乡村振兴背景下农村安置社区治理：经验模式、典型问题及改进逻辑——基于河南省M镇的案例分析

屈广新

（郑州大学政治与公共管理学院，河南 郑州 450007）

1.M镇背景介绍

河南省M镇是豫东地区煤炭资源较为丰富的省界邻边地区，20世纪90年代开始的煤炭资源开发在提升当地群众生活水平的同时，也造成了较大面积的地面沉陷，共涉及16个村庄和2万余农村群众。在此背景下，M镇将乡村振兴与此次安置工作相结合，采取“多村——社区”和异地搬迁的形式，对辖区内受影响的采煤沉陷村群众进行集中安置。R社区是承载此次安置工作的一处全新建造的新型农村社区，最多可容纳2.8万余人。此次安置工作历时5年完成，在组织农民上楼过程中出现了如何有效动员群众、如何有序组织搬迁的现实难题；在组织农民上楼后，又面临着诸多治理问题。对此案例的研究既有利于积累乡村振兴过程中农民安置与乡村治理的有效经验，又有利于促进乡村振兴建设目标与农民真实需求的衔接调适。

2.新型农村社区安置的三种经验模式

2.1 以激发年轻人意愿为主的动员模式

为加快安置群众对新型农村社区的了解，推动农民上楼进程，在农民上楼前以该镇政府和社区开发企业为主体，通过以激发年轻人搬迁意愿为主的方式营造舆论，以此推动安置过程中的动员进程。此举迎合了改革开放以来农民群众特别是年轻群众对于改善自身生产生活环境的现实需求，对于激发群众的上楼意愿，特别是年轻人的上楼意愿产生了积极的作用。M镇的具体做法包括：首先，通过开展实地调研，充分了解农民群众的搬迁意愿；其次，根据调研结果制定了以激发年轻人意愿为主的动员模式，其主要依据是年轻人大多出生在改革开放之后，他们受传统思想的影响较小，期望改善自身居住环境的愿望也最为强烈。M镇通过以上做法，又通过社区广告进田间地头的具体举措成功让迁入新型社区的愿望在年轻一代群众的心中得以生发。事实证明，激发年轻人群体的上楼意愿对于推动整体动员工作大有裨益，舆论自此开始发酵，迁入新居、改善居住环境随即成为农民群众闲暇时探讨最为频繁的话题之一。M镇探索实施的以激发年轻人意愿为主的动员模式是涉及农民安置工作的一项创新举措，该镇政府广泛开展实地调研，切实了解农民群众真实意愿以及抓住年轻人这个关键主体的方法是该镇动员工作成功开展的不二法门。

2.2 以党员干部为主体的带头搬迁模式

动员工作成功实施之后，M镇积极开展下一步的搬迁组织工作，在此过程中，有效探索形成了以党员干部为主体的带头搬迁模式。在此过程中，受我国文化中诸如“不愿当出头鸟”“不出洋相”等传统思想影响，虽然大部分群众乔迁新居的愿望较为强烈，但却出现了谁也不愿做“第一个吃螃蟹的人”的现实问题。针对此问题，该镇政府探索实施了党员干部带头搬迁的组织形式，充分发挥党员干部的模范带头作用，有效化解了上述问题。党员干部是乡村治理中的组织者、建设者、推动者，是国家密切联系群众的桥梁，起着引领、团结、组织、协调等作用。事实证明，此模式的效果是立竿见影的，随着该模式的贯彻实施，大部分群众迁入新型农村社区的工作顺利完成。M镇在组织群众异地搬迁的过程中采用的党员干部带头搬迁模式体现了新时代乡村治理过程中党建引领的潜在优势，事实说明，党员作为在广大群众中具有一定影响力的先进分子，其行为的示范效应是显著的。M镇成功抓住党员干部这个关键少数，是其顺利组织开展搬迁工作的主要原因。

2.3 以突破老年人为主体的情感说服模式

该镇16个村的搬迁安置过程表明，并不是每家每户都对乔迁新居具有自觉的主动性，各村或多或少的都存在不愿搬迁的群众。而这些不愿搬迁安置的群众中大多是老年群众和困难群众，其原因主要包括两个方面：一是老年人受传统安土重迁思想的影响程度较深；二是部分老年人及困难群众的自身家庭经济状况不足以满足搬迁所需的费用。针对第一种情况，M镇探索总结实施了有效的情感说服模式，以老年人子女为主要抓手，对老年人进行耐心的情感说服，效果显著。针对第二种情况，该镇专门针对老年群众和困难群众制定出台了具体的帮扶措施和补偿政策，有效克服了因家庭经济困难导致的一部分老年群众和困难群众不愿搬迁的问题。

在推进乡村振兴和组织群众搬迁的过程中，该镇采用的情感说服模式作用显著，具有借鉴意义。近年来，组织农民搬迁安置一直是摆在当前许多基层管理者面前的一道实际难题，甚至有些地方因此发生了群体性事件，给工作带来很大的阻碍。M镇在动员群众过程中摒弃传统不合理的强制思维，耐心探寻实施具有针对性的方式方法，主动走进群众，了解群众真实需求的做法，是其打通搬迁安置工作 “最后一公里”的有力举措。

3.新型农村社区治理过程中出现的问题

对于涉及2万余人的群众安置工作来说，动员与搬迁工作只是一个开始，农民群众大规模迁入新型农村社区之后，治理问题开始成为最突出的问题。该镇在成功组织农民群众上楼之后，出现了以下较为典型的治理问题：

3.1 农民传统生活习惯与新型社区治理之间的矛盾

在成功组织群众上楼之后，安置群众受多年来在农村生活所养成的相对粗放的生产生活方式的影响，经常与新型社区治理在卫生、环保、安全等方面的治理要求产生冲突。主要表现为：第一，环境卫生意识差，不注意维持社区环境卫生，垃圾乱堆乱放问题严重；第二，部分群众 “贪小便宜”和“搭便车”的思想深厚，公私不分，占公为私，公为私用的现象较为普遍。例如，部分群众对私人领域和公摊领域的意识较为模糊，占用楼道、电梯周围领域为己所用的现象屡见不鲜，这些做法占用了应急通道，危及消防安全甚至危及紧急情况下其他群众的生命财产安全。事实证明，这些不文明的生活方式与社区治理之间的冲突与矛盾在群众上楼后呈井喷式的爆发状况，甚至在一部分群众之间发生了纠纷和冲突事件。其原因不难概括，主要是农民群众的文化素质和文明程度还未达到与新型社区治理理念相契合的水平，公共意识也亟待提高。M镇出现的这一问题，在全国其他地区的社区治理中同样具有一定的代表性和典型性，如何化解这一问题，是摆在基层政府工作人员以及社区管理者面前的一道现实难题。

3.2 农民失地后与社区周边产业不足之间的矛盾

在成功组织农民群众上楼之后，出现的最大问题就是农民失地后与周边产业不足之间的矛盾。搬迁之前，广大农民大多在家务农，土地是他们重要的收入来源。对于部分贫困户，土地是他们维持生计的重要支撑。搬迁之后，广大农民由于丢失土地及社区周围产业未配套的原因面临普遍性的失业问题。这也是M镇在此次安置与治理工作过程中暴露出的最大问题，该问题的产生直接影响群众在迁入新型社区后的满意程度。其原因主要是M镇政府对安置后可能出现的失业问题缺乏前瞻性，对农民群众迁居后可能面临的失业问题认识不够充分。值得注意的是，就业是民生之本，直接关系到百姓收入和日常生活，农民在失地之后理应有更好的就业机会与此相衔接，M镇在这项关键工作上的疏忽反映了其安置与治理经验的缺乏，暴露了安置工作开始前规划不够全面、科学的问题。

3.3 农民需求与基础设施不完善和公共服务不足之间的矛盾

在成功组织农民群众上楼之后，新型社区治理还面临着农民需求与社会基础设施不完善和公共服务不足之间的矛盾。尽管该镇已经为社区的基础设施和公共服务建设作了一定工作，例如统一规划中小学建设，解决适龄儿童和青少年的入学问题，整合资源解决群众的医疗问题等，但是这些离真正满足农民群众日常生活需求还存在较大差距，如在精神文明建设方面，新型社区尚未成立任何的社会组织；在文化娱乐方面，新型社区有待组织各种形式的文化活动，群众生活单调无味。值得注意的是，乡村振兴不应只是安置群众的搬迁安置，还包括文明素质的提升、公共意识的提升等更深层次的要求。此外，在基础设施建设和公共服务方面，诸如社会保障、养老问题等高质量的公共服务也未能及时配套。M镇在此次安置与治理工作中，基础设施建设依然存在欠缺，公共服务质量尚待补充。在推进乡村振兴过程中，唯有真正对接农民群众真实需求，坚持以人为本，着重改善农村基础设施建设水平和提升公共服务质量，才能真正推动乡村发生质的改变。

4.乡村振兴背景下农村社区治理的改进逻辑

4.1 营造乡风文明：以宣传教育方式提升群众文明素质与公共意识水平

文明素质与公共意识的培养不是一朝一夕的事，需要长期的宣传教育支撑。M镇在社区治理中面临的农民群众与新型社区治理之间的冲突并非个例，解决这一问题，需要时间更需要治理理念的转变，但其根本目标是营造成熟的乡风文明。首先，M镇基层政府工作人员和社区管理人员应该强化服务型理念，要充分认识到该问题的发生逻辑，即农民群众长时间受传统粗放生活方式的影响，在短时间内完成诸如卫生素质与公共思维的转变是困难的，只有充分理解这一发生逻辑，才能更好地将服务型治理的理念融入社区治理之中，才能在日常工作中多一点耐心，多一份成效。其次，要广泛开展针对农民群众的宣传教育活动，利用社区媒介及互联网手段，号召广大群众自觉遵守社区公约，讲文明、爱卫生，共同爱护美好家园，促进农民群众文明素质和公共意识的有效提升。最后，要充分发挥村民自治的作用，引导建立社区公约，充分发挥社区公约的约束作用。从长远看，乡村振兴背景下新型农村社区的有效治理离不开乡风文明的构建，只有把握住乡村文明这个“牛鼻子”，才能有效化解新型农村社区治理过程出现的各种治理问题。值得注意的是，乡村文明既是乡村振兴战略的核心内容，也是乡村振兴战略的难点所在，文明乡风的培育是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就，必须常抓不懈，久久为功。

4.2 加强前瞻规划：以产业振兴对冲可能的普遍性失业风险

M镇出现的农民失地与社区周边产业不足的治理问题涉及民生根本，其根本原因是缺乏前瞻性思维和全面系统的规划。乡村振兴的首要内涵就是产业兴旺,产业缺失就无法真正改善农民生活现状。所谓产业兴旺，就是指在乡村振兴中，通过挖掘区位优势，立足资源禀赋，整合市场资源，联结政府、农户、龙头企业、农村经济合作组织等主体，调整乡村传统产业结构，在农村地区形成一批现代化的集聚、共生协同产业，将资源优势转变为经济优势，进而带动群众增收，最终实现共同富裕的过程。可以说，产业振兴是增加农民群众收入，改善农民群众生活水平的根本性支撑。M镇出现的农民失地后普遍性的失业风险，值得全国其他地区充分吸取经验教训，引以为戒。在推进乡村振兴过程中，首先，应做到规划先行，充分分析农民群众可能面临的各种风险；其次，要注重招商引资，只有大力引进产业，才能具备“造血”功能。有效对冲农民失地后的就业风险；最后，要因地制宜，注重发掘本地区具有潜在优势的特色产业，努力实现农民增收。乡村振兴归根结底要实现农民收入水平的增加，只有充分认识并把握到这一关键点，才能在推进工作的过程中避免出现失误。

4.3 加大财政支撑：以提升基础设施完善程度及公共服务水平对接农民需求

习近平总书记多次指出，人民对美好生活的需要就是我们的奋斗目标。具体到乡村振兴工作中，农民的真实需求就是乡村振兴工作的努力方向。M镇在推进乡村振兴和新型农村社区建设过程中出现的基础设施不完善和公共服务水平不高的问题在全国极具典型性和代表性。要解决这一问题，首先，要树立“为民”思维，坚持以人民为中心的治理理念，并在具体工作中贯彻落实；其次，政府应加大财政支撑力度。在传统的城乡二元结构下，农民享受到的公共服务和基础设施便利相对较少，在乡村振兴战略的过程推进中，应该更加注重改善这一问题。此外，从传统社会治理到现代社会治理的演进逻辑来看，政府在社会事务中的强制性、总体性作用在适度收缩，市场与社会主体的地位慢慢凸显，参与度不断增强。随着统治、管理“底色”的日渐减弱，治理“色彩”的不断增强，政府的公共服务责任与职能被突出强调，也与日俱增，以市场与社会主体参与为标志的公共服务市场化与社会化属性随之不断增强。因此，提升新型农村社区基础设施和公共服务水平还需注重多方发力。以政府为主体，发动市场、社会组织等主动参与，形成改善农村社区基础设施建设的强大合力。

5.结语

党的十九大报告明确指出了“产业兴旺，生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标。M镇的安置与治理工作既积累了有效的、具有一定借鉴意义的经验模式，也存在着一些与全国其他地区同样出现的典型性问题，在乡村振兴战略不断推进的时代背景下，只有深刻把握了解乡村振兴战略在五个方面的具体目标，切实地走进群众，了解农民真实需求，才能不断将乡村振兴工作推向深入，才能真正提升农民群众的幸福感、获得感、安全感，才能不断促进提升乡村治理的现代化水平。