当代中国高等教育公平政策的实践与效果——基于教育决策的理性行动理论的分析

吴 炜

(南京理工大学 公共事务学院，江苏 南京 210094)

一、导言

现代社会中，教育尤其是高等教育，一方面被认为是促进社会开放和流动的重要机制，另一方面亦被认为是导致社会阶层分化和固化的中介力量，因而，作为一柄双刃剑，坚持教育公平就必然成为教育本身的应有之义。尽管目前学术界对教育公平这一学理性概念的定义并不完全一致，但并不妨碍人们在实践中对其持有一种直观和浅显的理解，即教育公平最基本的就是要保障个体和群体入学机会上的平等，最基本层面上的教育公平意味着教育机会的分配不应当在各个社会阶层和社会群体之间存在着结构上的差别。

然而，21世纪以来，围绕着我国高等教育入学机会的不平等，尤其是作为主要表现的阶层不平等和城乡不平等，学界的主流观点认为，1999年高等教育扩张之后，高等教育机会总量的迅速增长并没有导致高等教育机会分配中阶层差异和城乡差异的缩小。实证数据表明，与弱势群体、农村农民子弟相比，优势阶层、城市市民子弟的入学优势得以维持甚至有所增强[1]。不仅如此，伴随着我国高等教育机会的增长和高等学校层级结构的发展，优势阶层和城市市民逐渐将竞争转移到了更高质量的高等教育机会中，其子弟在重点大学乃至本科入学机会的争夺中占据了优势，而弱势阶层的子弟和农民子弟更多地集中在二流大学和专科学校中[2]。高等教育领域中的机会分配不公平状况引起了社会舆论的极大关注，多次成为社会的焦点话题。

人民对教育公平的期盼就是党和政府努力的方向，面对新情况，新世纪之后尤其是党的十八大以来，教育公平逐渐成了教育政策的重要议题，党和政府推出了一系列促进教育公平发展、扩大优质教育资源覆盖面的政策措施，迅速构建了一套相对完善、具有中国特色的教育公平发展政策体系，强化了对教育机会分配的干预。那么，国家出台的教育公平政策是如何发挥作用的呢？综合已有研究，笔者发现很多文献已经从宏观角度出发解释了政策干预对维护教育公平的影响，并取得了诸多成果。然而，宏观的政策干预和某个特定政策结果之间并不是简单一一对应的，它们必须通过某种中介机制或因果机制才得以产生。就教育公平政策而言，其功能的发挥只能通过微观的家庭教育选择及其行动作为桥梁才能够实现。因此，要想解释教育公平政策和教育公平结果传递链条上的“黑箱”，就绝不能忽视在国家宏观政策干预下的家庭和个体微观的教育决择以及该教育决择对高等教育机会分配不平等所产生的影响。

基于以上考虑，我们以教育决策的理性行动理论为分析框架，将宏观层次的社会制度结构与微观层次的家庭教育决策联系起来，分析教育公平导向的宏观层次的政策干预对弱势群体微观层次的教育选择的影响，以更加直观地解释各个社会阶层和社会群体在高等教育机会分配中的差别，更深刻把握高等教育公平的变化及趋势，为实现教育公平的高水平发展提供有益参考。

二、教育决策的理性行动理论的分析框架

教育决策的理性行动理论的提出与教育扩张进程密切相关。在现代社会中，以文凭为标志的教育常常被用来获得社会中的上层职位[3]，大学文凭更是获得管理精英职位和技术精英职位的前提条件，推动了高等教育需求的增长和教育扩张。早期人们曾乐观地估计，如果高等教育入学机会不断增长，那么与出身上层社会的个体相比，出身不好的个体进入大学的优势将增加，家庭背景对教育获得的影响将下降，高等教育将逐渐平等化。但是，高等教育的扩张和教育平等化是两个相对独立的过程[4]，两者之间并没有强烈的因果关系存在。对西方发达国家教育扩张的研究证明，许多国家中家庭背景对高等教育获得的影响一直存在并保持着相对稳定[5]，促使学界进行反思。

基于布迪厄的文化再生产理论和柯林斯的文凭社会理论，拉夫特瑞和豪(Raftery & Hout，1993)提出了最大化维持不平等理论(maximally maintained inequality，简称MMI理论)，认为教育扩张的过程中，新增加的高等教育机会首先被社会精英阶层所获取，只有当他们的需求达到饱和状态时，教育机会的扩张才能惠及其他社会群体，此时，教育机会不平等才会下降。在这一理论的基础上，卢卡斯(Lucas)进一步提出了有效维持不平等理论 (effectively maintained inequality，简称EMI理论)，他指出教育不平等不仅表现在数量上，更表现在质量上，伴随着教育扩张，精英阶层将教育机会的竞争逐渐地转移到了后者[6]。随着研究的推进，MMI理论不断遭受各方的质疑。许多实证研究表明，家庭背景对个体教育获得的效应伴随着教育扩张过程在很多国家和地区下降了[7]。最具代表性的是，埃里克森(Erikson)等人再次对瑞典(其是夏维特和布劳费尔德对11个国家比较研究中的例外)进行研究发现，政府完善的就业保障等因素促使瑞典在高等教育扩张之后教育不平等显著下降[8]。这促使学界转向于关注在教育扩张的背景之下，哪些因素导致了高等教育的平等化、哪些因素加剧了高等教育的不平等。探究为什么在不同的国家和同一国家的不同时期，教育机会的平等化进程表现不一。基于这些问题的回答，近年来被广泛关注的教育决策的理性选择理论被正式提出。

从理论溯源上看，雷蒙·布东(Boudon)很早就指出教育决策中个体及其家庭会根据各个教育阶段的成本和收益以及成功的概率做出相应的理性选择[9]。贝克等人(Becher)根据理性选择原理，明确提出高等教育机会不平等的变化趋势取决于影响个人教育决策的四个因素：一是劳动力市场中高等教育的回报水平(教育收益)，这种回报水平可以和没有受过高等教育群体的回报水平进行比较而得出的；二是获得高等教育文凭的成本(教育成本)，包括大学教育的学费、住宿费、生活费、书本费等，也包括完成学业所付出的机会成本等其他成本；三是进入大学并完成学业的成功概率(失败风险)，这经常由考试成绩等来决定；四是停留在当前教育阶段所致的社会经济地位下降幅度(地位提升)[10]。这个理论认为，三个作用机制导致了教育不平等的产生：第一，不同阶层的孩子，接受教育的经济成本和机会是不一样的。显然，社会阶层较高的孩子相对成本要低，而社会阶层较低的孩子要承担相当大的经济压力和机会成本。第二，不同阶层的孩子成功进入大学的概率也是不一致的。出身于更好家庭背景的孩子，从小接受了更优的文化熏陶、更多的教育投入和更高的教育期望，在多种因素共同影响下，其学习能力更强、学业成绩表现相对更好，成功上大学的可能性更高。而家庭出身较差的孩子，成功的可能性则更低。第三，出于规避地位下降风险的需要，社会上层需要更多的教育以维持其既有地位，因此其接受高等教育的动力更强[11]。这三个机制被称为资源差异机制、能力和成功期望的差异机制和相对风险规避机制[12]。

根据这一理论，教育机会不平等的变迁主要取决于以上四个要素，由于第四个因素更多的是先天性的，政策干预所能改变的往往是前三个因素。这三个要素的变化对于非精英群体来说影响很大，以至于当以上要素发生改变时教育机会分配的状况会随之发生变化。国内部分学者正是从这一理论出发，指出很多出生于农村、贫困家庭和中下阶层的子女，会基于理性选择主动放弃学业，进入工作岗位[13]。特别是新世纪前后的十年内，大学教育成本的增加、大学毕业生就业难度加大、大学生初职工资水平的走低、外出务工经商机会的增加和收入的增长，使得接受大学教育的收益有所降低，经济成本和机会成本增加。社会中较为劣势的群体在进行教育决策时就不能不考虑教育成本、教育成功率以及教育失败所致的损失和教育收益等因素[14]，促使其子女主动放弃学业，最终导致教育不平等上升。因此，必须对我国的高等教育政策体系进行调整，为社会中的弱势家庭及其个体提供支持，帮助其做出更正面的教育选择，才能更好地维护教育的公平。

三、教育政策实践及其效果

新世纪以来，高等教育领域中我国教育公平政策进行了诸多调整，从本文的分析框架来看，主要表现为高等教育学费从快速上涨到相对稳定、学生资助体系不断强化与完善、就业政策体系逐步健全、义务教育免费以及高中教育扩张。这些政策措施强有力地作用于家庭及个体的教育选择，推动了教育公平。

(一)实行低学费政策

从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，国家对高等教育的成本分担机制进行了改革。1989年，高校开始向学生收取学费和住宿费等费用；1994年高校开始试行收费制度改革，建立由国家和受教育个体共同分摊教育成本的机制，此后在高校开始试点实行并轨招生的1996年和高等教育扩招元年的1999年进行了调整，结果是我国教育成本分担的财政政策方向发生根本变化：从之前的以财政拨款为主、社会筹资和高等教育办学机构自筹为辅，转变为以高等教育办学机构自筹和社会筹资为主，财政拨款为辅[15]。21世纪初，我国高等教育的成本已经超过了普通家庭的承受能力，贫困家庭学生上不起学的现象凸显[16]。国家再次调整教育成本分担机制，一方面加大教育投入，另一方面通过行政命令手段限制大学学费的增长。近20年来大学学费大致保持稳定甚至零增长，教育成本快速增加的问题得到了有效遏制。从目前来看，我国公立大学学费占年生均教育培养成本的比例都没有达到国家规定的25%，甚至相当部分高校低于10%。低学费政策的设计，极大缓解了贫困学生及其家庭教育投入的经济压力，最大限度降低了高等教育的经济成本。

(二)建立和完善学生资助体系

增加学生资助方面的教育经费是降低高等教育成本的有效手段[17]。1999年我国正式开始实施国家贴息设计的助学贷款，2006年又建立了助学贷款的代偿机制，进一步完善了该政策；2000年建立了针对贫困新生的绿色通道制度，并于2006年在全国推开；2002年教育部设立了国家奖学金，2005年又设立了国家助学金。早在2007年5月，国务院颁发了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，提出建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系，并增设了国家励志奖学金，极大地提高了学生资助力度，使得全国20%以上的大学生都能够获得政府的资助[18]。根据《2019年中国学生资助发展报告》，当前我国共资助普通高校学生4817.59万人次，资助金额1316.89亿元，比2018年增加了160多亿元。我国已经形成了以国家奖学金、国家助学金、助学贷款、勤工助学、学校和社会奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免、“绿色通道”等多种方式并举的学生资助政策体系。该资助体系的建立有助于降低接受高等教育的经济压力，也提高了大学生完成学业的可能性。

(三)建立健全大学生就业促进政策

高校扩招后，劳动力市场中大学生的供求关系发生了显著变化，原有的就业指导体系已不能满足新形势的需要，政府开始构建新的大学生就业政策体系，出台支持政策以帮助毕业生就业。从政府发文的频率和级别来看，21世纪以来，国务院有关部门平均每年出台4项以上的政策文件，各省市也相应出台具体的实施意见和办法。这表明党和政府真正地将大学生就业作为大事在抓，在全国范围内努力营造关心、关注大学生就业的氛围，体现了国家对大学生就业工作的重视[19]。为了稳定就业，国家也相继出台了三支一扶计划、大学生志愿服务西部计划、特岗教师计划等，建立健全大学生职业供求信息发布制度和招聘制度，为大学生建立就业信息平台和提供免费的职业介绍服务，并通过专业设置等方式，努力解决结构性失业问题。总之，国家采取的需求促进政策、供给促进政策和供求匹配促进政策显著地促进了大学生的就业[20]。经过二十多年的努力，一个较完整的中国大学生就业政策支持体系已经形成。这有助于拓宽大学生就业渠道、稳定大学生的就业预期，最终稳定和保障了接受高等教育的回报水平。

(四)实施专项招生计划

党的十八大以来，为办好人民满意的教育，国家吸取清华大学在自主招生计划中单列“自强计划”招收出生于农村的优秀贫困生的经验，从2013年开始，统一要求全国重点高校面向农村贫困地区定向招生，先后实施包括国家专项、地方专项和高校专项计划(以下简称“专项计划”)，通过单列招生名额、降低录取分数线等措施，为农村和贫困地区学子打开了一条上重点高校的道路。此后，教育部几乎每年都发布相关通知，要求做好重点高校招收农村学生工作，扩大招生规模。这些政策的实施有利于提高国内重点高校中农村生源的比例，增加中西部贫困地区和农民子弟接受优质高等教育的机会。从录取结果来看，专项计划录取的学生中，农村户籍学生比例较高，少数民族比例较高，来自中西部地区比例较高[21]。从其家庭背景来看，这些学生的父母多为务农、务工人员，未接受良好的教育，家庭经济情况欠佳，体现了寒门特点，实现了专项计划招生对象为农村和贫困地区学生的目标指向性[22]。显然，专项招生计划的实施保障了贫困地区和农村地区子弟的高等教育机会，尤其是重点大学的入学机会，直接提升了其成功进入大学的概率。

(五)实施免费义务教育、逐步普及高中教育

学校教育具有十分明显的路径依赖，表现为只有接受了初等和中等教育，才有可能继续接受高等教育，这也导致前期的教育不平等会传导到大学时期[23]。因而在较早教育阶段实施的促进教育公平的举措也有助于高等教育的平等化，具体表现在以下两点：一是免费义务教育的实施。在2003年国家决定开始实施免费义务教育，并贯彻农村优先、贫困群体优先、西部优先等原则，对教育弱势群体进行扶持和倾斜，至2008年免费义务教育已经在全国全面实行。与此同时，国家也对弱势群体配套实施了免费提供教科书、生活补助、营养改善计划等政策。二是高中教育扩张基本完成。我国高等教育的扩张是在中等教育扩张尚未完成时展开的，这意味着对于在1999年大学扩招后短期内升学的寒门子弟而言，在通往大学的路上就需要多迈过一道坎即进入高中学习。而随着我国高中教育扩张，近十年来寒门毕业生进入高中的难度大大降低，这为该时代中的贫困学子进入大学铺平了道路，这也意味着成功进入大学的可能性的提高。

四、结论与展望

近年以来，教育公平的问题已经得到了党和政府的极大关注，出台了一系列教育公平发展政策，干预力度空前增强。这些政策干预措施成为显著改变家庭及个体教育决策的影响要素。具体而言，低学费的政策设计下，学费在较长时期内保持相对稳定，降低了教育的绝对成本；学生资助体系的完善不仅降低了上大学的成本，而且提高了大学生完成学业的可能性；大学生就业政策的出台促进了大学生就业，稳定了教育收益预期；专项招生计划的实施提高了中下阶层和农村子弟学生进入大学的成功概率，特别是进入重点大学的机会，这也有利于提高教育收益；义务教育的实施也降低了高等教育阶段前的教育成本；高中教育扩张提高了学生进入大学的机会。总而言之，当前我国的教育政策干预有力地降低了高等教育的成本，维持了高等教育的收益，提高了高等教育成功的概率，有利于弱势群体获得高等教育的入学机会，扭转了21世纪以来高等教育领域中不平等持续恶化的势头，促进了教育公平。研究成果也证明了这一点[24]。

习近平总书记指出：教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。党的十八大以来，党和政府坚持把教育摆在优先发展的战略位置，实施科教兴国战略和人才强国战略，重视教育公平。不仅在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的党的十九大报告中，将教育公平作为国家的基本教育政策强调，而且把教育公平上升到法律层面，相继出台了一系列政策举措，推动了更加公平、更有质量的高等教育的发展。当前，我们应继续沿着这一道路，锐意改革，推进高等教育公平：一是优化经费投入体制。当前在教育投入体制过于重视部属高校、重点高校和本科院校，而缺乏对地方高校、普通高校、专科院校投入的保障。然而，相对于部属高校、重点高校和本科院校而言，地方高校、普通高校、专科院校中农村、民族地区、贫困家庭等弱势家庭背景出生的学子人数更多、比例更高，应持续加大对这些院校的支持力度，提高生均拨款额度，以缓解高校提高学费的动力，降低学生在学校学习、生活的成本，减轻弱势群体家庭的经济压力。二是以地方高校、普通高校、专科院校为重点，适当扩大高等学校奖助学金的覆盖面，适度提高奖助额度，创造更多的助管助研助教岗位，与此同时，在资助过程中，要借助现代技术手段，注重提升资助的精准化程度，使更多有切实需求的大学生能够得到关爱，进一步稳定高等教育的成本。三是进一步健全就业帮扶体系，创造更多差异化的就业岗位，转变大学生就业观念，引导大学生往中西部、农村、基层就业。四是充分考虑贫困学子和农村学生的特点以及当地的基础教育现状，不断优化专项招生计划选拔方式，与此同时，不断总结经验，解决实施和操作层面还存在的一些问题，加强监督，规范招生选拔工作。