就业人员中聚集了大量年龄偏大、教育程度偏低、社会阶层偏低的劳动者，他们从事灵活就业更多的是被动性的选择，且面临工作时间长、劳动收入不稳定、保障水平低等风险和挑战。要促进共同富裕，就需要要着力促进机会均等和机会公平，建立健全各项基本公共服务和制度保障[10]。首先，在当前较为急迫的是要完善劳动安全及职业伤害保障制度，保护灵活就业人员的基本人身安全；其次，要想实现灵活就业人员中低收入群体的共同富裕必须要逐步缩小中低收入群体与社会平均水平之间的差距[11]，因此需要完善基于灵活就业人员劳动特点的最低工资标准，保障劳动者的基本收入；最后，进一步破除灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的障碍，保障跨地区转移接续时劳动者的权益。

(三)帮助灵活就业人员提升职业技能，创新创业

灵活就业同样是劳动者进入其他类型工作的重要过渡阶段，一方面，要重视对他们的培训，着力提升和强化灵活就业劳动者的数字素养，提高人力资本欠缺的劳动者的就业质量，实现更充分、更高质量的就业目标[12-13]，拓展未来的职业发展空间，持续稳步推进全体劳动者走上共同富裕之路。另一方面，灵活就业人员由于游离在用人单位内部的培训和晋升体系外，更需要社会化的服务体系支撑。随着越来越多的青年劳动者进入这一领域，他们对职业技能提升的需求也更加迫切。应更好发挥公共教育培训体系的作用，可以通过教育券等方式鼓励灵活就业人员参与；发挥好“互联网+教育”的作用，组织力量编写、制作相关课程并加强推送的精准性；发挥好灵活用工规模较大的互联网平台企业的作用，发挥平台在汇聚人力、识别培训需求上的作用，通过税收优惠、培训补贴等方式调动平台型企业的积极性来加大培训力度，在高质量发展进程中持续提高灵活就业人员的人均收入水平，助力共同富裕目标的实现。