水利工程建设质量面临挑战与对策

蔡 奇，王亚军，罗 磊

（水利部建设管理与质量安全中心，100038，北京）

一、研究背景

自1998年水利部开展水利稽察以来，部本级共稽察项目5 000余个，涵盖了所有水利工程项目类型，稽察人员深入水利工程建设一线，聚焦工程建设质量和安全，为行业管理提供了有力的技术支撑。“十四五”规划提出“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，突出重大引调水、供水灌溉、防洪减灾等国家水网骨干工程，加强水利基础设施建设，为水利高质量发展指明了方向。水利工程建设迎来重要发展机遇的同时，如何实现高质量发展、确保工程质量安全也面临诸多挑战。

二、新阶段水利工程建设质量面临的挑战

1.安全底线日益提高

2021年汛期，河南郑州、新乡等多个城市发生严重内涝，内蒙古出现洪水漫坝溃坝事故，分析相关成因，让我们再一次深刻认识到水利工程安全的极端重要性。当前，如何保障水利工程质量安全遇到前所未有的挑战。

一是保护经济成果和人民生命安全的标准越来越高。一方面，城市经济规模经过多年发展不断壮大。另一方面，洪涝灾害带来的损失越来越大。

二是极端天气频繁出现。从全球范围看，受全球变暖影响，2021年全球范围内出现多起极端天气。从国内情况看，我国境内强降水事件的频率、强度和数量均有增加趋势，增加了洪水的风险。这些现象提醒我们要更加重视洪水等极端天气的威胁，做好迎接极端灾害的准备，防患于未然，确保人民生命财产安全。

2.如何实施好国家水网重大工程

推动新阶段水利高质量发展，实施国家水网重大工程，要立足流域整体和水资源空间配置，遵循确有需要、生态安全、可以持续的重大水利工程论证原则，以重大引调水工程和骨干输配水通道为纲、以区域河湖水系连通工程和供水渠道为目、以控制性调蓄工程为结，构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网。近20年重大水利工程建设取得的成就为实施国家水网重大工程奠定了基础，但从172项节水供水重大水利工程建设情况看，仍存在不少挑战。

一是统筹推进难度大。首先，目前水利工程建设主要依靠财政投入，贷款占比偏低，财政压力较大。其次，引调水工程年均供水量每1亿m3水所需投资差异较大，如何统筹协调存在难度。再次，移民征地投资占比较高，导致工程收益指标偏低。据不完全统计，54个172项目移民征地投资1 424.21亿元，占项目总投资的31.1%。其中移民征地投资占比超过50%的有14项，最高值为84%。

二是重大引调水工程、骨干输配水通道、区域河湖水系连通工程和供水渠道等线性水利工程建设管理难度大。首先，项目法人需要组建多个现场管理机构，对线性工程实施分段管理，增加管理层级。其次，设计标准化程度低，不利于提升工程质量。稽察检查发现，同一个项目上同样流量的渡槽断面形式存在差异，同样地质条件下的隧洞支护形式存在差异，在最适合采用标准化设计的工程，因不同的设计人员采用不同的设计，造成人为增加施工难度和工程措施费。再次，移民征地进度是制约工程建设的主要因素。稽察检查发现，移民征地进度滞后影响工程建设进度的情况在引调水工程中尤为突出。与枢纽工程相比，线性工程更容易受移民征地影响，窝工导致工人流动性增加，进出场费用增加；抢工导致工人工资增加，工程质量降低；为实现工程进度目标，窝工、抢工交替进行，增加成本同时带来较多质量隐患。

3.项目法人管理能力不足

1995年水利部印发《水利工程建设项目管理规定（试行）》正式提出水利建设实行项目法人责任制，经过20多年应用、发展已经成为一项具有中国特色的建设领域的管理制度，在水利工程建设中发挥了重要作用。但稽察检查中发现，当前项目法人普遍存在管理能力不足的问题，在中小型项目上表现尤为突出。

一是在简政放权的改革背景下，中小型水利工程甚至有些大型水利工程的建设权限下放到市县一级，受承接能力所限，近几年各市县在组建项目法人实施项目的过程中，水利工程建设管理水平欠佳，在建设工程投资、质量、安全以及预防工程腐败等方面存在较大的风险，甚至建设目标面临失控的威胁。一些市县项目法人的法人地位缺失，市场主体地位不够明确，多处在半官半企的状态，存在水行政主要领导兼任项目法人单位法定代表人的现象；一些中小型水利工程项目法人管理力量薄弱，主要人员建设管理经验缺乏、能力不足，内设机构和相关人员配置薄弱，项目管理能力不高；一些项目法人单位管理组织体系不健全，在项目实施过程中监管不到位，并导致工程建设进度、质量和安全方面存在较大的风险。

二是项目法人制度层面存在明显短板。当前建管模式正由改革开放初期的由合到分向由分到合转变，建设、勘察、设计、施工、监理等建设责任主体正在进行多种组合尝试，PPP模式、工程总承包模式（EPC）应运而生，监理的改革也在尝试中推进。面对新的形势，水利建设项目法人组建方式以及工程发包方式需要科学选择或设计，PPP、EPC并不适用于所有建设项目，水利建设项目法人责任制也并没有过时，而是要针对这些新模式进一步完善项目法人责任制。

4.水利技能工人日益缺失

近年工程施工机械化水平不断提升，如大坝自动碾压技术、土石方机械开挖等解放了大量人力。但在当前技术水平和施工条件下，并不能完全依赖机械施工，许多工程的施工仍需主要靠人力来完成，如钢筋制作安装、岩石爆破打孔等，即使是砂石料加工、混凝土拌和等机械化程度较高的施工内容，仍然需要工人操作机械设备、监控机械设备的运行。在“人机料法环”五大质量要素中，人的素质是决定一切的根本因素,对工程质量的影响极为重要。然而如今水利工人的数量越来越少，随着各地大规模建设项目不断提上日程，“用工荒”或将成为一大难以应对的挑战。同时，一些工人不具有相应的工作技能，与“不愿做”相比，“不能做”“不会做”让建筑从业者感到更为无奈。

三、对策与建议

1.从有限设计向无限设计理念转变

新阶段，从保护人民生命和经济发展成果角度，应更加重视安全，研究实施无限设计理念需要增加的投入。如果投入过大，至少应对大坝、重要堤防等重要挡水建筑物进行抗连续倒塌设计，确保极端天气条件下不出现水库垮坝事故。

2.提升水利工程勘察设计质量和提高水利工程标准化设计水平

国内工程事故原因统计表明，设计质量问题占事故原因的40%以上。提升设计质量应从提升水利工程勘察设计质量和设计工作标准化入手，研究制定引调水工程中渡槽、隧洞的断面和结构形式及标准图集，设计时应考虑如何提升机械化程度、节省人力。

3.加强水利工程安全监测工作

当前安全监测工作基本处于无人管理、无人问津的状态，不利于工程质量管理，应引起项目法人和整个行业的重视。安全监测单位应及时系统分析监测数据，科学研判监测数据的准确性，对异常数据早发现、早处理、早报告。项目法人应重视安全监测工作，对安全监测单位实施有效监督，对安全监测成果实施严格审查。政府应加强安全监测行业的监督管理，制定安全监测单位的市场准入条件，将安全监测单位纳入“双随机、一公开”监督抽查。

4.压实水利建设项目法人首要责任

一方面，政府在水利工程建设中做到不越位，进一步明确项目法人的市场主体地位，压实项目法人在建设质量管理中的首要责任，提升水利建设项目法人治理项目的能力。另一方面，政府在水利工程建设中做到不缺位，积极协调移民、征地等工作，加强对水利建设项目法人管理体系、行为和结果的监督，重视水利建设项目法人的管理绩效考核与激励，充分激发项目法人的积极性、创造性。

5.提升水利行业吸引力

对能用市场手段解决的项目坚决吸引社会资本，对不能用市场手段解决的项目应由财政补齐，保障项目投资收益率在正常水平，提升水利工程对资本的吸引力。及时制定相关用工政策，规范劳务工人准入制度，结合当下劳务用工成本不断上升的现状，合理提高人工定额，让施工企业能以更合理的价格进行劳务合作。施工企业应努力改善作业条件，研究应用工程机械代替人力的新技术，规范劳务用工手续，及时支付工人工资，培养产业化工人，稳定就业岗位。 ■