共同富裕导向下乡村水治理分析

陈永忠，李娜，秦培永

（1.睢县水利局，河南 睢县 476900；2.陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001；3.河南睢县住房和城乡建设局，河南 睢县 476900）

1 引言

共同富裕是中国特色社会主义文明的高级形态，也是党中央国务院今后一段时期既定的工作目标和历史任务，更是全国人民的长久期盼。2021 年以来中共中央、国务院相继印发了《国民经济和社会发展第十四个五年（2021－2025 年）规划和2035年远景目标纲要》《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等一大批规范性文件，对乡村水治理提出了更高的要求，也为乡村水利的高质量发展提供了有利环境。

2 睢县乡村水资源利用结构和乡村水治理困境

2.1 乡村水资源利用结构

根据《商丘市水资源公报》多年数据显示，睢县水资源利用以开采地下水为主，并引用部分黄河水补充地下水源。惠济河是睢县境内最大的河流，上游开封市部分污水处理后的尾水排入该河道，是睢县唯一的过境水源。

2.1.1 乡村生产用水

受地理气候因素影响，睢县境内河流多属于季节性河流，来水多为夏秋降雨产生的地表径流，保证率较低，东部为引黄补源区，多在冬春季节引黄河水补充地下水源，所以农业灌溉用水以抽取潜层地下水为主，取水层一般在地下60 m 以内。根据实地调查，农村养殖业和乡镇企业生产用水也采用潜层地下水，仅有少量水产养殖开发利用地表水。

2.1.2 乡村生活用水

自2005年实施农村饮水安全项目以来，全县所有村庄已实现自来水入户，水源为地下350～500 m的深层承压水。根据取水行政许可登记查证，乡村公共洗浴场所多取用800～1 200 m地热温泉水。

2.1.3 乡村生态用水

根据实地调查，目前乡村公共绿地很少，也没有专管机构，多以雨水自灌为主。乡村主干街道等少量绿植用水也多取用潜层地下水。

2.1.4 乡村生产生活排水

根据调查，全县现有蓼堤镇龙王店社区、董店乡帝丘、胡堂乡胡堂等8 座污水处理厂和周堂镇乔寨村污水处理站正常运行，均由县住建局负责运维管理。目前，仅有县城周边部分村庄生活污水纳入睢县第二污水处理厂与第三污水处理厂，经集中处理达标后就近排入相关河道。因污水处理设施匮乏，污水管网覆盖区域较小，乡村生活污水多排入村内坑塘、村边沟河，部分乡村农户甚至将污水直接排放到村内街道，任意自流及自然蒸发，导致乡村生活环境甚忧。部分乡镇企业生产用水也仅设置沉淀池，污水经简易处理后就近排入坑塘、沟河，乡村水生态环境恶化趋势十分显著。

2.2 乡村水治理困境

2018年中央启动了新一轮的机构改革，仅水资源管理就由已往水利部门一家独大的形式，转变为水利、自然资源、生态环境三部门分治的形式，但涉水业务部门很多，如发改、城建、农业农村等，“九龙治水”的局面依然存在。根据机构改革方案和3年来的工作实践，各涉水行业部门的工作内容和业务边界已逐渐清晰。近年来，随着中国经济社会的快速发展，水事案件呈上升态势，波及的范围逐渐增大，造成的损失成倍增加，并且部分在机构改革前未得到解决的案件由于职能的调整，协调工作的任务很大，很多水事案件不得不转至地方政府或上级业务部门组织解决，造成行政体制成本大幅度增加。在高新技术迅猛发展的今天，传统的执法手段、治理理念已难以适应当前水利改革发展的需要，多元治理、数字治理、敏捷治理、协同治理等新的治理理论和治理手段急需在乡村水利治理中推广应用。

3 现代治理理论在乡村水利治理中适用性分析

按照社会学概念，乡村其实就是一个熟人社会共同体。以水循环的角度，乡村水利治理既不同于传统的大江大河治理，也不同于传统的城市给排水治理，乡村水治理兼具水的自然循环和水的社会循环双重特征。现代治理理论起源于西方资本主义社会，由于社会性质不同，因此在中国乡村水治理工作中就不能完全套用教科书中的观点和方法。但中国执行的是各级党委、党组或村党支部书记负责制，中国共产党强大的政治势能可以为西方治理理论在中国乡村水治理中的实践提供坚实的组织保障。

3.1 乡村生产用水治理

乡村生产用水分为农业种植和农业养殖两个部分。根据2018 年机构改革要求，农田水利工程建设与管理职责划归农业农村部门，水利基础服务体系建设职责留归水利部门，农业水价综合改革职责归发展改革部门，地下水监测职责划归自然资源部门，水环境污染防治职责划归生态环境部门，因此乡村生产用水适用多部门协同治理。一方面，在工程实际运维时，使用者是农户、产权归村集体、管理责任是属地乡镇政府，对此适用于多元治理理论。另一方面，如果农户将土地流转与农业产业化企业，则乡镇政府又是工程管护监管者的角色，又适用元治理理论。

3.2 乡村生活用水治理

当前睢县已实现农村饮水安全工程县域全覆盖，所有乡村生活用水近期以取用深层地下水为主。但根据《睢县农村供水工程十四五规划》，“十四五”期末睢县农村供水水源将由黄河水和南水北调水替代。农村饮水安全工程属于公益性的基础设施，按行业性质划分属公益二类，县级层面因其水费已落实全成本核算收缴，执行的是自收自支类事业性质。但农村饮水安全工程除行业垄断性外，其主要的供水对象是农民，执行免税和农业生活电价等优惠政策，水价不是全成本，现以自收自支或特许经营的方式进行管理，而且对于部分供水规模较小，运维较为困难的单村供水站需要给与适当的财政补助，以确保工程正常运行。乡村公共洗浴场所取用地热温泉水，因地热温泉属于矿产，所以工程监管归自然资源部门。并且卫生健康防疫部门担负着保护人民群众生命安全的重任，负有水质安全监管的职责，因此，乡村生活用水治理适用多元治理、协同治理和元治理理论。

3.3 乡村生产生活排水治理

根据《睢县县域农村生活污水治理专项规划（2019-2035）》，全县将建设污水处理设施346处，其中：纳管式污水厂16 处，集中式污水站253 处，分散式简易设施77 处，总处理规模58 110 m3/d。至2035年全县所有乡村生产生活污水将统一收集在村镇污水处理厂（站）集中处理，根据不同形式工程处理后排放的尾水达到相关排放标准后就近排入河道、封闭坑塘或就地资源化利用。

根据《规划》，睢县将建立以县政府为责任主体、乡镇为管理主体、村组织为落实主体、农户为受益主体、运维机构为服务主体的“五位一体”运维管理体系，通过公开招投标的形式，采取托管或总承包的方式对分区的污水处理设施进行专业化管理。污水处理工程是公益性的基础设施，按行业性质划分属公益二类，目前因污水处理费未落实全成本收缴，在县级层面执行的是县财政差供事业单位。因污水处理具有较强的行业垄断性，所以乡村污水处理厂站宜采取财政差供或特许经营的方式进行管理。为加强工程建后监管，实行县对乡镇、乡镇对各污水处理厂站的两级监管机制，县城乡建设和县生态环境共同监管部门的双重监管机制，因此乡村污水治理适用多元治理和协同治理。

3.4 乡村防洪除涝治理

乡村坑塘一般多用于居民日常生活废水、村内雨水的蓄积。以地理位置划分，睢县东部地区申家沟为主干，承接区域内乡村雨洪外排水和引黄补源水；中部地区以惠济河、通惠渠为主干，承接区域内乡村雨洪外排水和上游开封市区排水；西南地区以蒋河、祁河为主干，承接区域内乡村雨洪外排水。乡村防洪除涝治理与保护农民生命财产安全密切相关，属纯社会公益社质，应由政府负主要责任。2020县防汛指挥、民政救灾等职能划归应急管理部门，政府的治理地位更加凸显。

3.5 水生态环境治理

当前中国乡村脏、乱、差现象存在，水生态较脆弱、水环境有时也不太好，人居环境急需改善。尤其是中西部水资源短缺地区情况更甚，部分地区已成为国家乡村振兴战略顺利实施的重要阻障。睢县在脱贫攻坚期间，结合乡村人居环境整治，乡村沟河、坑塘等水环境进行了数次大规模治理，取得了一这定效果，但并未形成长效机制。革除多年来的生活陋习，改变落后的生产方式有待持续推进，农村厕所革命、绿色种养、绿色经济发展有待强力推动。乡村水生态环境治理不仅需要大量的资金投入，更需要各级党委政府有力的政策支持、乡村居民的自觉爱护和社会各阶层的鼎力相助。因此，在乡村水生态环境保护中既可采取运动式治理（专项治理行动）、名人治理、乡贤治理等传统治理方式，也可采用多元治理和协同治理等现代治理模式。

数字治理和敏捷治理既是治理理念又是治理手段。近年来随着大数据、移动互联网、物联网等信息技术的迅猛发展，大量数字化智能化的电子设备在人们日常工作生活中得到广泛应用，业务处理更加便捷。但高科技的违法违规案件也呈高发态势，案件的处置时效性趋紧，处理的难度不断加大。数字政府的功能日益显著，政府服务社会能力急需提升，所以数字治理和敏捷治理理论应运而生。目前卫星导航、遥感、大数据、无人机等高科技已在水治理中推广应用，特别是在河湖清四乱、河道违规采砂等河长制和水土保持工作中效用十分显著。根据工作实践数字治理和敏捷治理也适用乡村水生态环境治理的全方位全过程。

4 县水利局内设机构职能有待整合提升

自2005 年睢县实施农村饮水安全项目以来，至2020 年末全县所有村庄实现了自来水户户通，农村饮水安全水平明显改善，地方性饮水疾病的发生基本得到根治。为提高供水安全保障能力，2016 年成立了县农村饮水安全工程水质检测中心，2021年成立了县农村饮水安全工程运行监控中心。但根据国家乡村振兴战略和新时代水利高质量发展的要求，急需组建县水质监测中心和县水信息中心。

4.1 成立县水质监测中心

据《商丘市水资源公报》多年数据显示，因农业肥料超标准施用，农村生活污水和养殖废水任意排放，睢县河道地表水pH值、COD、BOD5、氨氮、总磷、挥发酚、高锰酸钾盐等污染物长期超标，部分河道水质恶化十分严重，已完全丧失水生态价值。根据水利部三定方案（水文司职责），地下水水质也是水资源保护管理工作的一项重要内容。因此在县农村饮水安全工程水质检测中心的基础上，组建县水质监测中心，对全县地表水和地下水进行水质日常监测，是提升全县水安全保障能力的重要途径，是河长制工作的重要抓手，也是“四水同治”工作的主要技术支撑。

4.2 成立县水信息中心

在农村饮水安全工程运行监控中心的基础上，需要整合水资源监控平台、水土保持监管平台、河长制管理平台等，成立县水信息中心，增强水信息综合传输能力，提高水事风险监测感知力，为水资源管理、水灾害防预、水利工程安全运行、水事案件处置、涉水舆情监督等迅速提供准确信息，为领导及时决策提供科学依据。

5 结语

按照系统的观点，在加强县级涉水部门与乡村两级组织的融合和工作协同的基础上，在实践中还应加强与村集体经济组织和乡村振兴工作队的工作联系。①加强与村经济合作社的联系：根据工作需要，至2020年各行政村均成立了村级经济合作社，村经济合作社是企业性质法人实体，是农村集体经济的实际运营者、管理者，其资产和收益归全体村民共有。村用水合作组织（村供用水协会）是村生产生活用水的自我组织，会长一般由村委主任兼任，是涉水行业主管部门与群众联系的纽带，在乡村供水、农业水价综合改革、农田水利工程维护等工作中发挥着重要作用。②加强与乡村振兴工作队的联系：实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴是乡村振兴工作队的五大工作职责，其中，水生态环境是乡村生态环境的重要核心内容。因此创新水工程管护模式，提升乡村水生态治理水平和治理效能，实现乡村产业兴旺，创建优美人居环境，促进乡村经济社会全面发展，引导群众走向共同富裕，是农民群众多年的愿望，也是水利工作者与乡村振兴工作队的共同奋斗目标。