企业新型学徒制主要执行主体的行动困境及对策建议

［摘要］企业新型学徒制作为技能人才培养的路径之一，正在大力推广和实施。企业新型学徒制的实施过程实际上是宏观制度与微观行动策略之间相互作用的结果，地方政府、企业与培训机构是核心行为主体。文章通过调研和分析各主体在制度实施中的行动策略，描述了地方政府部门、企业、培训机构在政策执行过程中面临的行动困境进而反思背后的机制。研究认为，企业新型学徒制各主体基于自身利益选择不同的行动策略，面临不同的行动困境。政策制定的初衷与政策实施之间出现一定程度的脱节，与预期目标尚有距离。为此，需要完善相应的组织、激励和评价机制，综合动员政府、培训机构、企业等各方力量来确保制度实施成效。

［关键词］企业新型学徒制；行动困境；执行主体；对策建议

［作者简介］王淑娟（1977- ），女，山西孝义人，中国劳动关系学院劳动关系与人力资源学院，高级经济师，博士。（北京  100048）

［基金项目］本文系2021年中国劳动关系学院教师科研项目“新时代知识型员工职业发展困境与人才政策研究”的阶段性研究成果。（项目编号：21XYJS001）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2022）23-0029-08

一、研究背景

在我国经济和产业转型升级的重要时期，产业工人技能形成体制是国家产业强盛的动力源，技能人才是国家经济竞争力的根基所在。但是，当前“技工荒”情况普遍存在，部分技能人才求人倍率达到2.0以上。构建新时期工人技能培养体系已经成为产业转型、劳动环境优化的迫切需求。作为技能学习主要渠道的职业教育，与产业需求的匹配问题一直是理论界和实践中关注的热点问题。技能的形成需要持续的知识学习和技能经验积累，前者需要在学校学习，后者则通过各种岗位实践来获得。在工人技能提升过程中，产教融合是破解产业和职业教育的主要矛盾、解决经济社会发展不平衡不充分问题的战略抉择。近年来，国家及地方出台了一系列推动职业教育的文件，校企合作成为人才培养的重要方式。作为校企合作的一种形式，企业新型学徒制是政府推动下形成的内、外两种技能形成路径相结合的新型教育模式，是国家提升职工素质、推进企业转型的一项中国特色技能人才培养模式。具体来说，就是按照“校企双制、工学一体”的方式来推进人才培养，由企业、职业院校或技校等多种机构联合培养新入职人员及转岗员工。2015年以来，人力资源和社会保障部等部门出台了一系列文件，推动“企业新型学徒制”从试点到全面推行。从实施效果来看，成效显著，“从2019年全面推行到2021年年底，全国共培养企业新型学徒121.8万人次”①。

学术界关于企业新型学徒制的研究尚处于起步阶段，学者们主要对传统学徒制、现代学徒制和企业新型学徒制进行了概念的界定和比较，并对企业新型学徒制在试点和推广中出现的问题进行了分析。一方面，2015年才提出企业新型学徒制，从试点到推广只有几年时间，相关研究要随着政策的持续推行而逐步深入。另一方面，企业新型学徒制主要以企业为主体，在实践层面开展，学术界参与较少。因此，本研究尝试基于组织新制度主义视角，分析政策主要執行主体包括政府、企业与培训机构在实施中面临的行动困境并提出相应的解决之策，以期推动企业新型学徒制的持续实施。需要特别说明的是，本文中的培训机构包括职业院校、技工院校、职业培训机构等。

二、主要执行主体的行动困境

企业新型学徒制实施以来，虽然成绩显著，但在执行过程中还存在一些偏差，各主体在执行中的具体行动和效果与预期目标尚有差距。因此，本研究基于实践调研，试图探究政策推广实施中主要执行主体面临的行动困境。

（一）地方政府考核压力下的行动困境：关注数量、相对忽视质量

在国家关于企业新型学徒制政策指导下，地方政府部门制定具体的实施细则并负责实施，主要借助行政权制定针对性的政策来进行方向引领、权力协调和资源配置，在宏观层面提供方向和保障。根据目前的制度内容和实施流程，企业新型学徒制模式基本是自上而下的多层级模式：一方面，中央与地方之间建立了一种“委托—代理”式管理体制，减轻了中央的管理负担，并在一定程度上提升了政策的灵活性和有效性；另一方面，由于地方政府部门需要承担学徒数量等硬性考核指标，努力在体现自身公共服务职能与迫于压力完成任务之间寻求平衡状态，形成了地方政府部门独特的适应性行动策略。这种适应性行动策略既赋予地方政府部门以灵活性和韧性，在一定程度上缓解了困境，也导致部分执行主体为完成一定数量的考核指标而在具体内容和质量等方面进行一定程度的妥协。

政策本质上是一种利益分配制度，政策的执行过程也是利益博弈的过程。因此，在政策执行过程中，有的地方政府部门可能会出于自身利益考虑而采取行动，使政策制定与政策执行之间出现“鸿沟”，形成偏差。调研显示，在自上而下的政策执行模式下，地方政府部门普遍人手不足，却面临各种硬性的数字考核指标压力。政府对于每年培养多少学徒都列有考核指标，并带有相应的预算，如何用完预算经费成为主要行动压力。在考核压力机制下，地方政府部门会采取适应性的行动策略，积极进行学徒制政策的宣传、指导和服务，努力完成相关指标，但在认为不能完成目标的情况下，有的会考虑利用行政权力，要求某些企业完成一定数量的学徒申报。为了应付上级政府部门的督导和检查，有的地方政府部门虽尽力完成了学徒和预算方面的数量性考核指标却无暇顾及太多质量层面的要求，在一定程度上影响了政策实施效果，致使政策执行偏离了初衷。

（二）企业短期实用主义下的行动困境：关注经济效益而投资动力不足

作为市场主体的企业，在制度执行中拥有一定的自由，可以根据自身利益等因素调整行动策略，其行动策略并不是固定的而是动态改变的。另外，企业的异质性较强，不同所有制、不同规模和效益的企业采取的具体行动策略有所不同。

1.主动选择。不同规模和效益的企业背后的动机也存在差异。部分大型企业由于转型升级，存在批量员工转岗或新员工上岗的问题。针对这部分有技能培训需求的员工，企业能够主动选择新型学徒制来获得政策补贴以降低部分成本。这些企业之所以选择新型学徒制，是认为这一政策与自身的需求比较符合。也有部分中小型企业有培训员工的意愿又比较看重补贴资金，因此也会主动与政府联系，希望能够了解相关政策并及时按照政策规定进行申请，这些企业更多关注政策背后的财政补贴。还有企业并不以提升员工技能的培训为目标，主要为了与相关机构合谋非法获取培训补贴。

2.被动遵从。除上述主动选择的企业外，有的企业因生产任务非常紧张而无暇顾及员工培训；还有企业认为这一政策所带的经费较少且在实施时还受到诸多限制和约束，因此主观上对参与企业新型学徒制没有太大的积极性。根据地方政府部门考核导向下的行动策略分析，有的企业选择参加企业新型学徒制属于被动按照政府要求完成任务。因为企业不仅要考虑成本收益，也要考虑与政府的关系、企业的品牌声誉等方面。经济效益之外的考虑弱化了企业的选择与其营利目标之间的直接关联。调研发现，参与企业新型学徒制试点的企业基本都是国有企业，它们本身就承担了一部分社会职能，在试点中做示范和引导，有利于在后续全面实施阶段扩大企业主体。

3.回避与犹豫。贝克尔的人力资本理论认为，企业中存在通用性人力资本和专用性人力资本，在考虑投资成本收益的情况下，企业不愿意进行通用性技能的投资而仅愿意进行企业专业技能培训。企业新型学徒制的主要目标是培养中、高级技术工人，在培训内容方面通常会要求以操作技能与实践为主，涉及小部分的通用性技能培训。由于企业与学徒只是在组织内部构建了契约关系，没有在外部构建契约关系以实现对劳动力流动的限制，即使是通用性不高的专业技能培训也会带来风险，因此，在这种不完全契约条件下，员工培训后一旦离职，就会让企业的培训投资变成沉没成本。员工流动率越高，这种不确定性越大，企业参与的投资风险就越大，企业的投资动力就会逐渐消退。因此，部分企业虽然有培训员工的需求，但考虑存在的不确定性和风险，也会采取回避与犹豫的策略。

对大部分市场化的企业来说，是否选择参加企业新型学徒制，其基本动机在于对经济利益的追逐，这是由企业的性质决定的。以北京市为例，一个学徒的工资加上五险，每月实际用工成本达到了7000～8000元。企业除支付学徒工资外，还要支付导师津贴和其他培训费用。企业新型学徒制纯粹从经济角度考量是得不偿失的，这就导致第一批试点的大部分单位是国有企业。私有企业要看成本和收益，他们认为培养的学员越多，花费越大，因此报名的积极性不高。另外，企业认为给予补贴的要求条件较高，要获得中级以上职业资格证书才能取得全部补贴。如果员工培训结束后没有获得职业资格证书，只能获得一半的补贴，一旦员工流失，前期的投资对企业来说就是沉没成本。

企业的行动策略虽然具有多样性和动态性，但大部分企业考虑成本和短期的生产情况，加之劳动力市场较高的流动率，参与企业新型学徒制的积极性不高。

（三）培训机构在社会效益和经济效益平衡中的行动困境：默从居多而主动性不足

企业新型学徒制前期试点中的培训机构主要包括技工学校，后续有市场性培训机构和部分职业院校加入。企业新型学徒制与现代学徒制虽然都是校企合作的主要方式，但两者的不同在于，前者以企业为主导，后者以学校为主导。因此，在企业新型学徒制中，培训机构在具体培训实施过程中认为自己承担配合企业的角色而对制度持默从态度，缺乏主动性。

企业新型学徒制要求培训机构为学徒培训提供师资等方面的支持，不但要实现学校与企业之间的物质资源整合，还要借助校企联合培养实现“校企双制、工学一体”的目标。技工学校和职业院校是以提高人才培养质量为己任的公益性事业单位组织，不是按照市场机制运作、追求利润的营利性组织。调研发现，培训学校在新型学徒制实施中面临的问题主要有以下几方面。一是工学时间的冲突。企业新型学徒制以企业为主，学校要配合企业实施，但由于企业的培训时间经常根据生产计划的调整而变化，导致学校非常被动。二是培训与评价难以兼顾，即学徒培训质量如何评价和保障的问题。学校对校内学生经常采取考试、点名等方式进行评价，但企业新型学徒制以企业为主，学徒也是企业员工，这就导致学校认为自己只是辅助机构因而难以控制培训质量。三是潜在的风险增加。合作院校实施培训也要投入大量的设备，包括远程教育设备、相应的培训实训室以及教师配置等。如果学员数量不稳定，后续没有保障，合作院校的设备和老师就无法安置，合作院校的积极性也会受到影响。四是参与培训的教师工作量大幅增加，收入却没有明显提升，其工作积极性受到影响。企业新型学徒制是国家政策，虽然培训学校从成本、效益角度获益不大，但考虑到社会效益仍会选择参与。培训学校既要接受行政部门的内部考核，又要接受社會对教学质量和水平的评价，因此往往对国家政策采取默从执行的态度。

与学校更多考虑在社会培训和社会服务方面的社会效益不同，一部分市场性培训机构参与新型学徒制更看重培训产生的经济效益。虽然这些机构是主动选择参与的，但在具体培训实施过程中仍以企业为主体，学徒作为企业员工存在，这导致培训机构在面临企业的工学矛盾等问题时更多采取被动配合的态度而缺乏主动性。更有甚者，有的机构与企业合谋骗取培训补贴，这无疑对培训的质量和效果产生负面影响。

三、各主体行动困境的原因分析

通过对上述各主体行动困境的分析可以看出，不同主体从自身利益出发，对政策安排选择性地遵循，导致不同的行动逻辑，使得制度实施过程中不可避免地遇到阻力与障碍。各组织基于自身发展的理性考量与制度层面的规范性要求，在恪守制度规范的前提下，寻求符合组织最大利益的行动策略。如何理解各主体不同行动困境背后的机制，是进一步完善新型学徒制的关键。

（一）行政性与市场性的矛盾

企业新型学徒制的一个特征是过度依赖从上到下的行政推动而非源自市场机制的自发实施。政策执行中，基层政府和企业的利益导向并不完全一致。基层政府关注学徒数量和资金预算完成的考核指标，企业关注自己的投资收益，各自基于自身利益的考量采取行动，导致政策在执行过程中存在行政性与市场性之间的矛盾。

1.政策的行政性。一方面，企业新型学徒制在补贴金额和要求、实施资格和流程等方面对企业有一些限制；另一方面，企业新型学徒制项目本身的周期长和不确定性也导致对企业的吸引力不足。尤其是新冠肺炎疫情发生后，国家出台了一系列促进就业的培训措施，且规定企业同一年度享受同类优惠政策不能超过三次。部分企业会优先选择一些周期短、兑现快的培训项目，参加一些课程后很快就能拿到补贴，这就导致其不能参与企业新型学徒制，一定程度上加大了地方政府部门完成学徒制数量指标的困难。

2.企业的市场性。企业作为市场运行的主体，在成本收益机制下不愿意在职工培训方面进行投资。对企业来说，培养学徒需要支付学徒的工资、社保、导师津贴和其他培训费用等，短期来看，申请到的资金补贴并不足以支付一系列费用。有的企业认为培训影响正常生产，因为不仅需要学徒进行学习，还需要自身在生产管理方面耗费精力。同时，目前员工流动率较高，一旦学徒在实施过程中流失，企业申请的资金补贴还要被追回。此外，还有一些中小企业在场地、培训学校和机构等方面需要支持。

（二）工学矛盾

企业新型学徒制中的学徒首先是企业员工，由于培训课时量较大，会存在工学矛盾。对企业和学徒来说，工学矛盾导致没有时间安排培训；对培训学校来说，由于工学矛盾，要根据企业的生产情况调整培训时间，也影响学校的安排。如果学徒数量不稳定，培训机构在教学设施如远程教学设备、培训实验室、师资方面的投资也面临不确定性和风险。另外，由于企业新型学徒制是以企业为主的培训，学校无法像对校内学生一样考核评价学徒以保证学习效果和培训质量。因此，校企合作在工学矛盾下并没有达到深度融合，学校获取的经济效益不明显、主动性差，没有达到“工学一体、企校双师”的预期效果。

（三）合法性机制与效率机制的矛盾

在制度环境概念基础上，组织新制度主义阐述了“合法性机制”和“效率机制”的概念。根据组织新制度主义的理论，各主体的行动逻辑主要基于效率机制和合法性机制的考虑。

1.基于效率的行动策略。各相关主体通过评价行为的期望值来预测和选择行为。无论如何强调企业社会责任等因素，都无法忽略企业追求成本最小化与收益最大化的现实。在企业新型学徒制中，企业更在意效率，并基于效率对企业行为进行成本收益分析。这导致企业根据不同的投资收益计算结果选择不同的行动策略，包括是否实施新型学徒制、如何实施以及实施到何种程度等。

2.基于合法性的行动策略。基于组织新制度主义理论框架，组织基于效率的行为强调的是技术环境，而组织基于合法性的行为则强调组织的社会情境。这些制度机制形成强大的约束力，迫使组织在外部环境中采取具备合法性行为。在企业新型学徒制中，培训机构如技工学校、职业学校由于其组织的性质会更在意合法性机制。同时，部分企业也会受到内部凝聚力、社会责任的履行等其他相关因素的约束，会在效率机制之外考虑合法性机制。不同主体的行动策略不同，单一主体的行动策略也具有多样性。

3.合法性机制与效率机制的冲突导致脱藕策略。根据新制度主义理论，由于合法性机制和效率机制的侧重点不同，它们之间的冲突是不可避免的。为了消除这种冲突造成的影响，组织往往采取关注组织的正式结构与关注效率的行动之间脱藕（decoupling）的应对策略（将组织的正式制度与技术活动隔离开）。在企業新型学徒制实施过程中，对政府来说，合法性机制是基础，但在合法性机制的基础上又要考虑效率，导致他们在考核压力下往往关注数量而忽视质量。对企业来说，虽然合法性机制在一定程度上可以带来良好的社会形象，增强内部凝聚力，提高社会地位，但效率机制仍然是基础，因此往往采取短期实用主义。他们虽然形式上选择参与了企业新型学徒制，但在具体师傅的选择、培训的内容和质量方面与学徒制的预期目标仍有所差异。对培训机构尤其是学校来说，基于合规性考虑的制度环境压力则是重要动因，在保证合法性机制的前提下被动配合企业参与新型学徒制的实施过程，在教学效果等方面不尽如人意。由于各主体所追求的利益不同，在制度实施中面临不同的行动困境。

四、进一步推动政策落实的建议

企业新型学徒制的实施需要全方位的体制机制建设予以保障，综合动员政府、培训机构、企业等各方力量，通过建立科学、顺畅、高效的运行体系来确保实施效果。要规范政府主导的多元协调机制，在政府主导下尊重各主体不同的利益诉求，通过政策引导和激励激发各主体在学徒制实施中各司其职并加强合作，使各主体在制度实施过程中能够找到符合自身利益的空间。要继续完善企业成本分担和激励机制，提升企业和学徒参加培训的意愿。强化制度机制的约束作用，严格按照企业新型学徒制的程序和要求行动，通过过程和结果评价保障学徒培养质量。

（一）组织机制：加强政府主导下的多元协同

1.政府充分发挥主导作用。技能并非仅仅指个体意义上的私有技能，更是一种宏观的、整体意义上的公益物品，是一种集体意义上的社会能力，是将个人具有的私有技能看成一个整体、一种社会的财富。在这个层面上，“技能形成”就是指国家各部门（教育部门、产业部门等）以集体的方式培育社会经济发展所需技能的体系及活动。因此，企业新型学徒制作为一种员工技能形成的新型方式，需要政府发挥统筹规划和资源配置的主导作用，利用政策供给与资金支持推动制度的实践与发展，企业和培训机构等各类组织则扮演执行者角色。在政策中需要明确各主体在实施中的具体责、权、利，明确社会各主体在政府主导下协同参与的具体方式和目标，形成利益平衡，从而在具体实施中密切合作并形成合力。

2.校企积极协同。技能形成既包括学校中的知识也包括生产实践中的经验，因此，实施企业新型学徒制最重要的是企业与培训机构通力合作。近年来，学徒制相关政策均把校企协同作为重要内容，地方政府也在行动上积极支持企业与培训机构开展合作，取得了一定效果。尽管如此，学校与企业基于各自利益选择的行动策略之间仍存在一定的冲突，需要在合作中进一步规范相关流程，平衡双方的利益，破解校企合作形式化、表面化的问题。在不断完善政策的基础上，推动企业和培训机构形成命运共同体，基于企业和学徒的培训需求制订培训计划，合作开发课程，确定机构老师和企业师傅，优化课程内容和课时设计，及时对学徒的学习及实践进行跟踪评估，以保障培训质量。面临工学矛盾，一方面，企业要尽量合理安排生产，给员工留出合理的培训时间；另一方面，培训机构也应理解企业的生产现状，尽量结合企业的生产计划安排，制订灵活的课程安排计划。

3.其他主体参与形成合力。行业协会、工会等主体目前的参与积极性不高，参与度较弱，需要国家进一步主导各部门积极协同参与。企业新型学徒制大规模推广以后，基层政府部门审核与评价相关企业和培训机构的工作量和考核压力加大，一定程度上形成管理“真空”，相关行业协会和工会等组织的参与正当其时。工会组织在维护职工受教育权方面已积累了丰富经验，可以充分利用劳模工匠工作室的平台开展“师傅带徒弟”的行动，根据实际情况制订具体行动计划，发动先进模范和学徒合作，签订师徒协议。同时，还可以充分发挥劳模工匠精神的引领和示范作用，在传授技术的过程中传递劳模精神和工匠精神。工会有成熟的劳动竞赛平台，可以将技能大赛融入企业学徒制中，并设定奖励机制，采取将比赛获奖成绩折算到学分中或取得一定比赛层级的奖项可以直接获得相应的职业技能等级等方式，以赛促学。

技能资格认证制度只有与行业标准、要求相匹配，才能满足企业的需求，这就要求政府通过放权和部分职能社会化的方式充分发挥行业组织的职能，为企业提供相关技能标准和服务。行业协会在建立校企深度合作方面有得天独厚的优势，可以作为培训机构和企业之间的桥梁，充分发挥自身在职业资格标准制定、课程和专业设置等方面的作用。目前江苏等地越来越多的制造企业以集聚的方式开展校企合作，同一行业内的企业与职业院校联合培养学生，企业针对技能人才流动制定了规范，这样既扩大了企业和学生的选择空间，又有效抑制了企业间互相挖角员工的负面效果。

（二）激励机制：改善成本分担和激励

对制度执行各主体的激励是政策得以稳定并长久实施的基础。完善对企业等各主体的激励机制，最重要的是让企业和学徒愿意且能提升技能。一方面，需要设计企业培训成本的分担机制，积极支持企业的培训投资；另一方面，制定一系列鼓励劳动者接受培训的优惠政策。

1.企业的成本分担机制。根据前面所述，企业的培训投资动机不足是目前存在的主要问题之一。企业新型学徒制的成本目前主要由企业承担，政府通过培训补贴的方式分担一部分，但是，政府的补贴吸引力不大且有严格的领取流程和限制条件。制度实施的关键是要充分发挥企业在制度实施中的主体作用，既需要企业转变观念，将培训看成一种长期的投资，也需要政府为企业发展营造良好的外部环境，并通过完善和推动制度参与，分担企业提供技能培训的成本，简化培训补贴的科学测算、人才培养补贴手续和流程，在税收优惠和其他产业升级政策、金融政策等方面协同推进，积极探索出台更有吸引力的激励政策细则并及时落地，打消企业的顾虑与观望情绪。

2.对学徒的激励机制。企业新型学徒制的培养对象以年轻人为主，主要是新聘和转岗员工，目标是中、高级技术工人，员工在学徒期间也会通过获得较低的工资来承担部分培训成本。企业新型学徒制需要1～2年甚至更长時间，因此，学徒对培训的预期会影响其是否愿意坚持参加培训。对劳动者的雇佣保护和就业保护，有利于建立公平的技能使用制度，让劳动者没有后顾之忧去学习技能，形成劳动者技能提升与经济社会发展的良性循环。针对员工流动率较高的问题，一方面要完善企业内部制度，通过提高薪酬、提供晋升途径等措施鼓励员工提升技能，为学徒培训提供时间、指导师傅、场所等方面的便利。另一方面，要制定一系列鼓励劳动者愿意和能够接受培训的优惠政策。要尽快完善学分累积与转换制度，让学徒可以按照一定比例将在企业实训的成绩与在培训机构学习取得的学分进行相互转换。要进一步加大宣传教育力度，营造崇尚技能、尊重技能人才的社会氛围。

（三）评价机制：紧抓闭环质量监督体系

要在确定国家顶层战略方向和政策框架的情况下，由地方政府和相关部门将顶层设计层层落实并转化为具体的实践。企业新型学徒制的实施是一项系统工程，需要各主体根据共同的目标，在事前的培训计划设计、事中的培训计划实施和事后的培训效果评价这一闭环体系中积极协同，紧抓过程和结果的质量评价和监督。评价具体包括事前的技能标准、培训课程设置、教材设置、老师和师傅的选拔等评价，事中的课程教学和实践教学评价，以及事后对制度实施效果的整体评估。可以将评价机制与上述激励机制挂钩，将评价体系作为各主体行动的指挥棒，通过过程和结果的评价监督引导各主体积极行动，避免执行形式化，完善培训质量保障体系。当然，评估也要结合各主体的特征灵活把握，一方面保证评估的客观准确；另一方面也不能过于僵化，避免行政管理成本增加和制度实施流程更加烦琐，增加企业等主体的负担。由于各地的资源禀赋、意愿和能力差异很大，实施时应该根据各地实际情况灵活调整，这也是实践中政策创新的空间所在。

五、结语

企业新型学徒制中各主体是受利益驱动的。由于各主体追求的利益不同，实施中采取不同的行动策略，因此需要理性评判各主体面临的行动困境，采取强有力的措施以保障目标实现。当然，企业新型学徒制的实施主体还包括行业协会、工会等，由于这些主体的力量目前相对薄弱，故本研究尚未涉及。另外，本研究只是基于部分地方的调研形成的结论，今后还需要更多的数据验证。

［注释］

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