长江南京段河长制段格化管理的探索

殷鹏远，沃玉报 ，吴星辉 ，邢少佳 ，朱震东

（1.南京市长江河道管理处，210000，南京；2.南京市水务局，210000，南京）

长江岸线是宝贵的自然资源、战略资源，是推动长江经济带高质量发展的重要依托，是“生命共同体”的有机部分，涉及长江水域、滩地、堤防及一定范围陆域。

目前，长江岸线管理和保护涉及部门及单位众多，除了水行政主管部门,还包括生态环境、农业农村、自然资源等，虽然相关法律、法规、条例、规章等文件对各部门职责做了规定，但缺乏统筹管理和区域协同。长江河道段格化管理基于社区网格化管理提出，段格化巡查管理机制的建设与实施有望成为破解各自为政困境的抓手，推进河长制“有名”到“有实”转变。

一、河长制推行现状

2016 年起全面推行的河长制是在我国面临严峻水环境形势下，针对长期“九龙治水”的管理制度创新，是对水环境治理的一种新尝试。从各地实施情况看，河长制在水环境治理中的成效具有十分积极的现实意义，给水环境治理工作的开展开辟了新的思路，符合新时代经济社会发展要求，有效保障了水资源开发利用和保护的可持续性。

河长制推行过程中，对于跨县（区）的市管河道，市级行政职能部门与地方政府都各自承担着一定的工作职责。如何取长补短充分发挥市级行政职能部门与河长的各自优势，协同推进长江大保护的各项任务，是目前需要解决的关键问题。

二、段格化管理推行现状

随着长江大保护工作的深入推进，长江南京段出现“乱占、乱采、乱堆、乱建”等问题的情况越来越少。一是因为各级水行政主管部门的高度重视，近五年，在国家、省、市各级部门决策部署下，通过开展岸线整治及复绿工作，岸线面貌已经焕然一新，违法行为的生存空间进一步缩小；二是市民拥江、爱江、护江意识明显增强，将日常生活中发现的涉水问题及时反馈给水务部门，或者通过12345 政务热线、河长联系方式、举报电话等反映诉求，违法行为逐渐无处遁形。

段格化管理旨在建立发现问题和解决问题的常态化机制，通过完善管理体制机制，进一步严格对涉水违法问题处置，打压违法行为的生存空间；通过进一步厘清沿江属地部门主体责任与水行政主管部门主导责任，解决看似大家都在管、最后谁都不管的现实困境与问题。

三、问题分析

河长制在解决涉水问题，尤其在应对危机、应急事件方面成效显著，然而作为一种创新制度，其在全国范围内全面推行的时间不长，在实际运行中还有一些问题值得关注。一是考核问责机制实施问题，强化考核评价是河长制取得成功的关键，建立健全精细化考核评价机制，不仅要注重行政职能部门单位效能考核，更要强化行政体系内部考核。目前，各行政体系内部尚未建立针对河长制个人绩效的考核制度。二是河长制内涵深化问题，河长制最初作为解决水环境危机问题而确立，尤其在水质改善方面成效显著，逐渐在全国范围推广，如今，河长制作为解决治水方面的法宝，内涵不断丰富，在其他方面能否发挥成效有待进一步考量。

四、段格化管理的关键内容

2021 年7 月，南京市河长办印发《长江南京段河道段格化巡查管理实施方案》，创新用段格化的管理方式建立长江监督巡查管理长效机制。

1.管理初衷

2018 年，南京市政府印发《南京市长江岸线保护办法》，明确市、沿江各区人民政府和江北新区管理机构加强对辖区内长江岸线保护工作的领导，落实长江岸线保护地方主体责任。沿江各镇人民政府、街道办事处按照规定职责建立健全长江岸线保护巡查工作机制，及时制止违反长江岸线保护规定的违法行为并通报有关行政主管部门。鼓励沿江村民委员会、居民委员会协助属地人民政府和有关行政主管部门做好长江岸线保护工作。

提出长江南京段试点建设段格化巡查管理机制，是全面落实党中央、省委省政府、市委市政府关于长江经济带发展决策部署的一项重要举措，着力建立长江河道监督巡查管理的长效机制，有序推动长江依法管理和科学保护。

2.工作重点

段格化管理旨在统筹上下游、左右岸经济发展与岸线保护的关系，通过化整为零，充分落实并压实沿江各地属地责任，明确市、区、街道、社区各级责任分工，细化目标任务，做到可监督、可考核、可追究，实现岸线共抓共管，让绿色生态岸线成为南京城市的靓丽名片。

沿江各区通过划分责任段格、落实巡查人员、规范巡查流程、完善考核机制建立完整的巡查体系，落实长江岸线管理责任，根据沿江工作实际着手制定配套规章制度、配置必要管理设施和设备，保障工作经费。加强岸线保护和开发利用活动的日常监督、巡查，彰显新时代南京水务人的责任和担当。

3.工作难点

由于长江沿岸重点工业企业众多，部分堤段防汛道路不畅通，通江涵闸泵站、穿江设施、港口码头等设施种类、数量众多。特别是港区段，目前长江南京段有九大港区，三桥上游铜井、板桥及七坝港区，二桥下游新生圩、栖霞、龙潭、马渡、大厂、西坝港区，港区段企业码头众多且相对封闭，局部如南炼、南钢、南化等企业段尚未系统建设防洪能力提升工程，一直以来是防汛和巡查监管的难点。

一是岸线利用准入退出、有偿使用机制尚未完全建立，沿江岸线占用成本低，没有准入门槛，难以进行精细化管理，部分企业没有从节约岸线的角度进行厂区布局，造成岸线资源极大浪费。同时由于没有退出机制，导致岸线资源使用权批出容易，收回困难，一些企业长期占而不用或多占少用或深水浅用岸线。

二是岸线保护与利用缺乏统筹管理和区域协同，全市与各区之间、左右岸之间、部门之间存在管理条块分割，有些管理措施衔接困难。相关水利工程建设、航道开发整治、港口规划建设、水资源利用保护、渔业发展与水生珍稀动物保护等工作沟通协调不充分，各地区岸线利用上缺乏上下游、左右岸的协调与统筹等。

4.段格化管理的亮点

长江南京段河道段格化巡查管理涉及沿江八区共26 个街道（园区），在此基础上，长江南京段河道划分了162 个段格（98 个陆域段格、37 个洲域段格、27 个水域段格）。通过开展常态化、规范化、精细化巡查，落实责任、强化管理，彰显水务人的责任担当，逐步实现水清、河畅、岸绿、景美的水生态环境。

依托穿城而过的长江，南京正从“秦淮河时代”迈向拥江发展的“扬子江时代”，沿江各区结合实际，进一步丰富段格化内涵，抓住时代机遇，勇担使命再出发，勇立潮头再建功，通过打造标识度高、代表性强、影响力大的长江生态环境示范段，引领带动整体环境质量提升。沿江各区可以将打造示范段格作为今后工作的亮点，抓住“大有可为”，拼出“大有作为”。

五、段格化管理与河长制协同推进的模式建议

五年来，南京先后实施了鼓楼下关滨江风光带建设、浦口区9.8 km“十里造船带”岸线整治、江宁区19.08 km滨江岸线整治、雨花台区三山矶岸线景观工程、江豚广场，江北新区长江湿地保护与环境提升工程等系统整治工程。如何有效巩固岸线整治成果，提升岸线管理效能，将成为今后河湖工作的一个重点。

1.实施方案

段格化管理与河长制协同推进作为解决河湖“四乱”问题的重要举措，是水利部门率先结合河长制工作要求，在水域岸线管理方面的探索与创新。《长江南京段河道段格化巡查管理实施方案》是段格化顺利和成功实施的重要保障和依据，南京市长江河道管理部门作为市级层面的管理部门，负责段格化日常管理工作，是段格化推进的重要环节。印发《段格化巡查年度工作计划》，对工作任务和要求进一步细化；印发《段格化管理考核办法》，以考核为抓手，全面落实实施方案确立的各项目标任务。

2.方案分析

段格化管理将责任具体化、考核评价常态化、绩效奖惩透明化，切实保障了水利岸线管理精细高效，富有执行力、创新力，是促进河湖管理提档升级的重要举措，可以较好地实现河长制与水务行政管理的有机结合，推动河长制从“有实”到“有能”的转变。

3.模式建议

第一，纵向延伸，在条件成熟的通江河段，水行政主管部门可推行段格化管理，进一步结合河长制巡查工作要求和水功能区管控要求，丰富段格化管理内涵，对目标任务进行分解、细化和落实，加强源头管控，全面提升长江南京段工作成效和整体执行力。

第二，横向推广，适时推动段格化管理在城市管理、农业农村、自然资源、绿化园林、生态环境等部门推广。管理出效益，同心协力，通过规则的系统化和量化，使各单位之间、各单位内部精确、高效、协同和持续运行。坚定不移贯彻落实长江大保护要求，树立生态文明理念，为推动长江经济带高质量发展持续发力。

第三，数字赋能，落实中央河长制的有关要求，健全长江南京段统分结合、整体联动的工作机制，加快建设长江南京段基础数据库，构建长江南京段岸线资源“一张图”“一盘棋”和长江南京段大数据分析通用系统，打破数据条块分割、共享率低的瓶颈，促进数据的高效流动和科学使用，推动沿江各部门涉水规划、制度、措施共享开放和有效整合。