论土地所有权和使用权争议处理

常文爽 裴兆斌

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

1.土地所有权和使用权争议及产生的原因

1.1 土地所有权和使用权争议的主体和分类

土地所有权和使用权争议属于民事争议的一种，它不同于一般的民事侵权或合同争议，而是基于争议双方都没有土地权属证书且双方说法不一而发生的土地权属争议。要看是否构成土地所有权和使用权争议，一是双方要对某个区域的土地所有权和使用权产生了争议，二是双方都不存在合法有效的土地证书但对该土地都存在事实上的权利和关系。土地所有权和使用权争议在我国的大部分区域尤其是农村时有发生，由于涉及切身利益，争议双方都会据理力争，有时还会引发矛盾激化，所以土地所有权和使用权争议不分事情大小，都要依法依规地慎重处理，避免造成人民群众经济损失。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权按照两种土地所有权性质分为国家土地所有权、集体土地所有权即农民集体所有。故土地所有权争议包括国有土地所有权与集体土地所有权之间的争议、集体土地所有权与集体土地所有权之间的争议。土地使用权争议包括国有土地使用权和集体土地使用权争议，国有土地使用权之间的争议，集体土地使用权之间的争议如集体土地建设用地使用权争议和宅基地使用权争议及宅基地使用权界址争议等。

1.2 土地所有权和使用权争议产生的原因

土地所有权和使用权争议产生的原因有很多，总结起来包括以下四个：一是历史原因，新中国解放初期的行政区划上都会标注明显标记物来区分土地边界，但有的土地会出现没有建立图上标记物相对应的实际参照物的情况，或者是在人们长期的耕地劳作或者土地改造中标记物不断被毁损等状况，这都可能造成边界不清晰的权属争议。再有农村各家之间的宅基地互相交杂，形状不很规则且混淆，很难完全按照双方字据的约定分清，也可能产生纠纷。二是社会原因，土地所有权和使用权争议的产生多受人们心中土地个人私有思想和法律知识缺乏的影响，可能在没有按照法定程序取得审批手续的情况下私搭乱建、占用土地而导致争议发生。三是经济因素，随着土地利用价值的提高，相关的经济活动增多，如相邻村集体为开发本村资源来发展经济；邻里之间为了耕种、养殖或个体户经营等因占地而产生各种纠纷；买卖地上建筑物权而发生的竞价等都容易导致土地纠纷的发生。四是法律因素，当国有土地、集体土地或者某些厂房因历史遗留问题无法确定权属时，法律也无法给出具有针对性的答案，因为每一个争议都具有特殊性，国家法律无法进行事无巨细的规定。这就需要我们各省在不违反国家宪法和法律的情况下根据自身情况作出一些具体规定，来因地制宜解决各地土地问题。

2.土地所有权和使用权争议处理面临的困难

2.1 土地行政管理工作不够规范

土地行政管理行为会对土地权属争议产生多方面影响，如因村集体发生了合并、分离等变化而产生土地所有权的变动；频繁土地开发利用而引起的土地使用权不断流转容易导致变更登记发生错误；土地档案管理工作不完善和土地管理机构的组织机构合并撤销及相关人员调动可能会导致相关资料的可得性低。另外，土地行政管理工作能否做好也取决于行政管理人员是否具备土地管理的专业知识，如果行政管理人员不能充分掌握土地政策和法律规章，那么在面对复杂的争议时就会处理不当，也会引发土地争议的发生。

2.2 土地争议处理机制运行不畅通

处理土地所有权和使用权争议是一项兼具政策、法理与情理的工作。合理的土地争议处理机制对于争议解决是十分有利的，但目前我国的土地争议处理机制却存在一些不完善之处。一是土地争议处理的相关工作人员对于土地管理的业务知识十分熟练，但并未充分了解并运用土地法律知识，给纠纷解决带来很大的影响。二是实地调查、收集证据是解决土地争议的基础。但土地争议很多都是历史遗留问题，很难搜集到直接证据，这就给调查带来了难度和挑战，而且外出调查会产生必要的工作费用，地方政府财政能否保证费用及时到位也因各地财政情况而大有不同。三是根据土地相关法律规定，当事人对于土地所有权和使用权争议协商不成的，由人民政府处理，政府在处理复杂棘手的争议时，容易出现部门互相推诿、消极处理的情况。

2.3 土地争议处理法律法规不具体

我国对于土地所有权和使用权争议处理制定和颁布了一些法律法规，各地方也制定了相关的规范性文件，这些都能够作为土地争议处理的法律依据。但是土地所有权和使用权争议具有复杂性，主要体现在当事人种类多，既覆盖农村和城市，又包括单位、个人等，争议具体内容也各不相同，政府工作人员在处理争议时很难在法律中找到完全相符的情况和处理规定，这就给争议处理带来很大的不确定性。另外，目前我国的相关法律法规仅仅规定土地所有权和使用权争议解决的主体、范围、条件等，这是远远不够的，目前笼统的法律规定无法满足争议解决的需要。

3.完善争议调查处理机制的建议

3.1 规范土地行政管理

为了更好地处理土地所有权和使用权争议，就要巩固好土地管理的基础，使其更加规范合法。一方面要严格地籍管理。土地登记关系着土地所有权和使用权的设立、转让、变更和灭失的全过程，真实合法的土地权属证明能够成为争议解决最有力的证明。另一方面要完善土地档案管理，不仅要做到档案登记及时记录权属变化过程，而且要保证档案的完整和全面，避免档案丢失。同时建立国土资源管理综合平台，实现查找土地权属和边界等相关信息与争议纠纷处理一体化，实现便捷化，提高准确性。

管理人员和当事人对国家土地政策和土地相关法律知识了解不够也是土地所有权和使用权争议产生的原因之一。针对这一点，一是要提高土地行政管理人员的专业能力和法律知识，多开展业务培训，真正提高土地行政管理人员处理争议的能力。二是加大土地政策和相关法律法规的普法力度。通过到乡村、进企业、进单位开展普法宣传活动、通过网络、电视新闻等方式，使人们学会解决争议并保护自身合法权益，避免矛盾升级，维护社会稳定发展。

3.2 完善土地争议处理机制

3.2.1 严格执行土地争议处理的程序

按照《中华人民共和国土地管理法》第14条规定的要求，双方当事人协商是土地所有权和使用权争议解决的第一步。协商不成，就由政府处理，如双方当事人皆是单位，就由县级以上人民政府处理；若其中一方当事人为个人，那么可由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。如果当事人对政府的处理决定不服，可以在一定期限内向法院起诉。

土地所有权和使用权争议的处理存在政府处理的前置程序，这是出于政府对于属地的了解程度高和争议处理的便利度高、成本低的优点来设定的，当争议仍无法解决时，再由法院依法作出公平公正的裁决。不论是政府调查处理还是法院审理裁判，都要做到以下几点：一是要判断争议双方当事人是否具有合法的主体资格。判断的参考条件包括当事人提出的请求、当事人的自身情况等，然后要对照相关法律的规定及争议的具体情况来分析，最终确定双方当事人是否符合主体条件。二是要判断争议是否属于土地所有权和使用权争议。土地所有权和使用权争议不同于土地侵权或违法等案件，其本质上属于土地权属争议，要按照土地权属争议的处理程序去解决，不能与其他土地纠纷相混淆。三是要遵循中华人民共和国自然资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。该办法详细规定了土地所有权和使用权争议处理的具体流程、管辖范围、处理方式等。

3.2.2 注重调查处理和争议化解

深入现场调查是处理土地所有权和使用权争议的核心环节，只有通过实地调查了解争议土地的情况并做好勘察笔录，收集相关证据，对当事人进行现场询问，才能对争议双方当事人提出的主张和理由作出是非曲直的判断。在争议处理程序中，当事人协商和政府调解处理是很重要的一步，如果能在这两个程序中把争议解决，将大大提高效率，也能起到降低诉讼成本、节约当事人时间的作用，所以我们要更加重视从源头上解决问题，利用协商解决问题。一是要建立自上而下的监测预警系统，提高排查力度，加强预防效果。当基层发现存在争议发生的可能性时，要及时上报录入监测预警系统，并让相关负责人员进行矛盾疏导，防止其扩大化。二是要建立以政府为主导，多部门联动的土地所有权和使用权争议纠纷化解机制。按照法律规定，当双方当事人协商不成时，由乡级或县级以上政府介入进行解决，所以乡级以上人民政府都要联合下属的土地、农业、民政等部门建立土地争议纠纷化解机制，从土地登记、权属变更到争议调查处理都要有规范流程，而且要成立争议化解小组，由经验丰富且专业能力强的工作人员进行争议的处理和调解，使土地争议及时解决，营造和谐的社会氛围。

3.2.3 遵守回避制度

处理土地所有权和使用权争议一定要遵循公平公正的原则，才能使处理结果让双方当事人信服。结果公正要求程序公正，严格回避制度是公正实现的必要条件，也就是说当争议处理的工作人员或者审判人员与当事人中的任意一方存在利害关系，就可能会影响争议处理的公正性，所以相关人员要遵守回避制度，不得参与争议处理的一切事宜，同时双方当事人也可以在争议处理过程中提出回避的要求。

3.3 细化土地争议解决的法律规定

我国制定的关于土地所有权和使用权争议处理的相关法律法规主要包括以下几部：《中华人民共和国土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》，还有《确定土地所有权和使用权的若干规定》。这些法律法规从整体上和原则上规定了土地所有权和使用权的归属、登记、流转和征收以及土地所有权和使用权争议处理的单位、方式及相应的程序，但是具体到实践中处理土地所有权和使用权争议时，就会发现法律条文规定得不细致不全面、无法准确适用和程序性规定不完善的问题。所以我们要通过研究现行的法律法规仍需完善之处，并根据目前我国的土地争议特点及实践中发现的问题，国家和各省要有针对性地制定一些法律法规及规章，如针对各种类型的土地所有权和使用权争议进行分类规定，着重制定争议处理的程序性规定等，为进一步解决土地所有权和使用权争议提供更加细致具体的法律适用规定，使争议处理程序变得更加规范，减少土地争议的发生，从而保障经济社会的稳定快速发展。