全面实施水资源节约集约战略全力开启水资源要素保障时代

郭亨孝

（四川省水利厅，610017，成都）

党的二十大开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，习近平总书记提出“实施全面节约战略”“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”。四川坚决贯彻习近平生态文明思想，把节约用水置于“国之大者”中去推动，全面实施水资源节约集约战略，全力开启水资源要素保障时代。

一、四川水资源要素基本架构

1.总体情况

四川水系发达，河流众多，治水历史悠久，是长江黄河上游重要的生态屏障和水源涵养地，西部大开发和长江经济带发展的战略纽带与核心腹地，成渝地区双城经济圈的主体区域，也是西部人口大省、经济大省、资源大省、农业大省，在全国发展大局中具有重要的战略地位。

2.历史演进

①农业水时代。从古老的农耕文明直至新中国成立之初，天府之国开山引流、挖沟填壑，人们逐水而居、逐水而耕，诞生了都江堰、东风堰等遗产级水利工程，水资源在保障农业生产中发挥着命脉作用。

②经济水时代。改革开放后，为支撑全省经济快速发展，相继开工建成了鲁班水库、升钟水库、大桥水库等，紫坪铺水利枢纽作为西部大开发标志性工程于2006 年年底建成。1985年国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，标志着水利工程从无偿供水转变为有偿供水。

③社会水时代。党的十八大提出“五位一体”总体布局，水利也随之向社会治理服务转型，四川省逐步构建起集防洪排涝、蓄水灌溉、水资源开发和保护等综合功能于一体的水利工程体系，水资源在社会治理方面发挥了重要作用。

④要素水时代。“十四五”开局，经济社会发展不平衡不充分问题日益凸显，用水需求发生了结构性和根本性变化，已扩大到生活、灌溉、工业、生态、航运、发电、养殖等多领域，逐步形成了“1 供+7 需”的供给侧新模式。“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，“四水四定”指出了以水资源要素保障的核心要义，即必须以水资源承载能力决定城镇边界管控、人口规模、产业结构等，水资源已成为经济社会发展的控制性要素，影响着社会的战略布局、长治久安。

3.突出特点

①总量相对丰富。四川年均水资源总量2 616 亿m3，占长江流域的26%、全国的9%，全省出入境水量较为丰沛，多年平均入境水量为888 亿m3，多年平均出境水量3 366.7 亿m3。

②时空分布不均。从时间上看“汛期多，枯期少”，5—10 月降水量约占全年降水量的70%，且大多以洪水形式流失，水资源时间分配与农业灌溉、工业生产及生活需水过程极不匹配；从空间上看“西部多、东部少，盆周多、腹部少”，西部的金沙江、雅砻江、大渡河、青衣江流域人疏水多，中东部的岷江、沱江和涪江流域人密水少；盆地腹部区人口、耕地和经济总量约占全省80%，水资源总量仅占20%，区域供需水矛盾较为突出；“天府第二粮仓”川西南干热河谷区，水资源相对丰富，但立体空间分布不均，水低田高。

③用水结构和效率有待优化。“十三五”时期末，全省年供用水总量236.86 亿 m3，其中，生活、工业、农业、生态环境用水占比分别为22.6%、9.9%、65.0%、2.5%；万元GDP 用水量49 m3，万元工业增加值用水量18 m3，全省人均综合用水量283 m3。

④节约集约利用现实需求迫切。全省用水刚性需求持续增长，预计2035年平均年需水量约351亿m3，以现状供水能力计算，缺水量将达到96亿m3，同时全省地级市中近一半为单水源供水，县级及以上城市应急备用水源覆盖率不足50%，农村生活供水保障程度不高。

二、四川水资源节约集约战略实践成效

“十四五”时期以来，四川水利明确“3226”（三大目标、二大体系、二条底线和六项工作）高质量发展思路，把水资源节约集约放在优先发展战略地位，在制度建设、能力提升、市场机制等方面多点发力，水资源要素的统筹调配能力逐步增强。

1.推进水资源节约集约制度建设

①法律机制建设。超常规推进水资源制度立法，四川省首部水资源专项法规《四川省水资源条例》于2022年7月1日正式施行，与已出台的节约用水办法、四川省用水定额，构建起“法规+规章+制度”管理体系，夯实水资源要素的社会地位，为推进水资源刚性约束和节约集约提供法律遵循。

②管理体制建设。建立由省政府牵头，省直有关部门、水利水电工程运行管理单位参与的“大水调”会商和工作协调机制，2021 年提前1 个半月完成340 亿m3水利水电蓄水目标，实现水资源科学调度、高效利用；建立“5+20”省级节约用水工作联席会议机制，共同研究部署节水重大事项，共同推进解决水资源节约集约重大问题；突破性推行“灌区一体化”改革，加快实施灌区续建配套与节水改造一体化管理。

③工作制度建设。成立四川省节约用水办公室，统筹推进全省节约用水工作。将水资源节约集约纳入政务目标绩效考核，以考核为“指挥棒”，强化各项重点工作推进。成都市制定节水奖励办法，对成都市节约用水工作有突出贡献、成效显著的企业（单位）、居民小区和个人给予最高5 万元的现金奖励。

2.提高水资源节约集约能力建设

（1）科学划分“一主四片”水生产力布局，提高水资源配置效率

根据四川水生产力布局状况，因地制宜实施现代水网建设，实现水资源多源互济、高效配置。“一主”盆地腹部区包括成都平原及丘陵区、盆周部分低山区，是四川省人口分布和经济发展的主要区域，水资源十分短缺，供需矛盾十分突出，一些河段生态流量不足，需加快建设骨干水网，形成多水源、多工程、大中小微连通配套的骨干水网体系，增强供水保障能力。川西南片包括攀枝花、凉山和甘孜、雅安、乐山干热河谷区，水资源丰富但立体分布不均，水利设施薄弱，二半山以上缺水，光热资源丰富、特色农业附加值高，需加强蓄引提水工程建设和山洪灾害防治、水土流失治理。秦巴山片包括达州、巴中、广元盆周北部山区，暴雨洪灾严重，水利建设欠账较大，需加强防洪工程建设和城镇用水保障。川西北片包括甘孜、阿坝高原区和广元、绵阳、德阳、雅安龙门山脉高山峡谷区，是长江、黄河上游重要水源地，水资源丰富但生态脆弱，需进一步保护水生态和加强高山峡谷区防洪治理。乌蒙山片包括泸州、宜宾、乐山盆周南部山区，干旱缺水严重，骨干工程缺乏，需加强水源工程建设和山洪灾害防治。

（2）建立用水效率刚性约束指标，严守水资源管控“红线”

建立健全省、市、县三级行政区用水总量和强度管控指标体系，省级分年度将用水总量（含非常规水）和强度指标分解落实到市，市分解到县。加强定额管理，将国家、省用水定额作为节水评价、计划下达、监督管理等环节控水管水新标尺。强化计划用水管控，2021 年全省河道外取水户14 831户，实现计划用水管理全覆盖。双控指标、定额管理、计划用水三个环节紧紧相扣，形成“计划低于许可-许可低于红线”的良性层级，层层筑牢水资源节约集约管控线，“十三五”时期末全省万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量较2015 年分别下降37%和68%，用水效率全国排名靠前。

（3）构建用水效率管理矩阵，实现水资源节约集约全过程管控

构建事前节水评价、事中计划定额管理、事后监管奖惩的用水效率管理矩阵，全面加强水资源取、用、耗行为全过程管理。印发节水评价工作指南，开展节水评价项目300 余个，有效核减规划和建设项目新增取用水量2 800 多万m3，强化用水效率源头管控；加强监测体系建设，在线检测计量实现规上全覆盖；组织开展省、市两级节水监督检查，严查各类违规用水行为；组织全省各级、各行业采取专项活动、培训等多种形式，开展用水效率提升宣传，2022 年四川遭遇近10 年最严重旱情，省节水办主动应对，向全省人民发出节水倡议，引发社会关注和强烈反响。

（4）大力实施国家节水行动，开展节水型社会建设

编制印发《四川省“十四五”县域节水型社会达标建设实施方案》，全省创建节水型社会达标建设县45 个，超额完成任务8 个。组织各领域积极开展行业水效提升：大力实施农业节水增效，实施大中型灌区现代化改造，推广节水灌溉，年均发展高效节水灌溉面积 40 万亩（1 亩=1/15hm2）以上；深入推进工业节水减排，以7 大高耗水行业为重点，加快工业节水改造提升，全省累计创建节水型企业445家，省级节水标杆企业5 家；全面加强城镇节水减排，加强非常规水利用，推广普及节水型器具，建成节水型小区248 家；推广公共机构节水技术，持续推进节水型高校、节水型公共机构建设，全省建成节水型高校33 所，机关和事业单位建成公共机构节水型单位7 875 家，其中水利行业完成节水机关建设143 家，数量居全国第一。

3.深化水资源节约集约市场改革

（1）创新水权水价改革

深化水资源供给侧改革，合理确定水利工程分类供水价格，全省21 个市州全部实行居民用水阶梯水价和非居民用水超定额累进加价制度，发挥价格杠杆作用促进水资源集约节约利用。在成都平原经济区、川中缺水地区、川西南干热干旱地区先行开展水权改革试点示范，激发各类水主体的内生动力和活力。2022年8月16日，资阳市水务燃气有限责任公司与资阳海天水务有限公司通过中国水权交易所撮合，签订取水权交易协议200 万m3，是全省首例水权交易，标志着四川省水权改革取得突破性进展。

（2）创新水利投融资机制

坚持政府主导、社会协同的原则，建立公共财政、金融信贷、社会资本共同发力的水利多元化投融资机制，拓宽筹资渠道。深化政银企合作，搭建金融机构和企业双方投融资合作平台，2022 年面向全省征集水资源节约集约融资需求项目89 个，资金需求96 亿元。积极推行合同节水，鼓励节水服务委托运营，全省累计实施合同节水项目10 个，项目金额6 463 万元。

三、四川水资源要素保障前景展望

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，水资源将在社会主义现代化国家建设中进一步发挥战略要素作用，用强有力的约束和保障，提高经济社会发展的质量和效益。四川将持续实施水资源节约集约战略，推进水资源要素保障能力“上台阶”。

1.水资源“三定”管理能力大提升

定性：围绕7 大用水需求，确定水资源用途属性，在已形成的江河流域水量分配方案、水资源配置方案、取水许可制度、水权制度等水资源用途管制框架体系下，进一步完善水资源用途管制要求，明确用途管制的主要任务和具体措施。定额：规范用水定额编制，建立用水定额体系，加强定额监督管理，为各行业、用水户划定约束边界，管好用水效率最小单元，进一步优化社会用水结构。定量：算清水资源本底“一本账”，完成初始水权分配，明确水资源所有权、使用权、受益权等，按用途配置好、管理好水资源，规范水库功能调整、水资源用途转换的审批流程和责任主体，确保城乡居民生活用水得到优先保证，严禁非法挤占基本生态用水和粮食生产合理用水。

2.水资源“四级”保障能力大提升

系统、科学构建社会水利、经济水利、生态水利和要素水利四个层级的“大水利”格局。社会水利：水网互联互通，工程大小并举，管网整合延伸，蓄引提能力有效提升，保质保量保障全社会用水需求。经济水利：适当地将农业用水向二三产业特别是第三产业转移，以经济结构分水、调水、供水，稳妥推进产业结构转型升级。生态水利：以生态建设为引领，强化水资源保护和治理，以节水降耗、节水洁水，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。要素水利：深化水资源要素市场化配置改革，促进水资源要素自主有序流动，提高配置效率，激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

3.水资源“多元”集约能力大提升

持续深入开展节水型社会建设，深度实施农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、非常规水利用，广泛开展节水宣传教育，推动用水方式由粗放低效向节约集约的根本转变。从供需两端入手，创新水权交易措施，加快构建水权交易机制；用好财税杠杆，完善财税引导和激励政策，建立生态产品价值实现机制；发挥水价机制作用，倒逼提升节水效果，分级分类制定差别化农业水价，促进农业用水压减，提高工业用水超定额水价，倒逼高耗水项目和产业有序退出，在“两手发力”上取得新突破。

四川将全面贯彻党的二十大精神，走好丰水地区水资源节约集约高效利用之路，踔厉奋发、勇毅前行，以水资源要素全域筑就水安全网络，为生态建设与经济建设互促共进提供坚实的要素保障。