新时代实施节水评价制度的认识与思考

赵春红，张继群

（水利部节约用水促进中心，100038，北京）

水资源短缺已成为制约我国经济社会可持续发展的重要因素。节约用水是破解我国水资源短缺问题的关键举措。党的十八大以来，党中央高度重视节水工作，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，要求从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。为贯彻落实“十六字”治水思路，把节水优先贯穿于治水的全过程，水利部提出并建立节水评价制度。本文在梳理相关研究成果基础上，对节水评价的科学内涵和现实意义进行剖析，分析节水评价的研究现状和存在问题，提出实施节水评价制度的对策措施，为建立健全节水评价制度提供参考借鉴。

一、节水评价的科学内涵和现实意义

1.节水评价的概念内涵

根据《节约用水 术语》（GB/T 21534—2021）规定，结合“评价”一词的含义，节水评价可理解为对照用水定额及节水管控要求等评价标准，按照规定的评价方法，评价与取用水有关的特定对象用水水平、节水潜力、节水目标指标、取用水规模与节水措施，并提出评价结论及建议的过程。根据评价对象不同，节水评价可分为区域节水评价、规划节水评价和建设项目节水评价。其中，区域节水评价侧重对区域现状用水节水水平的评价，重点对区域已实施的各类行为的节水影响进行评价；规划节水评价和建设项目节水评价是对拟开展的规划或建设项目进行的用水影响评价，侧重对未来可能产生影响的预测和评价。区域节水评价和规划节水评价是对区域、规划等宏观行为的评价活动，建设项目节水评价是对具体项目等微观行为的评价活动。

从具备的特性看，节水评价具有预防性，重视从源头进行分析和预测评估，从源头治理，将对用水的影响降低到最小，争取达到最大的用水效率；节水评价具有科学性，评价时必须尊重客观事实，尊重自然规律，采取科学的评价方法，公正客观地反映实际情况；节水评价具有技术性，开展评价应采取专业的评价方法，具备专业技术技能，掌握国家、行业或地方制定的相关标准、导则和规范等；节水评价具有导向性，评价结果对政府和用水单位制定进一步节水政策措施具有指导和引导作用。

2.节水评价的现实意义

推进生态文明建设的有效途径。生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，必须站在人与自然和谐共生的高度来谋划经济社会发展。实施节水评价，就是充分尊重自然、顺应自然、保护自然，基于水资源、水环境、水生态的承载能力，充分考虑人与自然、人与水资源、水资源与经济社会发展之间的关系，根据节约用水的现状水平提出应对、预防各类用水行为影响或促进用水效率提升的政策措施，实现人与自然和谐相处、共同发展。

适应我国治水发展阶段的必然要求。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国的治水工作转向了保护优先、预防为主、综合治理的阶段。实施节水评价，从源头上把好节约用水关口，就是贯彻节约优先、保护优先、源头治理理念的重要体现，也是适应我国治水发展阶段的必然要求。

解决我国复杂水问题的重要举措。实施节水评价，是贯彻落实“十六字”治水思路的体现，突出节水的优先地位，真正使节水成为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件。

国内外治水教训的深刻总结。实施节水评价，就是总结国内外治水的深刻教训，是尊重自然规律、尊重水资源承载能力的体现。

二、节水评价研究现状及存在问题

1.节水评价研究现状

在国外，节水主要是一种经济行为而不是行政行为，政府部门对评价节水水平研究很少。在国内，节水评价工作还处于起步和探索阶段。

（1）不同行业节水评价

我国农业、工业和城镇生活等行业领域虽未直接提出节水评价的概念，但开展的有关工作具有节水评价的性质。农业方面，主要集中于灌溉用水水平的评估，常用评价指标有农田灌溉水有效利用系数、耕地实际亩均灌溉用水量、节水灌溉面积比等。工业方面，常用指标有万元工业增加值用水量、单位产品用水量、工业用水重复利用率等，构建了不同的工业节水评价体系。城镇生活方面，常用评价指标有城市公共供水管网漏损率、再生水利用率、居民人均生活日用水量等，类似于工业节水评价体系，一般纳入综合节水评价指标体系。

（2）区域节水评价

为规范城市节约用水，提高城市用水效率和效益，2015 年住房和城乡建设部发布国家标准《城市节水评价标准》（GB/T 51083—2015）。该标准由基本条件、基础管理、综合节水、生活节水、工业节水和环境生态节水6类评价项目34 项指标组成，将节水水平划分为3 个等级。2020 年，水利部制定了团体标准《区域节水评价方法（试行）》（T/CHES 46—2020），该标准适用于行政区、开发（园）区等各类区域的节水评价。区域节水评价指标由行业节水效率指标和综合指标两部分组成，其中行业节水效率指标由农业、工业和服务业3 类8 项指标组成；综合指标由万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量等5 项指标组成。按照评价结果，将节水水平分为先进、较先进、一般和落后4 个等级。

（3）规划和建设项目节水评价

2018 年，水利部办公厅印发《大中型水资源开发利用建设项目节水评价篇章编制指南（试行）》（办规计函〔2018〕1691 号）；2019 年，水利部印发《关于开展规划和建设项目节水评价工作的指导意见》（水节约〔2019〕136 号），标志着规划和建设项目节水评价工作正式启动。同年，水利部办公厅印发《规划和建设项目节水评价技术要求》（办节约〔2019〕206 号），进一步明确节水评价的技术要求与有关标准，增强了节水评价工作的科学性和可操作性。截至2021 年年底，全国共计对17 000 多个规划和建设项目开展了节水评价，其中400 多个规划和建设项目未通过审查。通过节水评价，规划和建设项目取用水规模更加合理，用水效率明显提高。

2.节水评价制度存在的主要问题

（1）法律依据不足

我国制定了《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收条例》等一系列法律法规，就节约用水提出了明确要求，对推动节约用水工作起到了重要作用。但现有法律法规中未明确提出节水评价制度，尚没有专门的节水立法、节水法规，节水评价机制没有上位法。水利部门出台了规范性文件，但由于各地实际行政职能设置情况不同，导致法定效力有限。

（2）技术标准薄弱

节水评价要有明确的评价内容、清晰的评价对象和科学合理的评价深度，需要可操作性强的技术标准提供支撑。目前，节水评价制度的技术标准基础还比较薄弱，在规划和建设项目节水评价方面，只出台了一个技术要求，且由于内容宽泛、针对性不强，导致使用时不易操作，影响节水评价效果；在区域节水评价方面，只出台了一项团体标准，且推广利用范围有限。

（3）过程管理不完善

现阶段，相对区域节水评价，规划和建设项目节水评价工作进展较快，并取得一定成效。但目前，对规划和建设项目节水评价的事前、事中和事后监管不够。一是对应开展节水评价的规划和建设项目是否开展节水评价未进行监管；二是对通过审查的规划和建设项目节水评价报告质量未进行监管；三是对通过节水审查的规划和建设项目在建设、验收中节水措施落实和节水目标实现程度未进行跟踪评估。

（4）培训力度不够

节水评价是一项专业性、技术性很强的工作，涉及资源、生态、环境、社会、经济等多方面、多学科，这就要求报告编制人员和评审专家不仅掌握水文、水资源专业知识，还要对其他学科有较为全面的了解，能够做到综合考虑，融会贯通，切实发挥节水评价的实际效力。但目前节水评价工作培训、宣贯的力度还不够，从事节水评价人员素质参差不齐，影响节水评价实施效果。

三、新时代实施节水评价制度的思考建议

1.从长远看，坚持系统观念，做好节水评价制度的整体谋划

（1）坚持战略思维，做好顶层设计

实施节水评价制度，要增强战略意识，处理好全局和局部、当前和长远的关系，做好顶层设计。一是制定节水评价制度实施方案，围绕区域、规划和建设项目等不同类型节水评价，从强化立法保障、健全技术支撑、加强过程监管、强化人才培养等方面，明确当前及未来一个时期节水评价工作的主要任务、实施路径和时间安排。二是围绕国家法律、行政法规、部门规章、技术标准等不同层面，着力构建一套层次清晰、对象明确、技术可行的节水评价制度框架，强化政策制度的系统谋划。

（2）坚持法治思维，完善法规制度

实施节水评价，要注重法治建设。一是积极推动水法、节约用水条例等法律法规的制修订工作，将节水评价工作纳入法治化、规范化轨道，为节水评价机制提供上位法依据。二是修订完善《取水许可和水资源费征收管理条例》《建设项目水资源论证管理办法》等法规制度规范，进一步强化节水评价在规划编制、可行性研究、水资源论证等方面的内容要求。三是地方要加快制修订辖区内涉及节水评价的相关法规制度等，规范和强化节水评价管理和制度实施。

（3）坚持辩证思维，健全技术标准

实施节水评价，要处理好重点与一般的关系，实现抓重点、带全局。现阶段，要针对节水评价技术标准薄弱的突出问题，建立健全技术标准体系。一是在总结节水评价实践基础上，建立健全节水评价技术体系，出台区域、规划和建设项目等不同类型节水评价技术总纲等统领性标准，以及针对重点行业、重点领域等的专项技术导则。二是在规划、建设项目水资源论证等相关技术标准制修订过程中，做好与节水评价相关要求的衔接，强化节水评价内容和要求。三是实施节水评价指标体系动态管理，定期修订评价指标标准值，服务节水评价报告编制和立项审批工作。

（4）坚持底线思维，加强过程管理

实施节水评价，要增强忧患意识，把握底线思维，加强过程监管。一是加强事前监管，对应开展节水评价的规划和建设项目开展情况进行监督，定期对通过节水评价审查的规划和建设项目报告质量进行抽查复核，把好“事前审批”关口。二是加强事中事后监管，明确监管内容，建立规划和建设项目节水评价后评估制度，对节水目标指标实现程度、节水措施实施状况进行跟踪评估。三是强化监管结果应用，将其纳入最严格水资源管理考核，实施信用管理机制，将相关单位和人员违法违规信息记入社会诚信档案。

（5）坚持系统思维，强化专业人才培养

实施节水评价，要增强系统思维，抓好水行政部门管理人员、从业人员和专家队伍等各类人才的系统培养。应加大节水评价指导、培训、宣贯和互相交流力度，进一步加强技术培训教育，对节水评价技术导则及相关要求进行详细解读，编制节水评价报告案例汇编，采用多种方式提高人才队伍的专业能力。

2.从当前看，坚持突出重点，积极做好四方面工作

（1）完善法规制度

在法律层面，利用水法修订契机，强化节约用水和节水评价内容，夯实上位法基础。在行政法规层面，完善节约用水条例，补充节水评价相关要求，突出节水优先地位。在部门规章层面，出台节水评价管理办法、审批办法等系列规章制度，建立健全节水评价法规制度体系。

（2）开展区域节水评价研究

加强区域节水评价方法研究，完善区域节水评价指标体系，探索开展节水指数研究，重点围绕典型节水指数开展系统研究。开展区域节水评价与调水关系研究，从节水水平、节水潜力和经济成本等方面定量分析节水与调水的博弈关系。开展南水北调受水区、京津冀地区等重点区域节水效果分析评估。

（3）完善技术标准体系

加快出台系列统领性技术标准，构建节水评价技术标准体系，进一步规范节水评价工作。加快出台系列重点领域和行业专项技术标准。积极开展节水评价技术导则和相关要求的培训宣贯和研讨交流。

（4）强化规划和建设项目节水评价

加强节水评价统计工作，建立全国节水评价动态台账，推动节水评价信息化建设。开展节水评价监督检查，重点对规划和建设项目节水评价报告质量和审批情况进行抽查复核，严格节水评价制度执行。强化监管结果应用，将节水评价监管结果纳入最严格水资源管理考核。