推动构建基础教育发展新生态——对“县管校聘”改革的调查与思考

河南省机构编制研究中心 朱亚娟

教育是关乎千家万户的重大民生工程。推进师资力量均衡、实现教育公平是当前深化教育改革的重要目标之一。2021 年3 月，省教育厅、省委编制委员会办公室、省财政厅、省人力资源和社会保障厅联合印发了《关于加快推行中小学教师“县管校聘”管理改革的指导意见》，对“县管校聘”管理改革工作进行了部署安排。一年多时间过去了，全省“县管校聘”改革试点县取得了一定成效，但也出现了一些问题。笔者通过前期对中小学教职工编制资源配置情况的调查研究，在此对“县管校聘”进行分析梳理，以便在深入推进实施过程中进一步优化措施，健全相关机制，打消教师流动的顾虑，激发教师群体竞聘活力，为促进县域内教育公平发展提供师资保障。

一、推行“县管校聘”改革前全省教职工编制资源现状及存在问题

一是结构性矛盾比较突出。按照2018年在校生和国家城乡统一的中小学教职工编制标准明确的教职工与学生比测算，全省核定中小学教职工编制总量存在少量缺口。中小学教职工编制资源配置在城乡之间、地域之间、不同学段之间还存在着不均衡、不协调等结构性矛盾。依据在校生测算标准，郑州、南阳等7 个省辖市需核增中小学教职工编制，周口、商丘等11 个省辖市需核减中小学教职工编制。就全省而言，城乡师资力量不均衡、中小学教职工编制配置结构性矛盾问题还比较突出，受财政转移支付、部分市县核减编制将形成超编等因素影响，跨区域、跨层级调整中小学教职工编制也存在较大困难。

二是“空编不补” 和编外聘用人员并存。笔者在市县调研过程中了解到，部分地方受财力紧张等因素影响，存在中小学教职工编制“空编不补”问题，同时还存在编外聘用人员，全省统计共约7.3 万人。这些编外人员中，多数是由学校自行聘用，这不仅挤占了学校公用经费，同时由于这部分编外人员工资待遇较低、流动性大，对整体教育教学质量带来一定的负面影响。对此，学校也有苦衷：在编教师无法满足正常的教学运转，聘用编外人员实属无奈之举。

三是存在教师编制管理不够规范的问题。农村教育不仅是县域内教育的短板，也是全省教育的短板。有的乡镇使用中小学教职工编制的管理人员过多，存在非教学单位长期借调借用教师帮助工作、部分老弱病残教师在编不在岗等问题，需要进一步加强和规范编制管理。如，某县各类使用中小学教职工编制人员共382 名，其中教育行政主管部门占编115 名，乡镇中心校非教学人员占编210 名。另外，有些地方对上级政策文件内容不甚了解，没有按照文件要求在盘活存量、优化结构、动态调配上下功夫，片面强调编制不够，存在等、靠、要思想。

二、“县管校聘”管理改革要提升编制使用效益，构建基础教育发展新生态

一是“县管校聘”管理改革是解决中小学教职工编制资源配置问题的根源所在。针对中小学教师编制资源配置的问题，“县管校聘” 改革强调建立健全中小学教职工编制动态管理机制，在省下达的编制限额内，统筹做好市本级和县（市、区）中小学教职工编制的核定和动态调整工作，原则上每2-3 年调整一次，并将核定情况报省机构编制部门备案。“县管校聘”改革强调坚持义务教育以县为主的管理体制，落实县级党委、政府的主体责任。县（市、区）教育部门在核定的编制总额内，由县教育主管部门统筹管理教育系统编制，将核定的编制总量统筹分配到各学校，统一岗位设置，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，建立教职工编制“蓄水池”，内部挖潜教师编制资源，保障教师队伍力量，充分满足县域教育发展的需求。

“县管校聘”改革还指出，针对农村学校一些体音美及外语、信息技术等学科专业教师不足的问题，可采取 “一校设编（岗）、多校使用、巡回走教”等举措合理配置教师；对农村小规模学校（教学点），按照生师比与班师比相结合的方式核定编制。这一思路对破解中小学教职工编制不足问题，探索教职工编制集约配置的新路径很有指导意义。有条件的县级教育部门可探索统一设置体音美及外语、信息技术等专业课程，同时满足义务教育阶段小学和初中的教学，解决小学专业课程师资力量不足问题，加大在校生不足100 人的乡村小规模学校和教学点整合力度，优化教育资源配置，提高编制的使用效益。

二是“县管校聘”管理改革是构建县域教育发展新生态的重要路径。“县管校聘”管理改革坚持完善“以县为主”的中小学教师管理体制，是国家自上而下的明确要求和制度规范，也是推进县域教育发展新生态的重要路径，要通过完善“以县为主”的中小学教师管理体制，创新用人机制，优化教师资源配置，促进县域内教师的有序流动，可以逐步推动县域内城乡教育优质均衡发展。全省教育领域通过此项改革，可以逐步破除教师编制存在的政策壁垒和制度瓶颈，促进县域内教师资源的统筹合理调配，从而推动实现城乡教育的公平发展。

三是“县管校聘”改革是建设高素质专业化队伍的必然要求。“县管校聘”管理改革，让中小学教师由“校管”转变为“县管”，不仅扩展了中小学群体的管理范围，而且从教师管理体制方面实现了重大变革。此项管理改革实施的最直接利益相关者是教师。改革打破了教师职业的“铁饭碗”，教师的身份从“学校人”变为“系统人”，这在某种程度上激励每一位教师不断提升素质，改进教学方法，提升教学质量。

面对“县管校聘”政策的实施，教师队伍可以分为以下几类：一是年富力强的优秀教师、骨干教师，对改革较有信心，同时也有对交流和发展不确定性的担忧；二是多数工作踏实却安于现状的普通教师，把教育只是当成一份工作，缺乏对前沿教育理念的自觉学习，习惯于听从领导安排；三是极少数工作态度敷衍、当一天和尚撞一天钟的教师，对改革缺乏信心，对自己是“留”还是“流”心里没底。推行“县管校聘”改革的目的，就是要赋予学校更大的管理权限，逐步建立起竞聘上岗为核心的教师退出机制，引导教师走出原有的“舒适区”，适应社会发展客观形势，把“自觉学习、努力成长”变成教师们“端好饭碗”的路径，端正聘任态度，积极奋斗进取，在共同成长、共同发展的愿景引领下，激发教师群体的责任感和使命感，推动高素质专业化教师队伍建设，为基础教育高质量发展奠定坚实的师资基础。

三、“县管校聘”管理改革实施中需注重的策略

一是本着全面构建高素质教师队伍的初心，处理好放权与监管之间的关系。“县管校聘”政策实施一年多来，笔者通过调查，发现部分县级政府存在政策实施过程中异化问题——“县管”支持少，“校聘”动力弱，导致政府和学校都存在“我怎么这么难”的心理，而教师群体刚性流动打破了原有的“舒适区”，职业稳定性随之降低，其内心也会有抵触情绪——“为什么要让我这么难”。面对这些问题，在省市两级政府政策文件的指导下，作为改革主导的县级政府，要会同教育、财政、人社、编制等相关部门，全面征求学校以及教师代表的意见，充分尊重每一位教师的选择权和被选择权，本着全面构建高素质教师队伍的初心，以教育公平为价值取向，制定本土化的实施细则及推进方案。为确保此政策落实落地，县级教育行政部门在全力放权的同时，必须对各个环节进行严格监管，坚决杜绝“权力寻租”和“暗箱操作”，防止推行教育公平的初衷变成个人的权力任性。这就要求学校必须坚守“按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理”原则，强化制度保障和规则意识，确保“校聘”推进过程客观公正、公开透明。同时，县级教育行政部门要全程监管“校聘”工作，保证把高素质教师放在合适重要的位置，激发能力相对较弱的教师积极提升素质，确保政策实施达到盘活资源、传递能量、提升质量的目的。

二是强化多部门之间的协调合作，破解教师管理碎片化。“县管校聘”作为一项综合性改革，不仅政策实施前期需要多部门配合，而且需要贯穿整个改革过程。县域主要领导重视了，改革工作就容易推进。这就需要各县（市、区）明确成立“县管校聘”工作领导小组，由县委书记或者分管教育的副书记任组长，构建多部门一把手任组员的相互配合参与的小组机制，明确教育部门的主导权，以及其他相关职能部门的管理边界，制定各部门责任清单，实施责任督导和奖惩机制。工作推进中，由人社和编制部门对教师岗位设置、编制分配以及职称情况进行总量控制，确保“县管校聘” 在国家和省级政策指导下进行；教育行政部门负责具体工作和业务操作，建立人、事、财权相对统一的教师管理体制。如此协调配合，既可以破解各职能部门碎片化管理问题，又可以形成合力，调动各部门相互配合的积极性，确保政策能够高效落实到位。

三是完善配套机制建设，增强政策实施的协同性。一项政策必须有相应的配套完善机制作保障，才能正常落地运转。“县管校聘”管理改革的主体是教师，所以打消教师顾虑，减轻他们竞聘的焦虑感，消除他们的抵触情绪，建立完善的配套机制，是此项改革的重中之重。县级教育行政部门要建立教师交流台账系统，完善教师基本情况及教育教研水平、管理能力等多方评价数据库，让教师数据库和学校岗位需求信息平台结合起来，为改革推行提供依据和准则。对愿意流动至偏远学校的教师，可以实施高积分奖励制度，当积分达到一定的标准时，教师即可拥有选择“流”或“留”的权利，进而逐步实现政府改革与教师内心意愿充分结合的“县管校聘”路径。在实施过程中，要坚持以人为本，尊重教师职业发展规律，逐步建立教师流动关怀机制，充分关心特殊情况教师群体和竞聘分流教师群体。比如，可依据分流教师年龄差异、学科特点、性格特征以及家庭实际情况等，制定个性化的方案，通过一定的具体措施，如待岗培训、转岗调离和离岗统筹等，尽可能发挥每一位教师的自身优势和积极作用，逐步实现人岗相适、人尽其才。